Periaatteelliset lähtökohdat
Kilpailuviraston selvityksessä 1/2011 "Kilpailukatsaus 2: Viisas sääntely – toimivat markkinat" todetaan muun ohella seuraavaa (s. 123):
"Periaatteessa järjestelmää olisi tarkoituksenmukaista pyrkiä kehittämään siten, että sääntely kannustaisi eläkelaitoksia kilpailemaan toimintansa tehokkuudella. Mikäli työeläkelaitosten kilpailua ei aidosti pyritä tehostamaan, joudutaan kysymään, saavutetaanko hajautuksella sillä tavoiteltua tehokkuutta ylipäätään. Jos työeläkejärjestelmän kilpailu ei ole toimivaa, on olemassa riski siitä, että hajautus johtaa lisääntyneen tehokkuuden sijasta ainoastaan moninkertaisiin hallinnointikustannuksiin verrattuna sellaiseen järjestelmään, jossa koko työeläkejärjestelmän hallinnoinnista vastaisi yksi eläkelaitos. Työeläkejärjestelmän sääntelyyn sisältyvät kilpailuongelmat pakottavatkin arvioimaan perusteellisemmin sitä, onko järjestelmää koskeva nykyinen sääntely tehokkuusnäkökulmasta ylipäätään tarkoituksenmukaista."
Myönteisenä näkökohtana arviomuistiosta onkin todettavissa, että siinä nostetaan kilpailunäkökohdat eksplisiittisesti esille muun muassa, kun todetaan tulevaan työeläkerahastolakiin liittyen seuraavaa: "Työeläkekilpailun edistämisen lisäksi sekä eläkesäätiölaki että vakuutuskassalaki on uudistettava lakien selkeyden ja ymmärrettävyyden parantamiseksi." (s. 14) Perusteltuna on pidettävä myös arviomuistion näkemystä siitä, että työeläkejärjestelmän hajautettua toimeenpanoa ei tulisi lainsäädännöllä estää, vaan sitä tulisi tukea; tähän liittyy elimellisesti se, että työnantajan valinnanmahdollisuuksia tulee vahvistaa (s. 21).
Tässä lausunnossa keskitytään ensisijaisesti kilpailunäkökohtiin, minkä vuoksi lainsäädäntöuudistuksen yksityiskohtia koskevat kysymykset (s. 55–58) muilta osin sivuutetaan [1] .
Lakitekniset uudistukset
Kilpailu- ja kuluttajavirasto puoltaa sitä, että vakuutuskassalain ja eläkesäätiölain työeläkesäännökset kootaan yhteen uuteen työeläkerahastolakiin, ja että samalla toteutetaan tarvittavat lakitekniset tarkistukset. Tällainen uudistus on omiaan parantamaan lainsäädännön selkeyttä ja läpinäkyvyyttä, minkä voi olettaa vähentävän hallinnollista taakkaa. Hallinnollisen taakan vähentämisellä on myönteisiä vaikutuksia kilpailutilanteeseen markkinoilla. Erityisesti näin parannetaan pienien eläkesäätiöiden ja eläkekassojen toimintaedellytyksiä. Kokonaisuudistuksen puolesta puhuu myös se, että voimassa oleva lainsäädäntö on ollut jatkuvassa muutostilassa, minkä vuoksi se vääjäämättä edellyttää säädöshuoltoa ja päivittämistä.
Toisaalta pelkästään lakiteknisillä uudistuksilla ei eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaista aiheutuvia pahimpia kilpailuongelmia pystytä poistamaan, vaan arvioinnin kohteeksi on nostettava myös lainsäädännön sisältö. Tällöin lainsäädännön sisältöä on arvioitava muun muassa siitä näkökulmasta, aiheuttaako se tarpeettomia markkinoille tulon esteitä; kannustaako sääntely aiheettomasti markkinoilta poistumiseen; johtaako sääntely kilpailuneutraliteettihäiriöihin elinkeinonharjoittajien välillä; sekä johtaako sääntely kustannustehottomien toimintavaihtoehtojen valintaan. Lainsäädännön nykytilaa koskevasta arviomuistion osasta tosin ilmenee, että esimerkiksi kilpailuneutraliteettia parantavia uudistuksia on jo toteutettu (esimerkiksi s. 10 ja s. 12). Toisaalta tämä ei poista sitä tosiasiaa, että lainsäädännön uudistustarpeita on edelleen.
Erittelyä kilpailuongelmista
Arviomuistiossa todetaan aivan oikein, että kilpailu kytkeytyy työeläkejärjestelmään sitä hoitavien eläkelaitosten kautta (s. 6). Tässä suhteessa on merkille pantavaa, että eläkesäätiöitä oli vielä 20 vuotta sitten 214 kpl, kun niitä viime vuonna oli 52 kpl; lakisääteistä eläketurvaa hoitavien säätiöiden määrä on alentunut tällä vuosituhannella 37 kappaleesta (2000) 14 kappaleeseen (2011); eläkekassojen määrä on vähentynyt myös suhteellisesti ottaen olennaisesti: eläkekassojen lukumäärä oli 25 vuotta sitten 28 kpl, kun niitä oli vuonna 2012 enää 6 kpl; viimeksi mainituista eläkekassoista kaiken lisäksi kaksi on selvitystilassa (s. 17–18). Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen määrä on siis trendinomaisesti alentunut kuluneina vuosina.
Eläkesäätiöiden ja eläkekassojen määrän vähenemistä voidaan pitää siltä osin perusteltuna, jos kysymys on esimerkiksi yritysten keskittymisestä ydinliiketoimintoihinsa, ja näin ollen jos kannansiirroissa on kysymys ei-strategisten toimintojen ulkoistamisesta (ks. myös s. 19). Sen sijaan ongelmallisena kilpailun kannalta on pidettävä sitä, jos lainsäädäntö tavalla tai toisella vauhdittaa yrityksiä luopumaan eläkesäätiöistä ja -kassoista: eläkesäätiöt ja -kassat muodostavat joka tapauksessa vaihtoehdon työeläkevakuutusyhtiöiden kautta järjestettävälle lakisääteiselle eläkevakuuttamiselle.
Arviomuistiossa on edellä mainittuun liittyen perustellusti nostettu esiin kysymys siitä, että markkinoilla on tulevaisuudessa eläkesäätiöille ja -kassoille asiantuntevaa palvelutarjontaa (s. 20–21 ja s. 42). Toisaalta tilanne ei ole tällä hetkellä hyvä, koska eläkesäätiöiden ja -kassojen väheneminen heikentää ulkopuolisten palveluntarjoajien toimintamahdollisuuksia, mikä heijastuu puolestaan siihen, että eläkesäätiöiden ja -kassojen edellytykset toimia edelleen heikkenevät. Kilpailu- ja kuluttajavirasto katsoo, että ulkopuolinen palvelutarjonta on toteutettava vastaisuudessa tavalla tai toisella ottaen samalla kuitenkin huomioon, ettei tällaisella järjestelyllä kiihdytetä eläkesäätiöiden ja -kassojen purkautumista.
Elinkeinonharjoittajien välisestä kilpailuneutraliteetista on huolehdittava lainsäädännössä niin pitkälti kuin se on hallinnollisesti ja muutoin mahdollista. Kilpailuneutraliteetti korostuu luonnollisesti tilanteissa, joissa toiminnanharjoittajien välillä vallitsee kilpailuasetelma. Arviomuistiossa viitataan esimerkiksi siihen, että maksuperusteiset kollektiiviset lisäeläkkeet kilpailevat erityisesti henkivakuutusyhtiöiden tarjoamien tuotteiden kanssa (s. 15). Kilpailuneutraliteetin kannalta avainasemassa on muun muassa verokohtelun yhdenmukaisuus toistensa kanssa kilpailevien eläkemuotojen välillä. Tässä voidaan esimerkkinä kilpailuneutraliteettihäiriöstä viitata yhtäältä yksilöllisiin eläkevakuutuksiin ja ps-sopimuksiin sekä toisaalta kollektiiviseen lisäeläkevakuuttamiseen, jotka poikkeavat veroseuraamuksiltaan, vaikka ne ovat työntekijän kannalta kilpailevia lisäeläkemuotoja (s. 21). Kilpailu- ja kuluttajavirasto puoltaa myös sitä, että eri eläkelaitosmuotoja ja vakuutustuotteita koskeva sääntely on tasapainossa [2] . Kilpailuneutraliteetin kannalta ei sen sijaan ole perusteltua se, että eläkesäätiö- ja vakuutuskassalaeissa sijoitustoimintaa koskeva sääntely on huomattavasti yksityiskohtaisempaa kuin Solvenssi II -direktiiviin perustuva henkivakuutusyhtiöiden sijoitustoimintaa koskeva sääntely (s. 46). Lisäksi eläkesäätiöiden ja vakuutuskassojen käytettävissä olevien sijoituskohteiden rajoittaminen on kyseenalaista siitä näkökulmasta, että nämä laitokset voisivat toimia mahdollisimman tehokkaalla tavalla (s. 46).
Markkinoille tulon helppous on yksi terveen ja toimivan kilpailun kulmakivistä. Tämän vuoksi on tärkeää, että eläkesäätiöiden ja -kassojen perustaminen on helppoa. Tältä osin arviomuistiossa viitataan aiheellisesti siihen, että eläkekassojen perustamismenettely ei välttämättä ole enää ajantasainen (s. 29–30). Kilpailu- ja kuluttajavirasto katsoo, että tältä osin eläkekassojen perustamismenettelyä kehitettäessä on otettava huomioon eläkesäätiön ja myös osakeyhtiölain simultaanisperustamista koskevasta sääntelystä saadut kokemukset. Virasto pitää perusteltuna arvioida myös kriittisesti yhteiseläkesäätiöiden perustamista koskevaa sääntelyä. Lähtökohtana tulisi olla esimerkiksi se, että toimialakohtaisten eläkesäätiöiden perustaminen olisi mahdollista.
Toimintapiiriin kuuluvien henkilöiden vähimmäismäärän sääntely ei saa myöskään tarpeettomasti johtaa siihen, ettei eläkesäätiötä perusteta. Toisaalta henkilöiden vähimmäismäärää koskevan sääntelyn on todettu voivan johtaa eläkesäätiön purkamiseen (ks. myös s. 51). Kaiken lisäksi eläkesäätiöitä ja -kassoja kohdellaan tältä osin epätasapuolisesti, koska vakuutettujen jäsenten määrän alarajat poikkeavat toinen toisistaan. Kilpailu- ja kuluttajavirasto puoltaakin lainsäädännön yhdenmukaistamista tältä osin sekä sen arviointia, vastaavatko asetetut vähimmäismäärät tosiasiallisesti nykypäivän tavoitteita. Arviomuistion sivuilla 51 - 52 todetaan lisäksi seuraavaa: "Toimintapiirin vähimmäismäärää koskevia säännöksiä sovelletaan sekä lakisääteiseen että etuusperusteiseen eläketurvaan ja vakavaraisuuspääomaa koskevia säännöksiä vain lakisääteiseen eläketurvaan. Riittävää voisi olla vakuutettujen etujen turvaamista eläkevastuun kattamista ja vakavaraisuuspääomaa koskevien säännösten avulla." Kilpailu- ja kuluttajavirasto puoltaa mainittua ajatusta siksi, että yhdenkertaisella sääntelyllä voidaan jo saavuttaa sääntelylle asetetut tavoitteet, joten monenkertainen sääntely johtaa määritelmällisesti ainoastaan ylisääntelyyn aiheuttaen muun muassa tarpeettomia hallintokustannuksia.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan tulisi harkita, että työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain 29 a §:n 5 momentin viimeinen lause kumotaan: "Luovutettaessa vakuutuskantaa eläkesäätiöön kussakin työnantajakohtaisessa vakuutuskannassa tulee olla vakuutettuna erikseen vähintään 50 työntekijää." Säännös rajoittaa tarpeettomasti uusien työnantajakohtaisten eläkelaitosten perustamista ja vaatimusta voidaan siten pitää työeläkejärjestelmän kilpailun kannalta epätarkoituksenmukaisena. Säännöstä ei viraston käsityksen mukaan voida pitää perusteltuna myöskään perustettavan laitoksen toimintakyvyn ja elinkelpoisuuden kannalta. Kilpailu- ja kuluttajavirasto puoltaa muutoinkin kannansiirtoihin liittyvien edellytysten ja menettelyn uudelleenarviointia eri eläkelaitostyyppien toiminta- ja kilpailuedellytysten parantamiseksi [3] .
Arviomuistiossa kiinnitetään huomiota myös siihen, miten viiden vuoden karenssiaika rajoittaa kantojen luovutuksia ja siten uusien eläkesäätiöiden ja -kassojen perustamista. Kilpailu- ja kuluttajavirasto katsoo, että karenssiaikaa voidaan lyhentää esimerkiksi kahteen tai kolmeen vuoteen eikä tämä vielä vaarantaisi sääntelyn taustalla olevien tavoitteiden saavuttamista [4] . Sen sijaan varauksellisemmin on hallinnollisista syistä johtuen suhtauduttava siihen, että nykyisestä karenssiajasta olisi "mahdollisuus poiketa erityisestä syystä esimerkiksi liiketoiminnan luovutuksen yhteydessä" (s. 37).
Päätteeksi Kuluttaja- ja kilpailuvirasto korostaa sitä, että kotimaahan osan eläkevarallisuudesta sijoittavat institutionaaliset sijoittajat lisäävät markkinoiden likviditeettiä ja tasaavat markkinoiden syklisyyttä. Tämän turvaamiseksi on tärkeä huolehtia eläkejärjestelmän säilymisestä hajautettuna. Pääomamarkkinat toimivat sitä paremmin, mitä enemmän niillä on erikokoisia toimijoita, joilla on sijoitustoiminnassaan erilaisia näkemyksiä ja riskiprofiileja. Sijoittajien välinen kilpailu edistää kotimaisen pörssin ja joukkovelkakirjamarkkinoiden toimivuutta ja pörssilistautumisten onnistumista.
[1] Arviomuistion sivulla 22 puhutaan Kilpailuvirastosta, kun pitäisi puhua Kilpailu- ja kuluttajavirastosta.
[2] Ks. myös E 37/2012 vp.
[3] Kilpailuviraston selvityksiä 1/2011, s. 116 - 117.
[4] Ks. myös Kilpailuvirasto Dnro 80/72/2007, 2.3.2007. Työeläkejärjestelmän kilpailuolosuhteita koskeva selvityshenkilön raportti.