Dnro KKV/857/03.03/2016
Yleistä
Lähes kaikkia keskeisimpiä kuluttajan suojaksi annettuja EU-säännöksiä valvovana viranomaisena kuluttaja-asiamies pitää EU-kuluttajansuojalainsäädännön toimivuuden tarkastelua tarpeellisena ja ajankohtaisena. Tarkasteltavan seitsemän direktiivin lisäksi toimivuuden arviointi olisi hyvä kuitenkin ulottaa kuluttajansuojan koko kenttään, sillä kuluttajaoikeuden alalta ei ole toistaiseksi riittävästi muodostettu kokonaisnäkemystä siitä, mihin asioihin lainsäädäntöä ja sen myötä ohjautuvia resursseja tulisi kohdentaa, eikä uutta sääntelyä luotaessa ole aina otettu tarpeeksi huomioon jo voimassa olevaa sääntelyä ja sääntelyn kumulatiivista vaikutusta. Sääntelyn taustalla vaikuttava kuluttajakuva, kuluttajahaittojen ja lainsäädännön vaikutusten arviointi ja todellisesta kuluttajakäyttäytymisestä saadut tutkimustulokset ovat merkittävästi edistyneet viime vuosina, ja uudemman sääntelyn lähtökohdat ovat jo monesti kehittyneemmät, toisinaan jopa ristiriidassa vanhan säädöspohjan kuluttajakuvan kanssa (vrt. esim UCP-direktiivin ja kulutusluottodirektiivin kuluttajakuva).
Kuluttajansuoja ei myöskään rakennu EU-lainsäädännössä tällä hetkellä sen paremmin toimivalle, kattavalle ja johdonmukaiset periaatteet sisältävälle yleissääntelylle kuin kattavalle ja tasapuolisesti eri toimialoja kohtelevalle erityissääntelyllekään, vaan vuosien saatossa muodostunut erilaisten yleis- ja erityissäännösten yhdistelmä on johtanut sekä päällekkäisyyksiin että aukkoihin yhteisölainsäädännön kuluttajansuojassa. Seurauksena on ollut tarpeettoman monilukuinen, monimutkainen ja vaikeasti hallittava säädöspohja erilaisine instrumentteineen ja toisistaan poikkeavine soveltamisalaratkaisuineen. Jotkut sektorikohtaiset tai jakelutapakohtaiset erityisratkaisut ovat lisäksi hämärtäneet kuluttajansuojan yleisiä periaatteita, joiden tulisi itsessään olla yksinkertaisia, ja kohdelleet eri toimialojen yrityksiä ja kuluttaja-asiakkaita epätasapuolisesti.
Tarkastelu onkin oiva mahdollisuus selkeyttää ja parantaa kuluttajalainsäädännön laatua ja sitä kautta helpottaa myös sen noudattamista ja valvontaa. Kuluttaja-asiamies kannattaa pyrkimystä lainsäädännön yksinkertaistamiseen, yleissääntelyä sektorikohtaisen erityissääntelyn asemesta sekä hyödyke- ja teknologianeutraalisuuden periaatteille perustuvaa lainsäädäntöä.Siltä osin kuin erityissääntely katsotaan jatkossakin välttämättömäksi tietyn alan erityispiirteiden tai –ongelmien kannalta, myös siinä tulisi huomioida kuluttajaoikeuden ja sopimusoikeuden yleiset periaatteet alusta alkaen, integroiden tarvittava kuluttajaoikeudellinen osaaminen osaksi valmisteluprosessia. Erityissääntelyn tulisi kuitenkin vain lähinnä täydentää yleissääntelyä.
Riippumatta siitä, annetaanko sääntelyä yleis- vai erityissääntelyllä, velvoitteita ei pitäisi kohdistaa vain osaan hyödykkeistä tai jakelukanavista, kuten on käymässä verkkokaupan ja etämyynnin virhevastuun osalta. Olemassa olevan erityissääntelyn purkaminen ja yleissääntelyyn palaaminen edellyttäisivät kuitenkin huolellista vaikutusten arviointia ja mainitun kokonaisnäkemyksen muodostamista koko kuluttajansuojan kentästä. Korkeasta kuluttajansuojan tasosta tulee pitää huolta, mutta sen ei pidä ymmärtää edellyttävän yhä yksityiskohtaisempaa sääntelyä (kuten tiedonantolistat kuluttajaoikeusdirektiivissä).
Kuluttajansuojaoikeuden perusratkaisuja markkinointiin, hinnan ilmoittamiseen, sopimusehtojen kohtuullisuuteen ja virhesäännöksiin tulisi käyttää sääntelyn lähtökohtina. Näitä koskevat säännökset tulisi pyrkiä saattamaan kattavasti mielellään yhteen horisontaaliseen, kaikki toimialat kattavaan yleissäädökseen yhtenäisine käsitteen määrittelyineen. Nykyisistä soveltamisalojen eroista (esim. edellytetäänkö vastikkeellisuutta vai ei) tulisi päästä. Eri direktiiveistä löytyviä päällekkäisiä ja limittäisiä tiedonantovelvollisuuksia tulisi merkittävästi yksinkertaistaa ja yhtenäistää. Lähtökohtana tulisi olla kuluttajalle aidosti relevantti tieto, jonka antamatta jättämisestä koituu kuluttajalle haittaa. Velvoitteita laadittaessa tulisi yleensäkin kuluttaja-agendan mukaisesti kiinnittää huomiota myös siihen, halutaanko niitä aidosti valvoa - mikä on hyöty, jota säännöksellä tavoitellaan tai kuluttajahaitta, jota säännöksellä pyritään torjumaan ja näitä koskeva näyttö.
Direktiivikohtaiset huomiot
Direktiivi 93/13/ETY kohtuuttomista sopimusehdoista
Direktiivi on toiminut hyvin ja sen säännökset tulisi vastaisuudessakin säilyttää yleissäännöksinä, jotka koskevat kaiken tyyppisiä kuluttajasopimuksia samantasoisina. Alakohtaisia poikkeuksia tyyppikohtuuttomista ehdoista ei tulisi lähtökohtaisesti sallia, muttei myöskään lähteä alakohtaisen sopimusehtosääntelyn tielle. EU-tason sääntelyn tulisi edelleen taata jäsenmaille riittävä joustavuus sopimusoikeudellisten säännöstensä ja oikeusperiaatteittensa johdonmukaisuuden säilyttämiseen kokonaisuutena.
Kuluttaja-asiamies kannattaa jatkossakin yleislausekkeelle ja esimerkinomaiselle ”harmaalle listalle” pohjautuvaa perusratkaisua keskusteluissa esiin nousseen mustan listan, eli aina kiellettyjen ehtojen asemesta. Vaikka mustan listan eduksi voidaan nähdä oikeusvarmuus, ratkaisu osoittautuu helposti joustamattomaksi – lähelle mustaa listaa tulevat tai kokonaan uudet käytännöt voivat jäädä tavoittamatta, jos mustan listan merkitys korostuu ja kynnys soveltaa yleislauseketta nousee. Nykyistä harmaata listaa voisi kuitenkin täydentää EUT:n ratkaisujen pohjalta.
Direktiivi ei sisällä yleisiä säännöksiä eräistä käytännössä kuluttajille tyypillisesti ongelmia aiheuttavista tilanteista, kuten sopimuksen muuttamisesta ja kuluttajan oikeuksista tällaisissa tilanteissa sekä sopimuksen irtisanomisesta tai purkamisesta Näitä tilanteita koskevien säännösten lisäämistä direktiiviin tulisi harkita.
Direktiivi 1999/44/EY kulutustavaroiden kaupasta ja takuista
Minimiluonteisena direktiivi on toiminut kansallisesti hyvin. Esimerkiksi virhevastuun kategorinen rajaaminen ajallisesti kahteen vuoteen olisi ollut selkeä heikennys Suomen kuluttajansuojaan, ja ristiriidassa yhä tärkeämmiksi käyvien kiertotalouden edistämispyrkimysten kanssa. Myös aikaisemman myyntiportaan virhevastuu on ollut kuluttajan suojan kannalta merkittävä säännös, jonka säilyttämisen nykydirektiivi on mahdollistanut, ja joka tulisi mahdollisissa uudistuksissa turvata. Jos virhevastuun ajallista rajaamista pidetään ehdottoman välttämättömänä, voisi harkita 2-3 hyödyketyypin mukaista porrastusta. Sen sijaan että uudistettaisiin vain verkkokaupan ja etämyynnin virhesäännöksiä, kuten nyt ollaan tekemässä, direktiiviä tulisi uudistaa jakelukanavaneutraalisti.
Direktiivi 2005/29/EY sopimattomista kaupallisista menettelyistä
Direktiivi on aivan keskeinen yhteisölainsäädännön yleissäädös sopimusehtodirektiivin ohella ja on toiminut kansallisesti pääosin hyvin. Suorien seuraamusten puute velvoitteiden rikkomisesta on tosin osoittautunut ongelmaksi. Markkinoinnin harhaanjohtavuudesta tulisi säätää sopimusoikeudelliset seuraamukset ja oikeus hyvitykseen.
EU:ssa on ryhdytty tekemään käyttäytymistieteellisiä tutkimuksia uutta lainsäädäntöä suunnitellessa ja kuluttajaoikeusdirektiivissä on tästä hyviä esimerkkejä, mutta vanhojen direktiivien, ml. juuri UCP, osalta näin ei vielä ollut. Kuluttaja ei tutkimustulosten mukaan tyypillisesti olekaan aina rationaalisesti toimiva mallikuluttaja, joka tarkasti tutustuu mainoksiin, tuotetietoihin tai sopimusehtoihin. Kaikkien kuluttajien, ei suinkaan vain heikkojen tai haavoittuvien kuluttajaryhmien käytökseen vaikuttavat tunteet, intuitio ja tietyt, toistuvat käyttäytymismallit ja –vinoumat. Niiden tunteminen tulisi ottaa avuksi ei ainoastaan tiedonantovelvoitteiden sisältöä ja esitystapaa suunnitellessa, vaan kauttaaltaan kuluttajakuvan ja siitä nousevien säännösten osalta OECD:n Consumer Policy Toolkitia ja suositusta noudatellen. Keskivertokuluttajan käsite pitäisi kuvata tarkemmin jo UCP:n artiklatasolla EUT:n ratkaisukäytäntö ja käyttäytymisen taloustieteen tutkimustulokset huomioiden ja pitää huolta yhtenäisestä kuluttajakuvasta ja johdonmukaisuudesta eri instrumenttien kesken.
Musta lista on osoittautunut sekä hyödylliseksi että ongelmalliseksi. Ongelmallista on listan kireys ja kaavamaisuus, eivätkä kaikki listalle otetut menettelyt ole kansallisesti kovin relevantteja. Jäsenvaltiot ovat myös kovin vaihtelevassa määrin ja eri tavoin hyödyntäneet listaa. Etuna on luonnollisesti se, ettei listan piirissä olevia käytäntöjä tarvitse arvioida tapauskohtaisesti. Lista kaipaisikin päivitystä ja myös lisäyksiä voitaisiin harkita. Tulisi kuitenkin huolehtia siitä, ettei listan muodostuessa kovin kattavaksi käy niin, että yleislausekkeet menettävät tosiasiallista merkitystään. Tiedonantovelvoitteisiin on viitattu jo edellä – ne tulisi yksinkertaistaa ja yhtenäistää – nyt velvoitteita on sekä UCPD:ssa että kuluttajaoikeusdirektiivissä.
Direktiivi 98/6/EY hintojen ilmoittamisesta
Direktiivin 98/6/EY lisäksi hinnan ilmoittamista koskevia säännöksiä on lukuisissa EU-säädöksissä. Hinnan ilmoittamiseen vaikuttaa markkinoitava hyödyke, myyntitapa ja säädösten etusijajärjestys. Hinnan ilmoittamisen jos minkä pitäisi olla yksinkertainen ja toimialaneutraali periaate, joka selkeästi palvelee kuluttajien tarpeita ja päätöksentekoa. Tästä huolimatta hinnan ilmoittamista koskevat nykysäännökset ovat sekavuudessaan, pisteittäisyydessään ja aukollisuudessaan täysin toimimaton kokonaisuus, joka on vaikea hallita, noudattaa ja valvoa. Säädösten uudistamisesta ja yhtenäistämisestä tulisi kiireesti pitää huolta. Yrityksen kokoon liittyviä poikkeuksia hinnan ilmoittamiseen ei tulisi sallia.
Direktiivi 2011/83/EU kuluttajan oikeuksista
Liian yksityiskohtaisten ja jäykkien tiedonantolistojen lisäksi kuluttaja-asiamies pitää ongelmallisena direktiivin lähtökohtaa, jossa tavaroita ja palveluita säännellään eri tavoin ja digitaalisia sisältöjä kohdellaan sui generis. Tämä ei vastaa todellisuutta, jossa kuluttajilla markkinoidaan ja myydään yhä enemmän sopimuspaketteja ja sekamuotoisia hyödykkeitä. Hyödykejako myös lisää direktiivin vaikeaselkoisuutta.
Olisi keskeistä, että direktiivin säännökset mm. peruuttamisoikeuden rajoituksista etenkin suhteessa sekasopimuksiin sekä esim. tavaran arvonalennuksesta käyttöönoton johdosta olisivat siinä määrin selkeitä, että elinkeinonharjoittajat voisivat tosiasiassa myös noudattaa niitä ilman kohtuuttomia vaikeuksia. Direktiivissä asetettuja tiedonantovelvoitteita tulisi selkeyttää ja arvioida etenkin niiden päällekkäisyyttä muista säädöksistä seuraavien tiedonantovelvollisuuksien kanssa.
Direktiivissä on asetettu paljon velvoitteita elinkeinonharjoittajaa kohtaan, mutta velvoitteiden laiminlyönneistä ei ole kaikilta osin säädetty seuraamuksia. Ennakkotietojen antamatta jättämisestä ja tilausvahvistuksen toimittamatta jättämisestä tulisi säätää seuraukset – kuluttajalla tulisi näissä tilanteissa olla oikeus hyvitykseen tai kaupan purkuun.