Diaarinumero KKV/612/03.02/2016
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) kannattaa esitystä sähkö- ja maakaasumarkkinalakeihin lisättävästä siirto- ja jakelumaksuja koskevasta korotuskattosäännöksestä. Korotuskaton säätäminen sähkön ja maakaasun jakeluyritysten tekemille hinnankorotuksille on perusteltua vaikkakin myös kuluttajansuojalain 3 luvun 1 §:ssä oleva kohtuuttomia sopimusehtoja koskeva yleissäännös antaa kuluttaja-asiamiehelle mahdollisuuden puuttua valvonnassaan elinkeinonharjoittajien tekemiin olennaisiin sopimusmuutoksiin.
Äskettäiset kuluttaja-asiamiehen käsittelyssä olleet tapaukset eli kahden sähkön ja maakaasun jakeluyrityksen vuoden 2016 alkupuolella tekemät siirtohintojen suuret kertakorotukset osoittivat kuitenkin sen, että etenkin korotustapausten toistuessa tällainen jälkikäteinen valvonta on resursseja vaativaa silloinkin kun asiassa päästään neuvotteluratkaisuun yrityksen ja kuluttaja-asiamiehen välillä. Yksittäisten kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välisten siirtohintojen korotusta koskevien riitatapausten käsittely kuormittaa vastaavasti myös kuluttajariitalautakuntaa.
Esityksen mukaan sähkön ja maakaasun siirron ja jakelun maksujen korotukset 12 kuukauden pituisen tarkastelujakson aikana rajattaisiin enintään 15 prosenttiin siirron ja jakelun verollisesta kokonaishinnasta. 15 prosentin enimmäiskorotusta voidaan pitää kuluttajien kannalta sinänsä varsin suurena, vaikkakin säännöksessä oleva 12 kk:n tarkastelujakso rajoittaa myös osaltaan verkonhaltijan mahdollisuuksia tehdä toistuvia hinnankorotuksia.
Jos tarkastellaan yleisesti sitä, millaisia hinnanmuutoksia voidaan kuluttajien kannalta pitää kohtuullisina pitkäkestoisissa sopimuksissa, voitaisiin korotuskatto siten asettaa alemmaksikin.
Erityisesti sähkön siirron osalta 12 kk:n jaksoa koskevaa 15 prosentin korotuskattoa voidaan toisaalta perustella sillä, että korotuskatolla voidaan estää ainakin selkeimmät hinnoittelun ylilyönnit tilanteessa, jossa sähkömarkkinalaki asettaa verkonhaltijoille varsin merkittävän verkon kehittämisvelvoitteen ja investointitarpeen sähkönjakelun luotettavuuden parantamiseksi ja Energiaviraston tehtävänä on lisäksi viime kädessä valvoa siirtohinnoittelun kohtuullisuutta neljän vuoden valvontajaksoissa.
Edellä mainittu kuluttajansuojalain 3 luvun 1 §:n sopimusehtosäännös sisältää periaatteen, ettei suuria hinnan kertakorotuksia voida pitkäkestoiseen sopimukseen yksipuolisesti tehdä, koska suuri kertakorotus on yleensä olennainen muutos sopimukseen. Perusteltukin hinnoittelumuutos on siksi toteutettava vähittäin ja pidemmän ajan kuluessa. Sopimukseen tehtävän muutoksen olennaisuutta tarkastellaan viime kädessä kunkin kuluttajan kannalta erikseen. Siten, jos yrityksen tekemä hinnoittelumuutos kohtelee kuluttajia eri tavoin, lähtökohtana on, ettei hinnankorotus saa yksittäisen kuluttajankaan osalta tarkasteltuna merkitä olennaista muutosta osapuolten väliseen sopimukseen.
Hallituksen esitysluonnoksessa voidaan kiinnittää huomiota joihinkin kuluttajien kannalta mahdollisesti ongelmallisiksi muodostuviin kohtiin. Ensinnäkin voidaan viitata maakaasumarkkinalain osalta 27 a (28) §:n 1 momentin 5 kohtaan sekä sähkömarkkinalain osalta 26 a §:n 1 momentin 5 kohtaan. Molemmat säännökset liittyvät sähkö- ja maakaasumarkkinalain valvonnasta annetun lain 14 §:ssä tarkoitettuun Energiaviraston päätökseen, jossa virasto vahvistaa valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan mahdollisen ylijäämän tai alijäämän määrän.
Molemmissa em. tapauksissa momentin 5 kohdan säännöksen tarkoituksena olisi jättää korotuksen hyväksyttävän enimmäismäärän arvioinnin ulkopuolelle se osuus hinnankorotuksesta, joka aiheutuu valvontajakson aikana syntyneen alijäämän keräämisestä verkon käyttäjiltä. Tällöin, jos yhtiölle on kertynyt huomattavan suuri Energiaviraston toteama alijäämä ja yhtiö käyttää seuraavalla valvontajaksolla oikeuttaan korottaa siirtomaksujaan alijäämää vastaavasti, voi seurauksena olla hyvinkin olennainen hinnan kertakorotus, jota korotuskattosäännös ei kuitenkaan koske.
Vaikka em. tilanteessa hinnankorotukselle olisi sinänsä hyväksyttävä peruste eli Energiaviraston toteama hinnoittelun alijäämäisyys, on myös tässä tapauksessa perusteltua noudattaa edellä mainittua periaatetta siitä, ettei suuria kertakorotuksia tule sopimukseen yksipuolisesti tehdä vaan perusteltukin muutos on tarvittaessa tehtävä vaiheittain pidemmän ajan kuluessa. Yhtiöllä on tällaisessa alijäämäisyyttä koskevassa tilanteessa ollut myös mahdollisuus suunnitella hinnoittelunsa jo etukäteen pitkäjänteisesti siten, ettei tarvetta ylisuuriin kertakorotuksiin synny.
Valvontalain 14 § koskee myös tilannetta, jossa Energiavirasto vahvistaa valvontajakson päätyttyä hinnoittelussa havaitun ylijäämän ja yhtiö hyvittää ylijäämän asiakkailleen alentamalla hinnoitteluaan määräajaksi. Tässäkin tapauksessa kuluttajilta veloitettavat hinnat luonnollisesti nousevat alennuskauden jälkeen, mutta tilannetta ei voida pitää samalla tavoin kuluttajien kannalta ongelmallisena kuin on em. alijäämän jälkikäteiseen perimiseen liittyvä maksujen suuri kertakorotus.
Toisena seikkana KKV kiinnittää huomiota sähkömarkkinalain 26 a §:n 1 momentin (ja vastaavan maakaasumarkkinalain säännöksen) perusteluiden kohtaan, jossa todetaan sääntelyn lähtökohtana olevan, ettei korotuksen hyväksyttävää enimmäismäärää arvioitaisi asiakaskohtaisesti vaan asiakasryhmittäin. Lisäksi kohdassa todetaan mm., että tarkastelu tehdään sähkönsiirron ja jakelun muodostaman kokonaisuuden perusteella ja että kokonaismaksuun kohdistuva tarkastelu mahdollistaisi myös tariffikomponenttien välisten painotusten muuttamisen.
On sinänsä ymmärrettävää, että hinnankorotuskaton osalta korotuksen vaikutuksia tarkastellaan ensisijaisesti asiakasryhmittäin ja että lähtökohtana tarkastelussa myös on kokonaismaksuja koskevat muutokset. Yksittäisen kuluttajan kannalta esimerkiksi tariffikomponenttien välisiin painotuksiin tehtävät muutokset voivat toisaalta vaikuttaa merkittävästikin kuluttajan sähkölaskun määrään ja tämä voi koskea esimerkiksi tilannetta, jossa vähän sähköä kuluttavan asiakkaan kiinteää perusmaksua olennaisesti korotetaan. Yksittäisen kuluttajan kannalta tällaisetkin hinnanmuutokset tulisi siten toteuttaa vähittäin siten, ettei suuria kertakorotuksia kuluttajan sähkölaskuun tule.
Esityksessä hinnankorotuskattoa koskeva 26 a §:n säännös on sijoitettu sähkömarkkinalain 4 lukuun, joka koskee verkonhaltijan yleisiä velvollisuuksia ja verkkopalvelujen hinnoittelua. Toisena vaihtoehtona olisi ollut säännöksen sijoittaminen sähkösopimuksia koskevaan sähkömarkkinalain 13 lukuun. Valittua ratkaisua puoltanee kuitenkin se, että korotuskattosäännös poikkeaa tarkoituksensa osalta jonkin verran ”puhtaista” sopimussäännöksistä, joihin sisältyy myös sopimusehtojen muuttamista koskeva 93 §:n säännös. Ko. säännös sisältää muun muassa ne perusteet, joilla hintaa ja muita sopimusehtoja voidaan muuttaa ja tällainen peruste on luonnollisesti oltava myös esitetyn 26 a §:n piiriin kuuluvissa hinnankorotuksissa.
Em. 93 §:n 1 momentissa mainittuja sopimuksen muutosperusteita koskee myös vaatimus siitä, ettei ”sopimuksen sisältö olennaisesti muutu”. Esityksen perusteluissa 26 a §:n ja 93 §:n säännösten välistä suhdetta voitaisiin vielä tarkentaa ja tuoda esiin se, että säännökset eivät ole tulkinnallisesti yhteneväisiä vaikka molemmat säännökset koskevatkin sopimukseen tehtäviä hinnankorotuksia. Kuten edellä todettiin, säännökset poikkeavat mm. siltä osin, että 93 §:ssä mainittua sopimuksen olennaista muuttamista tulee viime kädessä arvioida kunkin kuluttajan oman sopimussuhteen kannalta erikseen, ei asiakasryhmittäin tehtävänä tarkasteluna. Vastaavasti myös kuluttajansuojalain 4 luvun 1 §:n mukainen kohtuuttomuusarviointi tehdään kuluttajariitalautakunnassa aina kunkin kuluttajan osalta tapauskohtaisesti.