Diaarinumero KKV/1626/03.02/2015
Verkkoneutraliteetti loppukäyttäjien oikeutena
Liikenne- ja viestintäministeriön muistion (s. 2) mukaan siinä esitetyt arviot perustuvat EU-asetuksen 2015/2120 artiklatekstiin ja sen johdanto-osaan. KKV pitääkin yllättävänä sitä, että arviomuistiossa ei tuoda esiin EU-asetuksen verkkoneutraliteettisääntelyn tavoitteita ja perustaa (säädöksen ratio).
Ensinnäkin EU-asetus takaa kuluttajille mahdollisuuden vedota verkkoneutraliteetin toteutumiseen sekä vaatia oikeuksiensa loukkaamisen lopettamista tai hyvittämistä. Tietoyhteiskuntakaaren nykyinen säännös ei samalla tavoin selkeäsanaisesti totea, että verkkoneutraliteetin loukkaaminen tarkoittaa kuluttajien oikeuksien loukkaamista.
Kuten EU-asetuksen johdanto-osan 1 kohdassa todetaan, EU-asetuksen ensisijaisiin tavoitteisiin kuuluu turvata loppukäyttäjien oikeudet ja suojella loppukäyttäjiä.EU-asetuksen ensimmäisessä substanssisäännöksessä, 3 artiklassa joka on otsikoitu ”Avoimen internetyhteyden turvaaminen”, todetaan heti ensimmäisenä verkkoneutraliteetin yhteys loppukäyttäjien oikeuksiin. 3 artiklan 1 kohdan mukaan:
Loppukäyttäjillä on oikeus saada ja välittää tietoa ja sisältöjä, käyttää ja tarjota valitsemiaan sovelluksia ja palveluja sekä käyttää valitsemiaan päätelaitteita riippumatta loppukäyttäjän tai palveluntarjoajan sijaintipaikasta taikka tiedon, sisällön, sovelluksen tai palvelun alkuperästä tai määränpäästä, internetyhteyspalvelunsa kautta.
Lisäksi EU-asetuksen johdanto-osassa tuodaan esiin se, että kuluttajien oikeus verkkoneutraliteetin mukaiseen kohteluun liittyy perusoikeuksien turvaamiseen. Johdanto-osan 13 kohdan mukaan vaatimus EU-oikeuden noudattamisesta koskee Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettujen vaatimusten noudattamista perusoikeuksien ja –vapauksien osalta. EU-asetuksen johdanto-osan 33 kohdan mukaan asetuksessa kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon periaatteet, jotka on vahvistettu erityisesti perusoikeuskirjassa ja joita ovat erityisesti henkilötietojen suoja, sananvapaus ja tiedonvälityksen vapaus, elinkeinovapaus, syrjintäkielto ja kuluttajansuoja.
Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Perustuslain esitöiden (HE 309/1993) mukaan vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen tärkeimpänä tavoitteena oli yksilön oikeuksien perustuslaintasoisen turvan laajentaminen ja vahvistaminen. Laintulkinnassa on noudatettava perusoikeusmyönteistä laintulkintaa ja perusoikeuksilla on vaikutusta myös yksityisten välisissä oikeussuhteissa (ns. horisontaalivaikutus). Nämä periaatteet on myös Korkein oikeus ratkaisukäytännössään vahvistanut (esim. KKO 2013:5).
KKV kiinnittää huomiota myös siihen, että arviomuistiossa liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt näkemyksiä erityisesti liittyen yritysten tai toimialan toimintaedellytyksiin tai asemaan sähköisten viestintäpalvelujen käyttäjänä tai tuottajana. Kysymyksenasetteluun ei ole lainkaan sisällytetty kuluttajavaikutuksia, vaikka sekä tietoyhteiskuntakaaren että EU-asetuksen säännökset liittyvät välittömästi yksityishenkilöiden asemaan ja oikeuksiin.
EU-asetus ja kuluttajavalitukset
Arviomuistiossa olisi syytä tuoda esiin, että EU-asetus sisältää kuluttajien reklamaatioihin liittyviä säännöksiä. EU-asetuksen 4 artiklan 2 kohta asettaa palveluntarjoajille nimenomaisen velvoitteen ottaa käyttöön läpinäkyvät, yksinkertaiset ja tehokkaat menettelyt loppukäyttäjien valitusten käsittelemiseksi.
KKV toteaa, että kuluttajavalituksiin liittyviä elinkeinonharjoittajien tiedonantovelvoitteita on EU:n antamissa kuluttajaoikeudellisissa säädöksissä, esimerkiksi vaihtoehtoisen riidanratkaisun ADR-direktiivin (2013/11/EU) 13 artiklassa ja ODR-asetuksen (Regulation (EU) No 524/2013 of the European Parliament and of the Council of 21 May 2013 on online dispute resolution for consumer disputes) 14 artiklassa.
EU-asetuksen 4 artiklan 4 kohdan mukaan virheenä on pidettävä nettiyhteyden tosiasiallisen suorituskyvyn merkittäviä, jatkuvia tai säännöllisesti toistuvia, poikkeamia, jos asianomaiset tosiasiat todetaan kansallisen sääntelyviranomaisen hyväksymän valvontamekanismin avulla. Säännöksestä seuraa, että kuluttajien mahdollisuudet vedota virheeseen ja reklamoida ovat sidoksissa heidän mahdollisuuksiinsa käyttää viranomaisen hyväksymää valvontamekanismia. KKV:n näkemys on, että näin ollen kansallisen sääntelyviranomaisen tehtäviin kuuluu varmistua siitä, että kuluttajille on tarjolla ja tosiasiassa saatavilla viranomaisen hyväksymä valvontamekanismi.
Kuluttajien oikeusturvan kannalta keskeistä on varsinaisten kuluttajavalitusten käsittely ja yksittäisen kuluttajan oikeus saada hyvitystä omassa asiassaan (access to justice, remedies). Viestintäviraston ratkaisuvaltaan eivät kuulu yrityksen ja tilaajan välistä sopimussuhdetta tai korvausvastuuta koskevat asiat (tietoyhteiskuntakaaren 303 §). Kuluttajilla on oikeus saattaa tällainen asia käsiteltäväksi Kuluttajariitalautakunnassa. Lisäksi KKV:ssa toimivalla kuluttaja-asiamiehellä on toimivalta ryhmävalituksen tai ryhmäkanteen ajamiseen kuluttajien puolesta taikka yksittäisen kuluttajan avustamiseen riita-asiassa yleisissä tuomioistuimissa.
EU-asetuksen huomioiminen tietoyhteiskuntakaaressa
KKV pitää hyvänä lainsäädäntötekniikkana sitä, että viittaus EU-asetukseen tuotaisiin arviomuistiossa kuvatulla tavalla näkyviin tietoyhteiskuntakaaren 110 §:n tekstissä. Tämä edistää oikeusvarmuutta ja lainsäädännön läpinäkyvyyttä.
Myös 108 §:ään tulisi sisällyttää 2 momentin 2-kohdan muuttamisen yhteydessä viittaus EU-asetukseen. Näin vältettäisiin vaikutelma siitä, ettei tiedonsiirtonopeudesta sopiminen kuuluisi enää sääntelyn piiriin. EU-asetuksen 4 artiklan säännökset sopimuksessa mainittavista seikoista kattavat myös internetyhteyspalvelun nopeudesta kertomisen ja asettavat muutoinkin yksityiskohtaisia tiedonantovelvoitteita.
Liittymien ja palvelujen tuotteistus ja sopimusvapaus
Arviomuistiossa (s. 5) todetaan, että liikenne- ja viestintäministeriö on TSM-asetuksen valmistelun yhteydessä arvioinut, että asetus ei enää samalla tavalla mahdollistaisi teleyrityksille kaupallisin perustein rajoitettujen liittymien tuotteistamista. Arviomuistion mukaan asetus saattaisi edellyttää, että teleyritykset muuttavat sopimusehtojaan joltain osin.
Sopimusvapauden osalta KKV toteaa, että EU-asetus sisältää useita kohtia (esim. 3 artiklan 2 ja 5 kohdat), joissa nimenomaisesti korostetaan sopimusvapautta lähtökohtana. EU-asetuksen johdantotekstin 7 kohdassa on tulkintaohje, joka painottaa sopimusten arvioinnissa erityisesti sääntelyn kiertämisen estämistä:
Jotta loppukäyttäjät voivat harjoittaa oikeuksiaan saada ja välittää tietoa ja sisältöjä sekä käyttää ja tarjota valitsemiaan sovelluksia ja palveluja, heidän olisi oltava vapaita sopimaan internetyhteyspalvelujen tarjoajien kanssa tiettyjä datansiirtomääriä ja internetyhteyspalvelujen nopeuksia koskevista hinnoista. Tällaisten sopimusten, samoin kuin mahdollisten internetyhteyspalvelujen tarjoajien soveltamien kaupallisten käytäntöjen, ei tulisi rajoittaa näiden oikeuksien harjoittamista ja siten kiertää tämän asetuksen avoimen internetyhteyden turvaamista koskevia säännöksiä.
KKV:n näkemys on, ettei arviota sopimusvapauden laajuudesta tai kapeudesta voida esittää ennen kuin säännöksistä on viranomaisten ja tuomioistuinten ratkaisukäytäntöä. Kun kyse on EU-taustaisesta säädöksestä, EU-tuomioistuimen tulevalla ratkaisukäytännöllä on keskeinen asema säädöksen tulkinnassa. Tietoyhteiskuntakaaren osalta ratkaisukäytäntöä ei ehtinyt muodostua, sillä 110 § tuli voimaan vasta 1.7.2015 ja silloin oli jo tiedossa, että pitkään valmisteltu EU-säädös oli valmistumassa.
Kilpailun näkökulmasta arvioiden verkkoneutraliteettiin liittyvän ns. zero rating -käytännön hyvinvointivaikutukset eivät ole yksiselitteisiä, vaan tässä yhteydessä verkkoneutraliteetin periaatteen toteuttamisella voi olla kuluttajien hyvinvointia lisääviä tai sitä vähentäviä vaikutuksia. Yritykset kilpailevat esimerkiksi erilaistamalla tuotteita ja hintoja, tarjoamalla kuluttajille uusia palveluita ja kehittämällä uusia ansaintamalleja. Esimerkiksi Yhdysvalloissa tietyt teleoperaattorit erottautuvat kilpailijoistaan tarjoamalla kuluttajille joitakin ulkopuolisten tarjoajien palveluita ilman datamaksua. Edellisen kaltainen diskriminaatio johtaa usein palveluiden kulutuksen ja kuluttajien kokonaishyvinvoinnin kasvuun. Zero rating -käytännöllä voi olla myös kuluttajien hyvinvointia vähentäviä vaikutuksia, jos yritykset käyttävät edellä mainittuja menettelyjä rajoittaakseen kilpailua. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa määräävässä markkina-asemassa olevan operaattorin oma palvelu ei aiheuta datamaksua, mutta kilpaileva palvelu aiheuttaa. Verkkoneutraliteetin vastainen menettely voisi tässä tapauksessa tietyillä edellytyksillä rajoittaa kilpailua ja olla kuluttajille haitallista.
Kuten arviomuistiossa (s. 5–6) todetaan, kysymys zero rating -käytännön sekä muiden niin kutsuttujen positiivista hintasyrjintää aiheuttavien liiketoimintamallien sallimisesta on mukana BEREC:in soveltamisohjeiden valmistelutyössä. KKV:n näkemyksen mukaan zero rating -käytäntöä on lähtökohtaisesti parempi arvioida tapauskohtaisesti viranomaisten valvontatoiminnassa, mukaan lukien yleinen kilpailuvalvonta, kuin laatia ilmiöstä sääntelyä. Nopeasti kehittyvillä markkinoilla sääntely voi vähentää innovaatioita ja heikentää alalle tulon houkuttelevuutta. Toisaalta myös verkkoneutraliteettisääntelyn tiukat tulkinnat voivat heikentää yritysten mahdollisuuksia kilpailla erilaistamalla kuluttajille tarjoamiaan tuotteita, palveluita ja hintoja. KKV:n arvion mukaan sääntelyn soveltamiseen liittyy lisäksi huomattavaa tulkinnanvaraisuutta (esim. tarjoajien ”markkina-aseman” arvioiminen).
Sopimusehtoja koskevat läpinäkyvyysvelvoitteet
Arviomuistiossa (s. 11) on huomioitu se, että EU-asetuksen erityisvelvoitteita sovelletaan yleispalveludirektiivissä säädettyjen viestintäpalvelusopimusten sisältöä koskevien säännösten lisäksi. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus säilyttää tai hyväksyä pidemmälle meneviä toimenpiteitä.
KKV toteaa, että arviomuistiossa olisi syytä mainita, että lisäksi sovelletaan pakottavaa kuluttajaoikeudellista sääntelyä ja sen tiedonantovelvoitteita. Kuten yleispalveludirektiivin kohdalla, tältäkään osin kyse ei ole kansallisesti säädetyistä velvoitteista. EU:n maksimiharmonisaatiolla kulutushyödykkeitä koskevia läpinäkyvyysvelvoitteita on asetettu sopimattomien kaupallisten menettelyjen direktiivissä 2005/29/EC ja kuluttajan oikeuksien direktiivissä 2011/83/EC. EU-säädökset on saatettu kansallisesti voimaan kuluttajansuojalain 2 ja 6 lukujen säännöksin.
Arviomuistiossa (s. 13) viitataan myös tietoyhteiskuntakaaren 107 §:n kohtuuttomien sopimusehtojen kieltoon ja Viestintäviraston toimivaltaan. Arviomuistiossa voitaisiin todeta, että kuluttaja-asiamies valvoo kuluttajansuojalain nojalla myös sopimusehtojen lainmukaisuutta (tietoyhteiskuntakaaren 306 §). Kuluttajansuojalain 3 luvun säädöksiin sopimusehtojen kohtuuttomuudesta on implementoitu myös EU:n minimidirektiivi kuluttajasopimusten kohtuuttomista ehdoista 93/13/EY.
Useat loppukäyttäjien oikeuksien kannalta merkitykselliset EU-asetuksen säännökset ovat tällä hetkellä keskusteltavana BEREC:n soveltamisohjeiden valmistelutyössä. KKV pitää hyvänä ja tärkeänä, että Viestintävirasto osallistuu aktiivisesti BEREC:in valmistelutyöhön. Koska verkkoneutraliteettisääntelyn tavoitteena on turvata loppukäyttäjinä olevien kuluttajien oikeuksia ja sääntely sisältää sopimusehtoihin ja tiedonantovelvoitteisiin liittyviä säännöksiä, joilla on yhtymäkohtia kuluttajaoikeudelliseen sääntelyyn, yhteistyötä tarvitaan nyt ja jatkossa myös kuluttajaviranomaisten kanssa.
Viestintäviraston toimivalta
Siltä osin kuin kyse on Viestintäviraston toimivaltuuksista, KKV pitää kansallisesti voimassa olevia tietoyhteiskuntakaaren seuraamussäännöksiä sopivina ja kannattaa niiden soveltamista myös EU-asetuksen valvontaan. Viestintävirastolle tulisi säätää mahdollisuus soveltaa myös tietoyhteiskuntakaaren määräyksenantovaltuuksia EU-asetuksen yhteydessä.