Dnro KKV/858/03.02/2016
Voidaanko esityksellä kaventaa väestön terveys- ja hyvinvointieroja sekä parantaa palvelujen yhdenvertaista saatavuutta? Jos ei, niin miten ehdotusta tulisi siltä osin muuttaa?
Esitysluonnos merkitsee monien sote-palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen liittyvien tekijöiden samanaikaista muutosta. Yksi merkittävä muutos liittyy monituottajamallin ja valinnanvapauden käyttöön ottoon. Monituottajuudella ja siihen liittyvällä valinnanvapaudella on kansainvälisten esimerkkien valossa pystytty parantamaan erityisesti peruspalvelujen saatavuutta.
Monituottajamallin toteutus ja valinnanvapaussääntelyn sisältö vaikuttavat kuitenkin olennaisesti siihen, kuinka esimerkiksi palvelujen saatavuus tulee käytännössä toteutumaan. Valinnanvapausjärjestelmän yksityiskohdat sisältyvät erillisenä valmisteltavaan esitykseen. Uudistuksen eri osista ja vaiheista muodostuvan kokonaisuuden yhteisvaikutusta on tästä syystä vaikea arvioida.
Kansainvälisten tutkimusten mukaan valinnanvapautta edistävät terveydenhuollon uudistukset voivat pienentää terveyseroja erityisesti erikoissairaanhoidossa, ja hyödyt kohdistuvat eniten heikommassa asemassa oleviin ja paljon sairastaviin. Tulokset riippuvat kuitenkin olennaisesti mallin yksityiskohdista ja järjestelmään sisältyvistä eri toimijoiden kannusteista. Positiiviset tulokset edellyttävät myös mallien pitkäaikaista ja jatkuvaa kehitystyötä ja muokkaamista saatujen kokemusten perusteella.
Antaako esitys riittävät edellytykset saavuttaa 3 miljardin euron kustannusten kasvun hillinnän tavoite? Jos ei, miten tavoitteen saavuttamisen edellytyksiä voitaisiin parantaa?
Esitys luo edellytyksiä kustannusten kasvun hillinnälle. Valinnanvapaus, monituottajamalli sekä niille rakentuva markkinasignaaleihin ja kilpailuun perustuva sote-palveluiden järjestämismalli tarjoavat edellytyksiä sekä kustannusten alentamiseen että laadun parantamiseen.
Taloudelliset vaikutukset syntyvät monien eri tekijöiden yhteisvaikutuksena. Kustannusten hillinnän kannalta tärkeitä ovat monet uudistuksen toimeenpanovaiheeseen liittyvät tekijät – yhtenä tärkeimmistä sähköisiin palveluihin ja tietojärjestelmien kehittämiseen liittyvät kysymykset. Esimerkiksi asiakkaan valinnanvapaus ja siihen liittyvä monituottajamalli edellyttävät onnistuakseen sitä, että tiedot seuraavat asiakasta, ja ajantasainen tieto on kaikkien järjestelmän osapuolten käytettävissä. Oikea-aikaista ja relevanttia tietoa tuottavat tietojärjestelmät ratkaisevat osaltaan, pystyvätkö järjestäjät, tuottajat ja asiakkaat tekemään omalta osaltaan päätöksiä, jotka johtavat mahdollisimman laadukkaisiin ja vaikuttaviin palveluihin kohtuullisin kustannuksin.
Kyse on historiallisen suuresta muutoksesta, jossa myös kertaluonteiset muutoskustannukset ovat mittavia, ja panosten vaikutus näkyy vasta vuosien tai jopa vuosikymmenien päästä. Kustannukset on toisaalta nähtävä myös välttämättöminä investointeina valinnanvapauteen, monituottajamalliin ja toimivaan kilpailuun perustuvien tehokkuushyötyjen saavuttamiseksi.
Toteutuuko demokratia esityksessä riittävällä tavalla? Jos ei, miten esityksen kansanvaltaisuutta voisi vahvistaa?
Ei kantaa.
Kysymyksiä maakuntalaista
Muodostaako maakuntalaki tarkoituksenmukaisen yleislain tulevien maakuntien hallinnon ja talouden järjestämiselle?
Kyllä pääosin.
Maakuntalain 2 luvussa määritellään maakunnan tehtävät. Onko maakunnalle esitetty tehtäväkokonaisuus uudistuksen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukainen?
Kyllä pääosin. Lainkohdassa maakunnille ehdotetut tehtäväalat ovat hyvin monimuotoisia ja laajoja ja hallituksen esitysluonnoksen perustelut siinä määrin suppeat, että luonnoksen perusteella ei ole mahdollista arvioida kaikkia ehdotettuun säännökseen liittyviä vaikutuksia.
Maakuntalain 5 luvussa säädetään maakunnan asukkaiden osallistumisoikeuksista. Ovatko osallistumisoikeudet turvattu esityksessä riittävällä tavalla?
Kyllä pääosin. Maakuntalaissa määritellyt osallistumis- ja vaikuttamisoikeudet vastaisivat pitkälti kuntalaissa määriteltyjä kuntalaisen osallistumis- ja vaikuttamisoikeuksia. Oikeuksia edistettäisiin mm. kuulemis- ja keskustelutilaisuuksilla, asiakas- ja käyttäjäkyselyillä, kansalaisraadeilla jne. Nämä osallistumis- ja vaikuttamistavat palvelisivat osaltaan asiakkaiden ääneen saamista kuuluville palveluja kehitettäessä, joskin niiden käytännön vaikutus voi vaihdella.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvion mukaan uudistuksen kulmakiviin kuuluva valinnanvapaus voidaan osaltaan nähdä myös tapana kehittää kansalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Kun raha seuraa asiakasta, on kansalaisen valintansa kautta antama palaute konkreettinen ja välitön sekä vaikuttava. Vaikka mahdollisuus valita ei johtaisi välttämättä valinnanvapauden aktiiviseen käyttöön, pelkkä mahdollisuus on omiaan lisäämään tuottajien kannusteita toimia asiakaslähtöisesti.
Jotta valinnanvapaus toteutuisi kansalaisten kannalta mahdollisimman tehokkaasti heitä palvelevana ja palveluja kehittävänä instrumenttina, järjestelmään tulisi liittää kansalaisten päätöksentekoa ja palautteen antamista tukeva instituutio. KKV:n esittämä (KKV:n selvityksiä 6/2016) Asiakaskeskus toimisi muiden tehtäviensä lisäksi tällaisen palautteen antamisen ja sitä kautta vaikuttamisen riippumattomana kanavana.
Sosiaali- ja terveyspalvelujen asiakaskeskus toteuttaisi seuraavia tehtäviä:
- kansalaisten kannustaminen ja tukeminen päätöksenteossa (mm. tieto, tiedon hyödyntämisen työkalut)
- jatkuva tiedonkeruu palveluntarjoajilta ja asiakkailta sekä tietojen analysointi (mm. asiakaspalautteet ja -kyselyt, vertaisverkostot)
- tiivis yhteistyö (mm. laatukriteerien ja -standardien kehittäminen) ja tietojen vaihto laatuviranomaisten kanssa (mm. lausunnot aluehallinnolle ja viranomaisille)
Luonteva emo-organisaatio Asiakaskeskukselle olisi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL), koska sillä olisi valmiina sekä osaamista, tietoa että järjestelmiä kyseisen toiminnan järjestämiseen. Uuden sosiaali- ja terveyspalvelujen Asiakaskeskuksen organisoinnissa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei järjestelmän seurantaan ja valvontaan synny työnjaollisesti päällekkäisiä tahoja, vaan Asiakaskeskuksen tehtävät määritellään selkeästi omaksi toiminnokseen.
Maakuntalain 9 luvussa säädetään maakunnan palvelulaitoksesta. Onko siitä esitetty säädettäväksi tuottamisen organisoinnin näkökulmasta tarkoituksenmukaisesti?
Kyllä pääosin. Palvelulaitoksen portinvartijarooliin ja toisaalta maakunnan yhtiöitettyjen tuottajien omistamiseen ja ohjaamiseen saattaa liittyä riski kilpailuneutraliteettiin liittyvistä vahingollisista vaikutuksista. Asian jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota siihen, ettei palvelulaitos saa kilpailuetua kaksoisrooliinsa liittyen suhteessa yksityisiin palvelun tarjoajiin.
Maakunnan talouden ohjaus perustuu erityisesti maakuntalakiin ja maakuntien rahoituslakiin. Ohjaavatko maakuntien rahoitusmalli ja maakuntalain mukainen taloudenohjausmekanismi maakuntien taloudenhoitoa tarkoituksenmukaisella tavalla?
Ei kantaa.
Muut vapaamuotoiset huomiot maakuntalaista.
Maakunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla
Esitysluonnoksessa ehdotetaan, että maakuntien ei katsottaisi toimivan markkinoilla kilpailutilanteessa sellaisen yhteistoiminnan osalta, jossa olisi kyse hankintalainsäädännössä tarkoitetusta sidosyksikkösuhteesta tai johon ei muutoin sovellettaisi kilpailuttamisvelvollisuutta. Luonnoksessa ehdotetaan, että maakuntien sallittu ulosmyynti vastaisi hankintalain uudistuksen yhteydessä esitettyä sallitusta ulosmyynnistä säädettyä. Näin ollen pääsääntönä olisi, että sidosyksikköasemaa menettämättä olisi sallittu ulosmyynti, jonka määrä olisi enintään 5 prosenttia ja enintään 500000 euroa. Ehdotettu 5 prosentin ja 500000 euron raja on KKV:n näkemyksen mukaan perusteltu ja kannatettava kilpailuneutraliteettiongelmien välttämiseksi.
Edellä todetun pääsäännön lisäksi luonnoksessa ehdotetaan hankintalakia vastaavasti, että tilanteessa, jossa markkiaehtoista tarjontaa ei ole, sallitun ulosmyynnin raja olisi 10 prosenttia ilman euromääräistä rajoitusta. KKV katsoo, että asian jatkovalmistelussa olisi tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että ehdotettu 10 prosentin raja saattaa olla ongelmallinen kilpailuneutraliteetin kannalta johtuen maakuntien toiminnan suuresta volyymista. Ehdotetun 10 prosentin ulosmyyntirajan voidaan olettaa johtavan tilanteisiin, joissa em. prosenttiosuuden kannalta sallittu ulosmyynti olisi volyymiltaan erityisesti paikallisten markkinoiden kokoon nähden kilpailua voimakkaasti vääristävä.
Edellä todetun perusteella KKV esittää, että jatkovalmistelussa tulisi harkita rajattavaksi maakuntien ulosmyyntiä enemmän kuin luonnoksessa on esitetty. KKV esittää, että myös ns. markkinapuutetilanteissa rajoitettaisiin maakuntien ulosmyynnin euromääräistä arvoa siten, ettei edellä todettua pelkkään prosenttimäärään liittyvää uhkaa vahingollisten neutraliteettivaikutusten syntymisestä olisi.
Maakuntien valtakunnalliset palvelukeskukset
Maakuntalain 16 luvussa säädettäisiin neljän valtakunnallisen palvelukeskuksen perustamisesta. Palvelukeskukset vastaisivat yhteishankinnoista sekä tuottaisivat toimitila- ja kiinteistöhallinnon palveluja, talous- ja henkilöstöhallinnon palveluja sekä tieto- ja viestintäteknisiä palveluja. Palvelukeskukset tuottaisivat palvelut itse tai hankkisivat niitä kilpailuttamalla. Yhteishankinnoista vastaava hankintayksikkö tuottaisi myös markkinoihin ja hankintoihin liittyviä analyysipalveluja sote-palvelumarkkinoista, esimerkiksi markkinoiden ja kilpailun toimivuudesta sekä maakuntien oman tuotannon kilpailukyvystä.
Palvelukeskukset olisivat ns. in-house yhtiöitä ja tuottaisivat palveluja maakunnalle, maakuntakonsernin tytäryhteisolle ja maakunnan palvelulaitokselle siltä osin kuin nämä eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla. Maakunnilla olisi palvelukeskusten käyttövelvoite tietyin poikkeuksin. Palvelukeskuksia koskevat säännöt estäisivät yksityisiä yrityksiä tarjoamasta suoraan maakunnille palveluja, jotka on säädetty palvelukeskusten tehtäväksi.
Toimintojen keskittämisen tavoitteena on vähentää kustannuksia yhtenäistämällä palveluprosesseja sekä lisäämällä toiminnallista tehokkuutta ja mittakaavaetuja.
Keskittämisellä ja siihen liittyvällä palvelukeskusten käyttöpakolla voidaan kuitenkin Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvion mukaan paitsi saavuttaa tehokkuusetuja myös vähentää toiminnan joustavuutta ja mahdollisuuksia asiakaslähtöiseen räätälöintiin.
KKV esittää, että jatkovalmistelussa tulisi arvioida, onko esitysluonnoksessa maakunnille säädetty velvollisuus palvelukeskusten käyttämiseen kaikilta osin perusteltu ja tarkoituksenmukainen. Jatkovalmistelussa tulisi selvittää, voitaisiinko osa palvelukeskusten yksinoikeuteen perustuvista toiminnoista ja tehtävistä järjestää markkinaehtoisesti siten, että myös muut tahot kuin palvelukeskukset voisivat tuottaa niitä.
Palvelukeskukset merkitsisivät ostajavoiman kasvamista; tämä voisi tehokkuusetujen saavuttamisen lisäksi vaikuttaa epäedullisesti markkinoiden toimintaan, mikäli esimerkiksi pienten ja keskisuurten yritysten toimintamahdollisuudet kaventuvat olennaisesti. Palvelukeskusten käytännön toiminnassa olisi erityisesti kiinnitettävä huomiota markkinoiden toimivuuden ylläpitämiseen.
Esitysluonnoksessa ei ole arvioitu palvelukeskusten perustamisesta aiheutuvia markkina- ja kilpailuvaikutuksia. Monipuolinen vaikutusarviointi edellyttäisi arviointia siitä, minkälainen vaikutus ostajavoiman lisääntymisellä on markkinoiden dynamiikkaan sekä yksityisten yritysten ja erityisesti pk-yritysten toimintaedellytyksiin niillä markkinoilla, joilla palvelukeskukset toimivat.
Palvelukeskusten perustamisella pyritään skaalaetujen kautta saavuttamaan säästöjä. Perustamiseen liittyy kuitenkin myös kustannuksia, joita ei ole arvioitu. Vaikutusarviointia tulisi tältäkin osin täydentää.
Kysymyksiä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaista
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 4 §:ssä säädettäisiin palvelujen saatavuudesta ja saavutettavuudesta. Säännöksen mukaan palvelut on toteutettava väestön tarpeet huomioon ottaen lähellä asiakkaita, mutta säännöksen mukaisten edellytysten täyttyessä palveluja voidaan koota suurempiin kokonaisuuksiin. Onko säännös palvelujen saatavuuden näkökulmasta tarkoituksenmukainen?
Kyllä pääosin.
Maakunnat muodostavat 5 yhteistyöaluetta, joista kussakin on 3–4 maakuntaa. Yhteistyöalueeseen kuuluvat maakunnat laativat sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 16 §:n mukaisen yhteistyösopimuksen. Siinä maakunnat sopivat keskinäisestä yhteistyöstä palvelujen järjestämisessä ja toteuttamisessa. Sopimus on oikeudellisesti maakuntia sitova. Onko sopimuksen sitovuus perusteltua?
Kyllä pääosin.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 16 §:n mukaan laadittavassa yhteistyösopimuksessa on sovittava toimenpiteet palvelujen integraation varmistamiseksi. 23 §:n mukaisesti palvelun tuottajan velvollisuutena on valmistaa palveluketjujen integraation toteutuminen ja toimittava integraation edellyttämässä yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Ovatko säännökset riittäviä asiakaslähtöisen integraation toteutumiseksi?
Kyllä pääosin. Asiakaslähtöinen integraatio edellyttää lukuisia järjestämismallia täsmentäviä ratkaisuja, esimerkkinä henkilökohtainen budjetti. Kysymyksessä viitatut lainkohdat ovat näin ollen vain osa ratkaisuista, joita asiakaslähtöisen integraation turvaaminen edellyttää. Järjestämismallia hahmotettaessa saattaa ilmetä mahdollisuuksia täsmentää kysymyksessä mainittuja lainkohtia.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain mukaan valtion ohjausta vahvistetaan sosiaali- ja terveyspalveluissa (19 §, 4 luku, 6 luku). Onko tämä uudistuksen tavoitteiden näkökulmasta perusteltua?
Ei pääosin. Uudistus perustuu yhtäältä ylhäältä alas tapahtuvan valtion ohjauksen vahvistamiseen ja toisaalta valinnanvapauden kautta alhaalta ylöspäin tapahtuvan markkinatyyppisen ohjauksen mahdollistamiseen. Tavoitteet näyttäisivät olevan ristiriitaisia.
Mikäli tavoitteena on markkinasignaalien ohjaama ja toimivalle kilpailulle perustuva malli ja sitä kautta saavutettava laadun ja tehokkuuden paraneminen, markkinoilla toimivien julkistenkin tuotantoyksiköidenkin olisi sallittava suunnata toimintansa markkinasignaalien mukaan ml. investointien toteuttaminen. Julkisten menojen hillitsemiseksi on käytettävissä keinoja, jotka ovat yhteensopivia markkinasignaalien ohjausvaikutukselle perustuvan lähtökohdan kanssa.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 22 §:n mukaan maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja palvelujen tuottaminen. Onko järjestämisen ja tuottamisen erottaminen uudistuksen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukaista?
Kyllä. Esitysluonnoksen mukaan palvelujen järjestämisen ja tuottamisen erottamisen taustalla on tavoite parantaa johtamista sekä kustannusten hallintaa ja laadun kehittämistä. Tilaajan ja tuottajan erottaminen on olennainen edellytys myös sille, että yksityistä palvelutuotantoa ja kilpailua pystytään hyödyntämään palveluiden tuotannossa. Kilpailun lisääminen monituottajamallin ja valinnanvapauden kehittämisen kautta on puolestaan nähty yhtenä keinona päästä uudistuksen tavoitteisiin, kuten kustannusten hallinnan kehittämiseen ja palvelujen saatavuuden parantamiseen.
Kilpailun tehokkuusetujen saavuttaminen edellyttää muun muassa pitkälle vietyä kilpailuneutraliteettia samoilla markkinoilla toimivien tuottajien välillä. Tähän pyritään eriyttämällä järjestäminen ja tuotanto sekä asettamilla yhtiöittämisvelvoite sellaisille julkisille toimijoille, jotka tuottavat kilpailluilla markkinoilla ja/tai valinnanvapauden piirissä olevia palveluja. Kilpailuneutraliteetti varmistaa osaltaan sen, että keinotekoisten kilpailuetujen sijaan aidot kilpailuedut ratkaisevat tuottajien välisen paremmuuden.
Palvelulaitoksella näyttäisi olevan palvelun tuottamisen ohella myös järjestämiseen liittyviä tehtäviä. Maakunnan palvelulaitos vastaa palveluohjauksesta ja palvelutarpeen arvioinnista laajan valinnanvapauden ulkopuolella olevien palveluiden osalta.Tällöin on vaara, että epäselvät roolit aiheuttavat neutraliteettiongelmia, jotka puolestaan estävät kilpailun etujen saavuttamisen täysimääräisesti.
Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain 22 §:n mukaan maakunnalla on yhtiöittämisvelvollisuus maakunnan hoitaessa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä kilpailutilanteessa markkinoilla tai jos palvelut ovat valinnanvapautta koskevissa säännöksissä tarkoitetun laajan valinnanvapauden piirissä. Onko ratkaisu tarkoituksenmukainen?
Kyllä. Yhtiöittämisvelvoite liittyy osaltaan EU-valtiontukisäännösten vastaisten tukielementtien poistamiseen sekä kilpailuneutraliteetin toteuttamiseen tilanteessa, jossa maakunta harjoittaa toimintaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Maakuntien velvoite yhtiöittää kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuva tuotanto sekä laajan valinnanvapauden piirissä olevien palvelujen tuotanto noudattaa johdonmukaisesti EU-kilpailuoikeuden periaatteita sekä niitä linjauksia, joita tehtiin vuonna 2013 säädettäessä yhtiöittämisvelvollisuudesta kuntalaissa.
Yhtiöittäminen on omiaan parantamaan julkisten sote-palvelujen kustannusseurantaa ja läpinäkyvyyttä yleensä. Tämä on puolestaan yksi edellytys palvelutuotannon vertailtavuudelle muiden toimijoiden kanssa, mikä luo kannusteita mm. kustannussäästöille sekä tuottaa palveluja muutenkin tehokkaasti ja kehittää niitä innovatiivisesti. Kilpailuedellytysten ollessa epätasapuoliset toimijoiden kannusteet kehittää toimintojaan olisivat puutteellisia.
Yhtiöittäminen parantaa osaltaan toimintojen läpinäkyvyyttä, mutta ei kuitenkaan yksin varmista kilpailuneutraliteetin toteutumista. Yhtiöittäminen poistaa lähtökohtaisesti verotukselliset edut ja konkurssisuojan, mutta ei sellaisia kilpailuneutraliteettiongelmia, jotka liittyvät esimerkiksi yhtiön taloudellisen toiminnan hinnoitteluun tai sen omistajiltaan mahdollisesti saamien erityisetujen hyödyntämiseen. KKV toteaa, että vahingollisten kilpailuneutraliteettiin liittyvien vaikutusten estämiseksi on tärkeää, että KKV:lle säädetään mahdollisuus tarvittaessa puuttua havaitsemiinsa neutraliteettiongelmiin riippumatta siitä, millaisella rakenteella tai millaisessa muodossa toimintaa harjoitetaan, tai siitä, mistä kilpailua vääristävä etu johtuu.
Kysymyksiä voimaanpanolaista
Väliaikaishallinnosta sekä väliaikaisen valmistelutoimielimen tehtävistä ja toimivallasta säädetään voimaanpanolain 2 luvussa. Onko väliaikaishallinnosta säädetty riittävällä tavalla?
Ei kantaa.
Voimaanpanolain 14 §:n mukaan kunnallisia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja tuottavissa organisaatioissa työskentelevä henkilöstö siirtyisi maakuntien palvelukseen liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Lisäksi henkilöstö, joka muualla kunnan hallinnossa tai tukipalveluissa tekee pääasiallisesti sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä, siirtyisi maakuntien palvelukseen. Onko henkilöstön siirtymisestä esitetty säädettäväksi henkilöstön aseman näkökulmasta tarkoituksenmukaisesti?
Ei kantaa.
Voimaanpanolain 4 luvun mukaan lakisääteisten kuntayhtymien koko omaisuus sekä kuntien irtain omaisuus siirtyy maakunnille. Kuntien toimitilat ja kiinteistöt jäävät kuntien omistukseen. Onko omaisuusjärjestelyjä koskeva ratkaisu hyväksyttävä?
Ei kantaa.
Voimaanpanolain 41 §:ssa säädettäisiin kunnan tuloveroprosentista vuosina 2019–2021. Pidättekö veronmaksajien yhdenvertaisen aseman näkökulmasta perusteltuna, että kuntien veroprosentteja esitetään rajoitettavaksi kolmen vuoden määräajaksi?
Ei kantaa.
Voimaanpanolain 42 §:n mukaan maakunnan on perustettava sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain tarkoittamat maakunnan palvelulaitoksen tytäryhtiöt, jotka tuottavat lailla erikseen säädetyn laajan valinnanvapauden piiriin kuuluvia palveluita siten, että yhtiöittäminen on toteutettu 31.12.2020. Onko esitetty siirtymäaika riittävä maakunnan yhtiömuotoisen tuotannon organisoimiseksi?
Kyllä.
Muut vapaamuotoiset huomiot voimaanpanolaista
Voimaanpanolain 40 §:n mukaan palvelukeskukset voisivat hankkia niiden tuottamisvastuulle kuuluvia palveluja kunnilta, kuntayhtymiltä ja tämän lain voimaan tullessa palveluja kunnille ja kuntayhtymille tuottavilta yksityisiltä tai julkisoikeudellisilta palvelujen tuottajilta ilman kilpailutusta vuodesta 2019 alkaen enintään vuoden 2022 loppuun saakka so. neljän vuoden ajan.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvioin mukaan säädökseen sisältyy sekä sen sisältöön että sanamuotoon liittyviä ongelmia.
Neljän vuoden siirtymäaika on KKV:n arvion mukaan varsin pitkä, kun otetaan huomioon hankintalain tavoitteet kilpailuttamisen kautta saatavien tehokkuushyötyjen saavuttamiseksi. Hankintojen keskittämiseen yleensä ja säännöksen tarkoittamaan pitkään siirtymäaikaan sisältyy myös riski tarjonnan keskittymisen lisääntymisestä sekä pienten ja keskisuurten yritysten aseman heikentymisestä. Siirtymäaikaa tulisikin olennaisesti lyhentää.
Pykälän sanamuoto mahdollistaisi palvelukeskuksille kilpailuttamatta tapahtuvien suorahankintojen tekemisen kunnilta ja kuntayhtymiltä neljän vuoden ajan. Niin ikään sanamuoto sallisi palvelukeskusten hankinnat kilpailuttamatta miltä tahansa taholta, joka tuottaa palveluita kunnille tai kuntayhtymille lain voimaanpanolain tullessa voimaan. Tätä on pidettävä ongelmallisena, koska menettely johtaisi hankintalainsäädännön sivuuttamiseen useiden vuosien ajaksi, mitä ei voi pitää hyväksyttävänä.
Lainkohdan perustelujen mukaan laaja kilpailuttamatta jättäminen ei ole kuitenkaan ollut säännösten tarkoituksena. Tarkoituksena on ollut mahdollistaa palvelujen hankkiminen sellaiselta julkisoikeudellisilta valtiotoimijoilta (esim. Senaatti-kiinteistöt, Hansel Oy, Palkeet, Keha, Valtori, Haus Oy ) ja muilta valtion konsernipalvelutuottajilta, jotka ovat jo kilpailuttaneet hankinnat. Perustelujen mukaan säännösten tarkoituksena on yksinkertaistaa ja nopeuttaa palvelukeskusten perustamista.
KKV kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun säännöksen sanamuodon perusteella em. julkisoikeudellisilla valtiotoimijoilla ei kuitenkaan todennäköisesti olisi mahdollisuutta tarjota palvelujaan palvelukeskuksille, koska säännöksen sanamuodon mukaan palvelukeskukset voisivat hankkia palveluja kilpailuttamatta sellaisilta toimijoilta, jotka tuottavat palveluja kunnille ja kuntayhtymille. Em. julkisoikeudelliset valtiotoimijat eivät KKV:n käsityksen mukaan ainakaan kaikilta osin tarjoa palveluja kunnille tai kuntayhtymille. Näin ollen vaikuttaisi siltä, että yhtäältä säännöksen sanamuoto mahdollistaisi huomattavasti perusteluissa tarkoitettua laajemman mahdollisuuden suorahankintojen tekemiseen ja toisaalta säännöksen sanamuoto ei mahdollistaisi palvelujen hankkimista kilpailuttamatta perusteluissa tarkoitetuilta julkisoikeudellisilta valtiotoimijoilta.
KKV katsoo, että ehdotettua säännöstä tulee muuttaa sekä sisältöön että sanamuotoon liittyvien ongelmien poistamiseksi ja hankintojen kilpailuttamiseen liittyvien tehokkuushyötyjen saavuttamiseksi. Palvelukeskuksille ei tule sallia säännöksen sanamuodon mahdollistamaa laajaa mahdollisuutta hankkia palveluja kilpailuttamatta, ja siirtymäajan tulisi olla esitettyä olennaisesti lyhyempi.
KKV kiinnittää lisäksi huomiota mahdollisiin eduskunnassa käsiteltävänä olevan uuden hankintalain vastaisiin tilanteisiin, mikäli säädösmuutos johtaisi olemassa olevien puitejärjestelyjen laajentamiseen tai hankintasopimusten olennaisiin muutoksiin. Puitejärjestelyjä koskevassa tarjouspyynnössä tulisi olla hankintalakia koskevan esityksen mukaan tiedot mm. puitejärjestelyn käyttöön oikeutetuista hankintayksiköistä, eikä puitejärjestelyn ehtoihin saa tehdä olennaisia muutoksia puitejärjestelyn voimassaoloaikana. Hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa muuttaa sopimuskauden aikana ilman uutta hankintamenettelyä, mikäli sitä olennaisesti muutetaan. Muutos on olennainen esimerkiksi silloin, kun sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty tai muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti. Edellä todetun perusteella ehdotettu säännös on hankintalainsäädännön näkökulmasta ongelmallinen.
Kysymykset maakuntien rahoituslaista
Valtio rahoittaa perustettavien maakuntien toiminnan, eli vastuu sosiaali- ja terveyspalveluiden rahoittamisesta osoitetaan valtiolle. Onko ratkaisu uudistuksen tavoitteiden näkökulmasta tarkoituksenmukainen?
Ei kantaa.
Maakuntien tuloja ovat valtion rahoitus (3 §) sekä asiakas- ja käyttömaksutulot (4 §). Lisäksi maakunnat voivat ottaa lyhytaikaista lainaa (3 §). Valtion rahoituksen kasvua rajoitetaan vuosittaisessa tarkistuksessa julkisen talouden kantokyvyn turvaamiseksi (6 ja 29 §). Onko maakunnilla riittävät taloudelliset edellytykset suoriutua lakisääteisistä tehtävistä?
Ei kantaa.
Ovatko maakuntien valtion rahoituksen määräytymisessä käytettävät palvelujen käyttöä kuvaavat tarvetekijät (luku 3, ml. uusi hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen kerroin) ja niiden painokertoimet perusteltuja?
Ei kantaa.
Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoituksessa siirrytään asteittain menoperusteisesta rahoituksesta tarveperusteiseen rahoitukseen. Onko maakuntien rahoitukselle vuosille 2019–2023 esitetty siirtymäaika (27–28 §) riittävä?
Ei kantaa.
Kysymykset muista lakiluonnoksista
Maakuntajakolaki: Pidättekö esitettyjä tapoja maakuntajaon muuttamiseksi tarkoituksenmukaisena? (erityisesti maakuntajakolain 2 ja 10 §)
Ei kantaa.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus: Ovatko valtionosuusjärjestelmään esitetyt, sote-uudistuksesta aiheutuvien merkittävien kuntakohtaisten muutosten lieventämiseksi esitetyt tasausjärjestelyt ja muut muutokset hyväksyttäviä ja riittäviä (laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta 24 §, 27§ 27 b§ ja 55§)?
Ei kantaa.
Kunnan peruspalvelujen valtionosuus: Ovatko valtionosuuskriteerit (ml. uusi hyvinvoinnin ja terveyden edistämisen -kriteeri) sekä niiden painotukset perusteltuja (laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta, luku 2 sekä luonnos valtioneuvoston asetukseksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta 3 §)?
Ei kantaa.
Verotus: Pidättekö maakuntien rahoituksen keräämiseksi esitettyjä valtion verojärjestelmän muutoksia hyväksyttävinä?
Ei kantaa.
Henkilöstö ja eläkkeet:Kunnallista henkilöstöä koskevan lainsäädännön soveltamisalaa ehdotetaan muutettavaksi koskemaan myös maakuntien henkilöstöä. Maakuntien työnantajaedunvalvontaa hoitaisi uudella lailla säädettävä Kunta- ja maakuntatyönantajat KT. Onko henkilöstön asemasta ja työnantajaedunvalvonnasta esitetty säädettäväksi tarkoituksenmukaisesti?
Ei kantaa.
Henkilöstö ja eläkkeet: Onko eläkkeiden rahoittamisesta esitetty säädettäväksi tarkoituksenmukaisesti?
Ei kantaa.
Uudistuksen vaikutukset:Miten arvioitte uudistuksen vaikuttavan oman taustaorganisaationne asemaan?
Maakuntalain 123 §:ssä säädettäisiin Kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta puuttua maakunnan tai maakunnan määräysvaltaan kuuluvan yhteisön harjoittamaan kilpailulain vastaiseen menettelyyn ja toiminnan rakenteeseen, mistä säädetään erikseen kilpailulaissa.
Uudistus tulisi esitetyssä muodossaan lisäämään Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtäviä. Kilpailulaki tulisi sovellettavaksi sote-palvelujen tarjontaan merkittävästi nykyistä laajemmin. KKV puuttuisi jatkossa kilpailulain perusteella sekä kilpailunrajoituksiin että kilpailuneutraliteettia vääristäviin rakenteisiin ja menettelyihin. Erikseen arvioitavina ovat lisäksi mahdolliset erityiset sote-palveluita koskevat kilpailusäännöt.
Valvonta perustuisi sekä toimenpidepyyntöihin että viraston oma-aloitteisiin selvityksiin. Virasto arvioi, että valvonnan laajeneminen lisäisi KKV:n tehtäviä ja sen myötä resurssitarpeita merkittävästi.
Muut vapaamuotoiset huomiot hallituksen esitysluonnoksesta
Yhtiöittäminen vs. yksityistäminen
Arvioitaessa eläkejärjestelmän kestävyyttä (Yleisperustelut, 3.3.10) esitysluonnoksessa pohditaan kuntien tai maakuntien toimintojen mahdollisen yksityistämisen ja ulkoistamisen vaikutuksia. Samassa yhteydessä todetaan, että ”Eläkejärjestelmään ehdotettavat muutokset eivät sisällä erityisiä yksityistämiseen kannustavia tekijöitä. Yksityistäminen lisääntynee kuitenkin muista tekijöistä johtuen.”
Näyttäisi siltä, että yksityistäminen ja yhtiöittäminen termien käytössä on epätarkkuutta. Yksityistäminen merkitsee termin vakiintuneen käytön mukaan järjestämisvastuun siirtymistä yksityiselle, mistä uudistuksessa ei kuitenkaan ole kysymys. Yhtiöittäminen ei puolestaan merkitse palvelujen yksityistämistä, mikä todetaan esimerkiksi alueuudistuksen www-sivuilla kohdassa Usein kysyttyjä kysymyksiä sote-palvelujen yhtiöittämisestä (STM), jossa todetaan, että ”Maakunnan yhtiöt ovat julkisesti omistettuja yhtiöitä. Yhtiöittäminen ei siis tarkoita yksityistämistä.”
Mikäli yksityistäminen-termin sisältö poikkeaa vakiintuneesta, termin sisältö tulisi avata esitysluonnoksessa tarkemmin.
Yksilöidyt säädösmuutosehdotukset
Maakuntalain 120 §:n (Taloudellinen eriyttäminen ja hinnoittelu maakunnan toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan: ”Taloudellinen eriyttäminen tarkoittaisi, että toiminnan kirjanpito tulisi eriyttää siten, että hinnoittelun markkinaehtoisuus voitaisiin varmistaa. Vastaavaa säännöstä ei ole vielä kuntalaissa mutta EU-komissio on edellyttänyt vastaavan säännöksen ottamista kuntalakiin. Taloudellista eriyttämistä ei tarvitsisi tehdä, jos ulosmyynnin arvo jäisi erittäin vähäiseksi.”
Kilpailu- ja kuluttajavirasto esittää, että viimeinen virke kuuluisi seuraavasti: Taloudellista eriyttämistä ei tarvitsisi tehdä, jos ulosmyynnin arvo ja vaikutukset jäisivät erittäin vähäiseksi.