Hallituksen esitysluonnos laiksi teknologian tutkimus- ja kehittämisyhtiöstä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Lausunto työ- ja elinkeinoministeriölle

Diaarinumero KKV/2205/03.02/2014

Kilpailuneutraliteettia koskeva kilpailulain 4 a luku

Kilpailulain (948/2011) 4 a luvun perusteella KKV:lla on velvollisuus ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan julkisyhteisöjen ja niiden määräysvallassa olevien yksiköiden taloudellisessa toiminnassaan soveltamat kilpailua vääristävät tai estävät menettelyt ja rakenteet.

Kuten esityksessä on todettu, osakeyhtiömuotoisen VTT:n toiminta olisi osittain luonteeltaan taloudellista (esityksessä mainittu liiketaloudellisin perustein tapahtuva tutkimus) ja osittain ei-taloudellista (ns. strateginen perustutkimus). Ehdotetun osakeyhtiömuotoisen VTT:n toiminta tulisi siten olemaan osittain kilpailulaissa tarkoitettua taloudellista toimintaa. KKV tulee siten valvomaan VTT:n taloudellisen toiminnan kilpailulain mukaisuutta ja siltä osin kuin VTT:n toiminnassa on kyse toimimisesta markkinoilla kilpailutilanteessa (muu kuin ns. strateginen perustutkimus), tulee varmistua siitä, että toiminnassa ei sovelleta menettelyä tai rakennetta, joka vääristää tai estää kilpailua markkinoilla.

KKV katsoo, että esitykseen sisältyy seikkoja, jotka saattavat olla ongelmallisia kilpailulain 4 a luvun näkökulmasta ja joita olisi siten syytä pyrkiä täsmentämään asian jatkovalmistelussa. Huomiota tulisi kiinnittää seuraaviin seikkoihin.

Kilpailuneutraliteettia koskeva sääntely soveltuu taloudelliseen toimintaan

Kilpailulain 4 a luku soveltuu kunnan, kuntayhtymän, valtion taikka niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan. Luonteeltaan ei-taloudellinen toiminta jää siten kilpailulain 4 a luvun soveltamisalan ulkopuolelle. Soveltamisalan rajaus on keskeinen myös arvioitaessa VTT:n toimintaa. Tähän liittyen KKV kiinnittää huomiota siihen, että luonnoksen sivulla 17 on todettu, että ”VTT:n strategiseen tutkimukseen ja sen rahoittamiseen liittyvät kilpailu- ja markkinakysymykset edellyttävät vielä tarkempaa arviota perustettavan yhtiön ja muiden kotimaisten tutkimuslaitosten yrityksiltä saamasta rahoituksesta sen varmistamiseksi, että yhtiön toimintaan ei liity kilpailulain 4 a luvussa tarkoitettuja kilpailuneutraliteettikysymyksiä”. KKV pitää em. toteamusta epäselvänä.

KKV:n toimivalta puuttua VTT:n toiminnan kilpailuneutraliteettia vaarantaviin menettelyihin ja rakenteisiin liittyy VTT:n taloudelliseen toimintaan. Neutraliteettisääntelyn kannalta mahdollisesti ongelmalliset rakenteet ja menettelyt liittyvät siten VTT:n markkinaehtoiseen toimintaan, eivät siis VTT:n strategiseen perustutkimukseen, jonka on esityksen perusteella katsottava olevan luonteeltaan ei-taloudellista toimintaa. Näin ollen esityksen sivulla 17 oleva toteamus vaikuttaa epäjohdonmukaiselta.

Edellä todetun perusteella KKV katsoo, että esitystä tulisi täydentää siten, että siitä kävisi nykyistä selvemmin ilmi se, miltä osin osakeyhtiömuotoisen VTT:n toiminnassa on kyse taloudellisesta ja miltä osin ei-taloudellisesta toiminnasta. Sivulla 17 olevaa toteamusta tulisi lisäksi muuttaa siten, että em. epäjohdonmukaisuus poistuisi. Mikäli sivun 17 toteamusta tulee sen sijaan tulkita siten, että strateginen perustutkimus tai sen rahoitus saa aikaan sellaisia taloudelliseen toimintaan liittyviä kilpailua vääristäviä tai estäviä vaikutuksia, joita ei ole kuvattu esityksessä, esityksen kilpailupoliittisia vaikutuksia koskevaa osiota tulisi tältä osin täydentää.

KKV toteaa lisäksi, että sillä on toimivalta ja velvollisuus puuttua julkisyhteisöjen taloudelliseen toimintaan, joka on omiaan estämään tai vääristämään kilpailua. KKV huomauttaa, että luonnoksen sivulla 17 todetut mahdolliset lisäselvitykset eivät rajaa sen toimivaltaa puuttua jatkossa VTT:n taloudellisessa toiminnassa esiintyviin rakenteisiin tai menettelyihin, jotka ovat omiaan estämään tai vääristämään kilpailua. KKV valvoo kilpailulain 4 a luvun perusteella VTT:n toimintaa markkinoilla ja puuttuu tarvittaessa VTT:n taloudellisen toiminnan kilpailua vääristäviin tai estäviin rakenteisiin ja menettelyihin riippumatta luonnoksen sivulla 17 todetuista mahdollisista lisäselvityksistä tai niiden sisällöstä.

Yhtiön taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan eriyttäminen

KKV:n näkemyksen mukaan kilpailuneutraliteettia parhaiten turvaava ratkaisu olisi lähtökohtaisesti taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan eriyttäminen kokonaan eri yhtiöihin. Tällöin taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan resurssit, rahoitus ja omaisuus olisivat selvästi erillään, mutta niitä olisi periaatteessa mahdollista käyttää joustavasti yli yhtiörajojen esimerkiksi laskuttamalla niistä käytön mukaan. Lisäksi kustannusten oikeaan kohdentumiseen mahdollisesti liittyvät ongelmat olisivat lähtökohtaisesti vähäisemmät.

Esityksen mukaan VTT:n taloudellista ja ei-taloudellista toimintaa ei kuitenkaan oltaisi eriyttämässä eri yhtiöihin, vaan osakeyhtiömuotoisen VTT:n toiminta olisi luonteeltaan osittain taloudellista ja osittain ei-taloudellista. Esityksen mukaan yhtiöittäminen ei muuttaisi yhtiön perustehtävää ja roolia tutkimuslaitoksena ja yhtiö tarvitsisi saman julkisen rahoituksen strategiseen tutkimukseen kuin se on tarvinnut virastona. Siten yhtiöittämisen jälkeenkin valtion talousarviorahoitus kohdistettaisiin yhtiön strategiseen tutkimukseen ja sijoitettaisiin yhtiön käyttöön strategisen tutkimuksen rahoituksena.

KKV katsoo, että VTT:n yhtiöittäminen parantaa toiminnan läpinäkyvyyttä verrattuna nykytilanteeseen, jossa VTT toimii virastomuodossa ja harjoittaa samalla taloudellista toimintaa. KKV korostaa kuitenkin, että yhtiöittäminen ei yksin varmista kilpailuneutraliteetin toteutumista VTT:n toiminnassa. Yhtiöittäminen poistaa VTT:n toimintaan virastomuodossa liittyneet verotukselliset edut ja konkurssisuojan, mutta yhtiöittäminen ei poista niitä mahdollisia kilpailuneutraliteettiongelmia, jotka liittyvät esimerkiksi yhtiön taloudellisen toiminnan hinnoitteluun tai sen omistajalta mahdollisesti saamien erityisetujen hyödyntämiseen.

KKV toteaa, että asian jatkovalmistelussa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, että eriyttäminen tehdään siten, että ei-taloudelliseen toimintaan (strateginen perustutkimus) saatua rahoitusta ei voida hyödyntää taloudellisessa toiminnassa (markkinaehtoiset palvelut). Asian jatkovalmistelussa tulee siten varmistua siitä, ettei taloudellista toimintaa subventoida ei-taloudellisen toiminnan saamalla julkisella rahoituksella tai sen tuotoilla tavalla, joka olisi omiaan vääristämään tai estämään kilpailua. Samoin asian valmistelussa on varmistuttava siitä, että VTT:n taloudellinen toiminta kattaa kaikki sille kuuluvat kustannukset ts. myös osuutensa koko yhtiön yhteiskustannuksista, poistoista, pääomakustannuksista (ml. oma pääoma) ja muista laskennallisista eristä.

KKV toteaa esityksessä viitatun siihen, että EU:n valtiontukisäännöt edellyttävät yhtiöltä toiminnan läpinäkyvyyttä ja tämän myötä jo nykyisellään VTT:n operatiivisessa toiminnassa ja kirjanpidossa pidetään strateginen perustutkimus (ei-taloudellinen toiminta) erillään asiakasrahoitteisista toimeksiantotutkimuksista, jotka ovat markkinaehtoisia tutkimuspalveluita (taloudellinen toiminta). KKV pitää tällaista toiminnan läpinäkyvyyttä ja toimintojen eriyttämistä sekä operatiivisessa toiminnassa että kirjanpidossa välttämättömänä vähimmäisvaatimuksena yksityisten ja julkisomisteisten yhtiöiden välisen kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi, koska yhtiö saa toimintaansa julkista rahoitusta ja harjoittaa samalla liiketoimintaa.

Mikäli kahden yhtiön mallia ei voida pitää mahdollisena, KKV katsoo, että esitystä tulisi täydentää siten, että siihen sisällytettäisiin seuraavat VTT:n toimintaa koskevat vaatimukset. Ei-taloudellinen ja taloudellinen toiminta tulisi eriyttää vähintään nykyisellä tarkkuudella myös jatkossa. Myös raportoinnin tulisi säilyä vähintäänkin nykyisellä tasolla.  Kilpailuneutraliteetin riittäväksi turvaamiseksi taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan osalta tulisi laatia erilliset tuloslaskelmat tilikausikohtaisesti. Tuloslaskelman tulisi olla johdettavissa yrityksen kirjanpidosta, joka on em. toimintojen välillä eriytetty. Taloudellisen toiminnan tuloslaskelman tulisi antaa oikeat ja riittävät tiedot taloudellisen toiminnan tuotoista, kustannuksista ja kustannusvastaavuudesta. Lisäksi tuloslaskelma tulisi esittää virallisen tilinpäätöksen osana, esimerkiksi liitetietona ja julkaista vuosikertomuksessa.  KKV katsoo myös, että taloudellisen toiminnan tuloslaskelman tarkemmasta sisällöstä tulisi voida tarvittaessa säätää työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella.

Ehdotetussa yhtiöittämismallissa VTT:n henkilöstö olisi molemmille toiminnoille yhteinen, joten erityistä huomiota tulisi kiinnittää siihen, että henkilöstön toteutunutta työajankäyttöä seurataan tarkasti henkilöstökulujen todenmukaista kohdentamisen varmistamiseksi. Sama koskee esimerkiksi henkilöstön koulutusta ja koko yhtiötä koskevia toiminnan kehittämisprojekteja, joissa taloudellisen toiminnan tulisi kantaa osansa näistä syntyvistä kustannuksista.

KKV tuo esiin myös, että VTT:n hallussa olevien, erityisesti ei-taloudellisen toiminnan (perustutkimuksen) piirissä syntyneiden immateriaalioikeuksien (kuten patenttien) hyödyntäminen yhtiön taloudellisessa toiminnassa voi joissakin tilanteissa muodostua sellaiseksi taloudellisen toiminnan saamaksi taloudelliseksi eduksi, joka voi vääristää kilpailua kilpailulain 4 a luvussa tarkoitetulla tavalla.

Yhtiön rahoituksellinen asema

KKV kiinnittää huomiota siihen, että esityksen mukaan yhtiö olisi voittoa tavoittelematon tutkimuslaitos, jonka voitto investoitaisiin kokonaisuudessaan edelleen yhtiön omaan tutkimustoimintaan, osaamisen kehittämiseen ja tutkimustulosten levittämiseen ts. voittoa ei jaettaisi eikä valtio omistajana saisi osinkotuloja yhtiöstä.

Ehdotettu malli saattaa olla ongelmallinen kilpailulain 4 a luvun näkökulmasta siinä tapauksessa, että sen voidaan katsoa johtavan tilanteeseen, jossa osakeyhtiömuotoisen VTT:n toimintaa tuetaan julkisin varoin sellaisessa laajuudessa, johon tavanomainen sijoittaja ei olisi valmis ryhtymään. Voittovarojen jäädessä toistuvasti yhtiön käyttöön myös yhtiön taloudellisen toiminnan kilpailukyky saattaa vahvistua tavalla, joka voi olla omiaan vääristämään kilpailua.

KKV kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että esityksen sivulla 14 todetaan, että ”yhtiö ei tavoittele voittoa” ja sivulla 16 taas, että ”Työ- ja elinkeinoministeriö asettaa yhtiön liiketaloudellisin perustein tapahtuvalle toiminnalle tuottotavoitteen”. Tämä saattaa antaa epäjohdonmukaisen kuvan yhtiön toiminnan luonteesta. Mikäli tuottotavoitteen asettamisella on tarkoitus pyrkiä lähinnä huolehtimaan siitä, että liiketaloudellisin perustein tapahtuva toiminta on markkinaehtoista, tulisi myös esitystä tältä osin täydentää.

Lopuksi

Kokonaisuutena arvioiden KKV kannattaa VTT:n virastomuotoisen toiminnan yhtiöittämistä, mutta lain jatkovalmistelussa ja toimeenpanossa tulisi huomioida edellä mainitut, osin kriittisetkin kilpailuneutraliteettia turvaavat tekijät.

Päivitetty 2.11.2016 Tulosta