Hallituksen esitys kuntalain 150 §:n muuttamisesta

Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle 27.9.2016

Diaarinumero KKV/887/03.02/2016

Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) lausuntoa kuntalain (410/2015) 150 §:ssä säädetyn yhtiöittämisvelvollisuuden siirtymäajan pidentämisestä. STM:n ehdotuksen mukaan siirtymäaikaa jatkettaisiin siten, että kuntalain yhtiöittämisvelvollisuutta koskevaa säännöstä sovellettaisiin työterveyshuollon sairaanhoito- ja muiden terveydenhuoltopalveluiden tuottamiseen vuoden 2019 alusta.

Yhtiöittämisvelvollisuuden siirtymäajan pidentäminen

Lähtökohtaisesti KKV pitää siirtymäajan jatkamista ongelmallisena. Siirtymäaika rajaa KKV:n kilpailulain (948/2011) 4 a luvun mukaista toimivaltaa puuttua kunnan ja kuntayhtymän rakenteesta johtuviin ongelmiin, sillä KKV ei voi siirtymäaikana velvoittaa kunnallisia työterveyshuoltopalveluiden tarjoajia yhtiöittämään toimintaansa. KKV:lla ei siis ole siirtymäaikana mahdollisuutta poistaa kunnan tai kuntayhtymän rakenteesta johtuvia kilpailuneutraliteettiongelmia, kuten konkurssisuojaa ja veroetuja. On myös syytä ottaa huomioon, että siirtymäaikaa jatkettaessa kielteisiä markkinavaikutuksia on voinut syntyä varsin pitkällä ajanjaksolla, sillä yhtiöittämisvelvollisuuden siirtymäaikaa on jo aiemmin pidennetty vuoden 2014 lopusta vuoden 2016 loppuun.

Siirtymäaikana KKV:lla on kuitenkin edelleen mahdollisuus puuttua mahdollisia kilpailuneutraliteettiongelmia aiheuttavaan menettelyyn ja edellyttää julkisilta toimijoilta markkinaperusteista hinnoittelua.

Esitysluonnoksessa tarvetta siirtymäajan pidentämiseen perustellaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden ja maakuntahallinnon uudistuksella. Kunnilla on velvollisuus tuottaa työterveyshuoltopalvelut vuoteen 2019 asti, jolloin järjestämisvastuu siirtyy niin työterveyshuollon kuin muidenkin terveydenhuollon palveluiden osalta maakunnille. KKV:n näkemyksen mukaan käynnissä olevan laajan uudistushankkeen takia siirtymäajan jatkaminen saattaa kuitenkin olla tarkoituksenmukaista. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan myös Euroopan komissio on ottanut sallivan kannan siirtymäajan jatkamiseen arvioituaan sille toimitettuja perusteluita.

Markkinaperusteinen hinnoittelu ja sen valvonta

Esitysluonnoksen mukaan komissio on edellyttänyt, että viranomaisten tulisi siirtymäaikana tehdä tarvittavat toimenpiteet estääkseen kilpailun vääristymistä mukaan lukien eriyttämällä työterveyshuollon palveluiden ja muiden palveluiden kirjanpito ja varmistamalla, että näistä palveluista veloitetaan markkinahinta.

Kansallisesti KKV:n toimivallassa on kilpailulain ja kuntalain mukaisesti valvoa markkinaperusteisen hinnoittelun velvoitetta. Kilpailulain 30 a §:n mukaan KKV voi puuttua julkisyhteisön taloudellisessa toiminnassaan soveltamaan kilpailua vääristävään tai estävään rakenteeseen tai menettelyyn[1]. Kilpailulain mukaan KKV voi puuttua kunnan tai kuntayhtymän toimintaan, jos se on ristiriidassa kuntalain 128 §:ssä säädetyn markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimuksen kanssa.

KKV on selvittänyt kuuden kunnallisen liikelaitoksen toimintaa työterveyshuollon markkinoilla Lääkäripalveluyritykset ry:n 2.1.2015 tekemän toimenpidepyynnön perusteella. KKV pyrkii markkinaperusteisen hinnoittelun edellytyksiin kohdistuvalla valvonnallaan poistamaan mahdollisia kielteisiä markkinavaikutuksia.

KKV:n näkemyksen mukaan markkinaperusteisen hinnoittelun käsitettä tulisi täsmentää asian jatkovalmistelussa. Kansallisen lainsäädännön markkinaperusteinen hinnoittelu ei käsitteenä vastaa sisällöllisesti komission kannanotossaan edellyttämää markkinahintaa. Markkinoilla yleisesti perittävään hintaan perustuva hinnoittelu ei välttämättä täytä markkinaperusteisen hinnoittelun edellytyksiä. KKV:n hinnoitteluvalvonnan ja markkinaperusteisen hinnoittelun edellytysten täyttymisen lähtökohtana on kilpailullisen toiminnan kannattavuus ja kustannusten kattaminen. Kuntalain esitöiden mukaan hinnoittelussa on siten lähtökohtaisesti otettava huomioon kilpailullisesta toiminnasta saadut tulot ja tuottamisesta aiheutuvat muuttuvat kulut ja tähän toimintaan kohdistettavissa oleva osa kiinteistä kuluista. Investointeihin liittyvät poistot ja rahoituskulut olisi otettava huomioon kustannuksina siltä osin kuin kyseiset investoinnit ovat välttämättömiä tehtävän hoitamiselle. Lisäksi hinnoittelussa on otettava huomioon toimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullinen tuotto.[2] Markkinaperusteinen hinnoittelu edellyttää siten kilpailullisen toiminnan aiheuttamien kustannusten, siitä saatavien tuottojen ja kustannusvastaavuuden tarkastelua.

KKV ehdottaa tulkintaepäselvyyksien ehkäisemiseksi, että esitysluonnoksen käsite markkinahinta korvattaisiin kuntalain 128 §:n mukaisella markkinaperusteisen hinnoittelun käsitteellä. Asian jatkovalmistelussa on kiinnitettävä huomiota siihen, että esitysluonnoksen ja voimassa olevan kuntalain käsitteet siirtymäaikana markkinoilla kilpailutilanteessa tarjottujen kunnallisten työterveyshuollon palveluiden hinnoittelusta ovat yhtenevät.

Kilpailullisen toiminnan kirjanpidollinen eriyttäminen

Kuntalain 150 §:ään ehdotetaan lisäksi otettavaksi uusi säännös, jonka mukaan kunnan tuottaessa siirtymäaikana työterveyshuoltolain (1383/2001) 14 §:ssä tarkoitettuja työterveyshuollon sairaanhoito- ja muita terveydenhuoltopalveluja tulee toiminnan kirjanpito eriyttää muusta kunnan terveydenhuollon palvelujen kirjanpidosta. Esityksen mukaan säännöksellä turvattaisiin kilpailuneutraliteetin toteutumista siirtymäaikana.

Lähtökohtaisesti KKV kannattaa toimintojen kirjanpidollisen eriyttämisen velvoitetta ja sen kirjaamista säännökseen, sillä se parantaa kuntien ja kuntayhtymien edellytyksiä varmistua markkinaperusteisesta hinnoittelusta. Myös komissio on kannanotossaan edellyttänyt toimintojen kirjanpidon eriyttämistä. KKV:n näkemyksen mukaan velvoite ehdotetun mukaisena ei kuitenkaan vielä riitä ehkäisemään kilpailuneutraliteettiongelmia tai parantamaan viranomaisen edellytyksiä valvoa markkinaperusteisen hinnoittelun noudattamista.

KKV:n käsityksen mukaan nykymuotoilussaan ehdotettu säännös koskisi käytännössä lähinnä kuntien tai kuntayhtymien terveyskeskusten ja muiden vastaavien yksiköiden toimintaa, joka edustaa vain pientä osaa kunnallisista työterveyspalveluista. Liikelaitoksissa niiden tuottamat työterveyshuollon palvelut on jo usein eriytetty kunnan ja kuntayhtymän muista terveydenhuollon palveluista, joten säännökseen kirjattu kirjanpidollinen eriyttäminen ei välttämättä riitä korjaamaan mahdollisia kilpailuneutraliteettia vaarantavia menettelyjä.

Säännöksen perusteella saattaa muodostua vaikutelma, että kunnalliset työterveyshuollon tuottajat velvoitetaan toimimaan tavalla, joka vähentää kielteisiä kilpailuneutraliteettivaikutuksia. Käytännössä ehdotetun mukaisella eriyttämisvelvoitteella on kuitenkin vain vähäisiä vaikutuksia, koska KKV:n kilpailuneutraliteettivalvonnassa havaitut ongelmat ovat koskeneet erityisesti liikelaitoksia, joissa työterveyshuollon palvelut on jo eriytetty kokonaisuutena kunnan muista terveydenhuollon palveluista. Näin ollen KKV pitää ehdotetun säännöksen vaikutuksia kilpailuneutraliteettiongelmien ehkäisemisen kannalta vain vähäisinä.

KKV katsoo, että kilpailuneutraliteettiongelmien ehkäisemiseksi ainakin niiden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivien kuntien ja kuntayhtymien, joiden toiminta on siinä määrin laajaa, että sillä voidaan olettaa olevan kielteisiä vaikutuksia markkinoilla, tulisi lähtökohtaisesti eriyttää kirjanpidossaan kilpailutilanteessa markkinoilla tarjottavat työterveyshuollon palvelut muista työterveyshuollon palveluista.

KKV:n näkemyksen mukaan kuntien tai kuntayhtymien kilpailutilanteessa markkinoilla tarjoamat työterveyshuollon palvelut ovat sellaisia, joihin niillä ei ole lakisääteistä velvoitetta tai joiden tuottamista ei voida pitää kunnan tai kuntayhtymän sisäisenä toimintana. Palveluita ei katsota tarjottavan kilpailutilanteessa markkinoilla, jos alueella ei ole yksityistä tarjontaa eikä sitä voida olettaa syntyvänkään. Edellä tarkoitettua markkinapuutetta tulee kuitenkin tulkita suppeasti ja erityistä painoarvoa tulee antaa sille, voisiko yksityistä tarjontaa syntyä alalle (potentiaalinen kilpailu).

KKV:n näkemyksen mukaan kirjanpidon eriyttäminen tulisi tehdä, jotta kunnissa ja kuntayhtymissä ja niiden liikelaitoksissa voidaan tunnistaa markkinoilla kilpailutilanteessa tarjottavien työterveyshuollon palveluiden tarjoamiseen liittyvät tuotot ja kustannukset. Tällöin kyetään varmistamaan markkinoilla tapahtuvan toiminnan kannattavuus itsenäisenä liiketoimintonaan, mitä kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetun markkinaperusteisen hinnoittelun edellytysten täyttyminen käytännössä edellyttää.

KKV voi kilpailulain 30 c §:n mukaan asettaa julkisyhteisölle velvoitteita tasapuolisten kilpailunedellytysten varmistamiseksi ja kilpailun vääristymän korjaamiseksi. Markkinaperusteisesta hinnoittelusta varmistumiseksi voi olla tarpeen vaatia esimerkiksi kilpailullisen toiminnan kirjanpidollista eriyttämistä julkisyhteisön muusta toiminnasta. Vaikka kilpailullisen ja ei-kilpailullisen toiminnan kirjanpidollisen eriyttämisen velvoitetta ei liikelaitosten osalta ole kirjattu esitysluonnoksen siirtymäsäännökseen tai muualle lainsäädäntöön, KKV voi silti edellyttää sitä mahdollisten kilpailuneutraliteettihäiriöiden korjaamiseksi. Kirjanpidollista eriyttämistä voidaan edellyttää kilpailua vääristävän menettelyn korjauskeinona myös kunnan tai kuntayhtymän tarjotessa yhtiömuodossa työterveyshuollon palveluita kilpailutilanteessa markkinoilla.

KKV:lle on esitetty, että työterveyshuoltopalveluiden luonne edellyttäisi toiminnan ja hinnoittelun tarkastelua kokonaisuutena. Mikäli näin olisi, liikelaitosten kirjanpidon eriyttämisellä kilpailullisen ja muun toiminnan välillä ei välttämättä olisi saavutettavissa markkinoiden toimivuuden kannalta olennaisia hyötyjä suhteessa velvoitteen aiheuttamaan hallinnolliseen taakkaan. Jos joidenkin kunnallisten toimijoiden työterveyshuollon palveluita päädyttäisiin tarkastelemaan kokonaisuutena, myös hinnoittelun markkinaperusteisuuden vaatimusten täyttymisestä tulisi varmistua kokonaisuutena tarjottaessa palveluita yhdessä markkinoille. Markkinaperusteista hinnoittelua osoittavat kustannusvastaavuuslaskelmat ja tuottovaatimuksen määrittämiseen liittyvät laskelmat tulee lisäksi dokumentoida valvonnan helpottamiseksi. KKV:n valvonta on tapauskohtaista, ja KKV korostaa, että kirjanpidon eriyttäminen kilpailullisen ja ei-kilpailullisen toiminnan välillä voi tulla kysymykseen kilpailulain nojalla asetettavana velvoitteena erityisesti silloin, jos kunnallisen yksikön toiminta työterveyshuollon markkinoilla on laajaa ja sillä voidaan olettaa olevan kielteisiä vaikutuksia tasapuolisiin kilpailunedellytyksiin.

KKV:n näkemyksen mukaan siirtymäaikana tehtävät kirjanpidon eriyttämisratkaisut palvelevat kuntien ja maakuntien toimintaa myös pidemmällä tähtäimellä. Eriyttämiskysymyksissä ei ole kyse pelkästään siirtymäaikaa koskevista kilpailuneutraliteettia turvaavista ratkaisuista, vaan samat kysymykset ovat merkityksellisiä, jos myöhemmin perustettavaan työterveyshuollon yhtiöön siirtyy sekä kilpailullista että ei-kilpailullista toimintaa.

KKV kiinnittää huomiota myös siihen, että säännöksen eriyttämisvelvoite koskee nykymuotoilussaan kaikkia työterveyshuollon palveluita tuottavia kuntia ja kuntayhtymiä riippumatta siitä, toimiiko kunta tai kuntayhtymä markkinoilla kilpailutilanteessa. KKV:n näkemyksen mukaan säännöksen muotoilun tulisi vastata jo hallinnollisen taakan takia esitysluonnoksen perusteluita, joiden mukaan eriyttämisvelvoite koskisi kilpailutilanteessa markkinoilla toimivia kuntia.

Nykytilan kuvaus ja vaikutusarviointi

Esitysluonnoksessa on kuvattu vain suppeasti työterveyshuollon markkinoiden nykytilaa ja erityisesti sosiaali- ja terveyshuollon rakenneuudistuksen ja sen valmistelun keskeneräisyyden vaikutuksia kunnalliseen työterveyshuoltoon. Esitysluonnoksessa ei ole myöskään esitetty, miksi kirjanpidon eriyttämiseen on päädytty suppeammin vain työterveyshuollon sairaanhoidon ja kunnan muiden terveydenhuoltopalveluiden osalta.

KKV kiinnittää huomiota myös siihen, että esitysluonnoksen vaikutusarviointi on suppea, eikä siinä käsitellä lainkaan kunnan tai kuntayhtymän toiminnan mahdollisia vaikutuksia tasapuolisiin kilpailunedellytyksiin siirtymäaikana. Esitysluonnoksessa ei ole myöskään käsitelty siirtymäajan jatkamiselle muita vaihtoehtoisia ratkaisuja ja niiden vaikutuksia. KKV pitää tärkeänä, että esitysluonnoksen nykytilan arviointia ja vaikutustenarviointia täydennetään asian jatkovalmistelussa.

Yhteenveto

KKV pitää siirtymäajan jatkamista lähtökohtaisesti ongelmallisena, koska se rajoittaa KKV:n toimivaltaa puuttua tasapuolisia kilpailunedellytyksiä vääristävään kunnan toiminnan rakenteeseen. Kuitenkin ratkaisua voidaan pitää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteiden uudistuksen valmisteluvaiheen ja voimaantulon takia tarkoituksenmukaisena. KKV pitää myönteisenä, että se voi myös siirtymäaikana puuttua kunnallisten toimijoiden menettelyyn ja edellyttää näiltä markkinaperusteista hinnoittelua, jolloin mahdollisia kilpailuneutraliteettiongelmia pystytään siirtymäaikana osittain ehkäisemään.


[1] Tällaisella menettelyllä tarkoitetaan kaikkia sellaisia toimintatapoja, joiden seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen sektorin elinkeinotoiminnan välillä, kuten kustannuksia vastaamatonta hinnoittelua, asiakkaita sitovia alennuskäytäntöjä, syrjintää ja muita sellaisia menettelytapoja, jotka vaurioittavat kilpailun toimivuutta ja ovat omiaan sulkemaan markkinoilta vähintään yhtä tehokkaita kilpailijoita. HE 40/2013 vp.

[2] HE 32/2013 vp.

Päivitetty 2.11.2016 Tulosta