Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntauudistuksen täytäntöönpanoa sekä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia koskevaksi lainsäädännöksi

Dnro KKV/398/03.02/2018

Eduskunnan hallintovaliokunta on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) kirjallista asiantuntijalausuntoa kokoukseensa 20.4.2018. KKV esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavan.

Esityksellä toteutettaisiin ehdotetussa maakuntalaissa (HE 15/2017) tarkoitettujen tehtävien sekä eräiden muiden tehtävien siirto valtiolta ja kunnilta maakunnille. Esitykseen sisältyvät lisäksi ehdotukset valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoimiseksi ja Valtion lupa- ja valvontaviraston perustamiseksi.

Virasto arvioi lausunnossaan kilpailu- ja kuluttaja-asioiden organisointia, eläinlääkäripalveluita, lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointia yleisesti seka sosiaali- ja terveydenhuollon lupahallintoon, ohjaukseen ja valvontaan liittyviä seikkoja. Yhteenvetona lausunnostaan KKV toteaa seuraavan:

• Kilpailu- ja kuluttajahallinnon tehtävien siirto aluehallintovirastoista Kilpailu- ja kuluttajavirastoon on tarkoituksenmukainen.
• Eläinlääkäripalveluita koskevaan lakiin ei tulisi säätää esitettyjä poikkeuksia yhtiöittämisvelvollisuudesta ja markkinaperusteisesta hinnoittelusta.
• Ympäristöhallinnon sekä sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontatehtävien keskittäminen valtakunnalliseen virastoon luo edellytyksiä nykyistä yhdenmukaisemman ja nopeamman viranomaisasioinnin kehittämiselle.
• Uuden sote-mallin lupa-, ohjaus- ja valvontajärjestelmä muodostaa laajan kehikon, joka edellyttää jatkossa monien ohjauksesta ja valvonnasta vastaavien toimijoiden yhteistyötä ja toimintojen koordinoinnin kehittämistä.

Kilpailu- ja kuluttaja-asioiden organisointi

Valtion lupa- ja valvontaviraston perustamisen yhteydessä KKV:n ohjaamat kilpailu- ja kuluttajahallinnon tehtävät aluehallintovirastoissa on tarkoitus keskittää Kilpailu- ja kuluttajavirastoon. Virastoon siirtyisi aluehallintovirastoista 16 henkilötyövuotta vastaava henkilöstö. Henkilöstö jatkaisi työskentelyä nykyisiltä sijaintipaikkakunniltaan käsin erilaisin etätyö- ja tilajärjestelyin.

KKV pitää muutosta tarkoituksenmukaisena. Valvonnan sulauttaminen osaksi muuta KKV:n ja kuluttaja-asiamiehen valvontaa edistäisi sekä valvontakäytännön ja menettelytapojen että valvonnan priorisoinnin yhdenmukaisuutta, mikä puolestaan olisi omiaan edistämään oikeusvarmuutta ja elinkeinonharjoittajien yhdenvertaista kohtelua. Keskittäminen myös edistäisi selkeää virastorakennetta ja henkilöstön osaamisen kehittämistä. Ennen kaikkea tehtävien keskittäminen vahvistaisi KKV:n päätehtävää markkinoiden toimivuuden edistäjänä.

Eläinlääkäripalvelut

KKV vastustaa eläinlääkäripalveluita koskevaan lakiin esitettyjä poikkeuksia, joilla mahdollistettaisiin yhtiöittämisvelvollisuudesta ja markkinaperusteisesta hinnoittelusta poikkeaminen. Osa kunnallisten eläinlääkäreiden tarjoamista palveluista tapahtuu selkeästi kilpailutilanteessa markkinoilla. Lainsäädännön nykytila on neutraliteetin kannalta ongelmallinen, koska palveluja tarjotaan yhtiöittämättä eikä palveluja voida eläinlääkintähuoltolain (21 §) takia hinnoitella siten, että hinta kattaisi kaikki kustannukset. Nykyinen järjestelmä vääristää näistä syistä kilpailua yksityisten ja kunnallisten eläinlääkärien välillä.

Jos lakiuudistus etenee hallituksen esityksessä esitetyssä muodossa, riskinä on, että verovarojen turvin alihinnoitellut ja konkurssisuojasta ja veroeduista nauttivat kunnalliset palvelut syrjäyttävät yhtä tehokkaita tai tehokkaampia yksityisiä toimijoita markkinoilta ja estävät yksityisen palvelutarjonnan kehittymistä ja kasvua. Esitys ei korjaa nykyiseen malliin liittyviä kilpailuneutraliteettiongelmia eli rakenteeseen ja hinnoitteluun liittyviä kilpailua vääristäviä tekijöitä. Esityksessä pakollisiksi esitetyt klinikkamaksut ja toiminnan mitoittamiseen kannustavat normit eivät ole riittäviä kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi. Klinikkamaksut eivät kata kaikkia seura- ja harrastuseläimien peruseläinlääkäripalvelujen järjestämisestä maakunnille aiheutuvia kuluja eikä se, että palveluja mitoitettaessa on otettava huomioon yksityisten eläinlääkäripalveluiden tuottajien alueella tarjoamat palvelut, poista kilpailuneutraliteettiongelmia.

Mikäli osan kunnallisten eläinlääkäreiden tarjoamista palveluista katsottaisiin olevan siten keskeisiä eläinten hyvinvoinnin ja kansanterveyden kannalta, että niiden tulee olla kaikkien saatavilla maksukyvystä riippumatta, tällaisten palvelujen tarjoaminen saattaisi olla perusteltua säätää maakunnan lakisääteiseksi velvollisuudeksi. Lakisääteiset velvollisuudet tulisi kuitenkin tällaisessa tapauksessa määritellä ja rajata selkeästi kilpailuneutraliteettiongelmien estämiseksi. Muut kuin lakisääteiset palvelut, eli kilpailutilanteessa yksityisten eläinlääkärien kanssa tarjottavat palvelut tulisi yhtiöittää tai vähintäänkin hinnoitella markkinaperusteisesti, jos yhtiöittämisvelvoitteesta poiketaan joiltain osin. Tällä tavoin voitaisiin turvata sekä eläinten hyvinvoinnin ja kansanterveyden että kilpailuneutraliteetin tavoitteet.

Mikäli hallituksen esityksessä esitetty poikkeus yhtiöittämisvelvollisuudesta pysytetään joiltain osin, kilpailutilanteessa tapahtuvaan toimintaan tulisi kuitenkin aina soveltaa markkinaperusteisen hinnoittelun vaatimusta[1], jotta poikkeussäännös ei mahdollista kilpailuneutraliteetin vääristymistä konkurssisuojasta ja veroeduista aiheutuvia vaikutuksia enempää. Eläinlääkäripalveluita koskevaa lakiehdotusta tulee näin ollen muuttaa siten, että laki mahdollistaa kaikkien kilpailutilanteessa tarjottujen palveluiden tuottamisesta maakunnalle aiheutuvien kustannusten kattamisen ja velvoittaa maakunnat hinnoittelemaan kilpailutilanteessa tapahtuvat palvelunsa markkinaperusteisesti sekä eriyttämään ne kirjanpidollisesti. Kilpailutilanteessa tapahtuvalle toiminnalle tulee kohdistaa kaikki sille kuuluvat kulut, kuten osuus praktikkoeläinlääkäreiden palkkauksesta aiheutuvista lomapalkoista ja henkilösivukuluista ja osuus investointien rahoituskuluista ja poistoista sekä asettaa toimintaan sitoutuneelle pääomalle kohtuullinen tuottovaatimus.

KKV kiinnittää huomiota myös siihen, että yhtiöittämispoikkeuksen perusteluja on laajennettu lausuntokierroksen jälkeen. Laajennettuja perusteluja tulisi tarkistaa. Hallituksen esityksessä poikkeuksen tarvetta on aiemmasta poiketen perusteltu ehdotetun maakuntalain 113 §:n 1 momentin 2 kohdalla. Viittaus kyseiseen lainkohtaan on nykymuodossa omiaan herättämään kysymyksen siitä, onko myös maakuntien tarjouskilpailujen perusteella tuottamat palvelut jatkossa tarkoitus saattaa yhtiöittämispoikkeuksen piiriin. Mikäli näin on tarkoitus tehdä, markkinaehtoisen hinnoittelun tarve korostuu entisestään.

Lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisointi

Uuteen valtakunnalliseen Valtion lupa- ja valvontavirastoon koottaisiin tehtäviä kahdeksan ministeriön toimialalta (oikeusministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö ja ympäristöministeriö). Virastoon koottavia, eri viranomaisille hajautuneita tehtäviä ovat nykyisin aluehallintovirastoissa ja ELY-keskuksissa hoidetut ympäristöhallinnon tehtävät sekä nykyisin aluehallintovirastoissa ja Valvirassa hoidetut sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävät.

KKV laati vuonna 2014 raportin Viranomaistoiminnan yhtenäisyys ja kilpailun edistäminen (KKV:n selvitys 1/2014). Selvitykseen liittyneen kyselyn mukaan yli 40 prosenttia suomalaisista yrityksistä oli kokenut viranomaisten epäyhtenäisten tulkintojen haitanneen liiketoimintaansa.

Selvityksen mukaan epäyhtenäiset tulkinnat aiheuttavat yrityksissä epävarmuutta ja heikentävät niiden mahdollisuuksia ennakoida menestymisen edellytyksiään markkinoilla. Oikeusepävarmuus ja monitahoinen normitus nostavat erityisesti pienempien elinkeinonharjoittajien kynnystä tulla markkinoille. Epäyhtenäisistä käytännöistä kärsivät kuitenkin myös ketjumaisesti toimivat suuremmat yritykset, koska niiden mahdollisuudet monistaa toimintakonseptiaan läpi Suomen heikkenevät erilaisten tulkintojen vuoksi. Epäyhtenäiset käytännöt vähentävät kaiken kaikkiaan yritysten investointi- ja innovointihalukkuutta.

KKV arvioi, että valtakunnallisen monialaisen viraston perustaminen luo edellytyksiä nykyistä yksinkertaisemman, yhdenmukaisemman ja nopeamman viranomaisasioinnin kehittämiselle. Toimintatapojen, ratkaisukäytäntöjen ja palvelutason yhtenäisyys koko maassa turvaisi nykyistä paremmin asiakkaiden yhdenvertaisen kohtelun eri puolilla maata.

Valtakunnallinen monialainen virasto mahdollistaisi viraston arvion mukaan aiempaa paremmin valtakunnallisesti yhtenäiset ratkaisukäytännöt. Tällä on merkitystä myös valvottujen elinkeinojen markkinoiden toimivuuden kannalta; yhteismitallinen lupakäsittely ja oikea-aikainen tehokas puuttuminen lainvastaiseen toimintaan ovat merkittäviä tekijöitä tasapuolisen ja ennakoitavan liiketoimintaympäristön luomisessa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon lupahallinto, ohjaus ja valvonta

Sosiaali- ja terveydenhuollon lupahallintoon ja valvontaan on liittynyt puutteita ja ongelmia, joita on tullut esiin myös edellä mainitussa KKV:n selvityksessä. Tällaisia ovat olleet esimerkiksi valvontatehtävien päällekkäisyys aluehallintovirastojen ja Valviran kesken sekä alueelliset eroavaisuudet ratkaisukäytännöissä.  Lupajärjestelmään sisältyvä yksityisen ja julkisten sektorin palveluntuottajien erilainen kohtelu on ollut kilpailuneutraliteetin kannalta ongelmallista.

Esitetty Valtion lupa- ja valvontavirasto yhdessä tuottajalakia (HE 52/2017) koskevan uudistuksen kanssa tulisi KKV:n arvion mukaan toteutuessaan korjaamaan nykyisessä lupa- ja valvontajärjestelmässä esiintyneitä puutteita. Uudistus loisi edellytyksiä nykyistä yhdenmukaisemmalle valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien toteuttamiselle varmistaen aiempaa paremmin valtakunnallisesti yhtenäiset ratkaisukäytännöt.

Uuden sote-mallin lupa-, ohjaus- ja valvontajärjestelmä muodostaa laajan kehikon, jonka yhtenä osana on Valtion lupa- ja valvontavirasto. Uusi järjestelmä tulee edellyttämään jatkossa monien ohjauksesta ja valvonnasta vastaavien toimijoiden yhteistyötä ja toimintojen koordinoinnin kehittämistä.

KKV kiinnittää tässä yhteydessä huomiota kokonaisuuteen, joka muodostuu Valtion lupa- ja valvontavirastoa koskevan esitysluonnoksen lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontajärjestelmän kokonaisarkkitehtuurista, jonka yhdestä osasta säädettäisiin nyt arvioitavana olevassa esityksessä. Tulevaa regiimiä koskevia säädöksiä sisältyy nyt käsiteltävän esityksen lisäksi ainakin seuraaviin hallituksen esityksiin: Maakuntalaki ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki (HE 15/2017), tuottajalaki (HE 52/2017) sekä valinnanvapauslaki (HE 16/2018).

Uudessa järjestämis- ja tuottamismallissa järjestelmää ohjaavat ja valvovat välittömästi niin maakunnat kuin valvontaviranomainenkin. Toiminnan yleinen ohjaus, suunnittelu, kehittäminen ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveysministeriölle. Substanssikysymyksiin liittyvän valvonnan ja ohjauksen lisäksi palvelutuotantoa koskee myös kilpailuvalvonta, jossa KKV on toimivaltainen viranomainen.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävien hoitamiseksi jo nykyisin tarjolla olevia välineitä voidaan osaltaan käyttää myös sote-markkinoiden toimivuuden turvaamiseen. Näihin välineisiin kuuluvat erityisesti yrityskauppavalvonta, kiellettyjen kilpailunrajoitusten valvonta sekä hankintojen valvonta. Valinnanvapauslakiesitykseen sisältyy lisäksi säännökset markkinoinnin (53 §) ja tasapuolisten kilpailuolosuhteiden (62 §) valvonnasta. Markkinoinnin osalta säännöksiä valvoisi kuluttaja-asiamies ja tasapuolisten kilpailuolosuhteiden osalta KKV.

Uuden julkisten sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämismallin ohjaus- ja valvontajärjestelmästä on tulossa arkkitehtuuriltaan kattava ja monihaarainen. Sote-järjestelmän ohjaukseen ja valvontaan osallistuu monia eri tahoja ja viranomaisia ja on ilmeistä, että tämä lisää järjestelmän sisäisen koordinaation ja verkostoitumisen tarvetta. Toiminnan tehokkuuden ja tarkoituksenmukaisuuden turvaaminen edellyttää väistämättä myös uudenlaista yhteistyötä muun muassa valvontaviranomaisten kesken.