Kilpailuviraston aloite liikenneministeriölle 31.1.1999
Dnro 301/71/1999
Kilpailuvirasto on selvittämässä Tielaitoksen toimintaa osana "julkinen valta markkinoilla" -hanketta. Valtion virastoihin ja laitoksiin kohdistuvalla selvitystyöllä pyritään paikantamaan kilpailijoiden poissulkemiseen tähtäävät tai/ja siihen johtavat menettelytavat valtion liiketoiminnassa ja osoittamaan kilpailua vääristävä valtion virastojen ja laitosten tappiollinen toiminta markkinasuoritteiden tuotannossa. Tielaitosta koskevassa selvityksessä on perehdytty perusteellisesti mm. toiminnan organisointiin, liikenneministeriön ja Tielaitoksen sisäiseen ohjeistukseen sekä erityisesti Tielaitoksen tuotannon toimintaan ns. neuvottelu-urakoiden toimittajana, alihankintatöiden tilaajana sekä markkinasuoritteiden tuottajana. Selvitystyöhön liittyvät ajoratamerkintäyritysten sekä Suomen Maarakentajien Keskusliitto r.y:n (SML) ja Asfalttiliitto ry:n jättämät toimenpidepyynnöt.
Ajoratamerkintäyritysten toimenpidepyynnön mukaan Tielaitos on vähentänyt vuoden 1995 jälkeen "dramaattisesti" yritysten osuutta viraston ao. töistä samalla kun Tielaitoksen tuotanto (Tietuotanto) on lisännyt osuuttaan kuntien tiemerkintätöissä. Urakoitsijoiden mielestä Tietuotanto on saanut kuntien tiemerkintätöitä alihinnoittelemalla ja käyttämällä yleiseen tienpitoon tarkoitettuja resursseja markkinasuoritteiden tuotantoon (ristiinsubventio). Myös SML:n ja Asfalttiliiton yhteisessä selvityspyynnössä on kiinnitetty huomiota Tietuotannon neuvottelu-urakoina saamien töiden suureen määrään samalla kun on esitetty Tielaitoksen markkinasuoritteiden tuotantoon kohdistuvia ristiinsubventio- ja alihinnoitteluepäilyjä. Asiaa koskevat Kilpailuviraston selvitykset ovat osittain kesken. Tekemiensä selvitysten perusteella Kilpailuvirasto pitää Tielaitoksen töiden avaamista kilpailulle erittäin tärkeänä koko maa- ja vesirakennusalan suorituskykyvylle. Omana työnä teettäminen on vielä hallitsevaa koko maa-ja vesirakentamisessa.Vuonna 1997 julkisen sektorin oman työn osuus oli 12.5 mrd. mk1 eli 65% alan kokonaisvolyymistä. Markkinamekanismin toimintaedellytyksiä ei siten voi pitää tyydyttävinä.
Tielaitoksen oman tuotannon lisääntyminen on ollut osittain ymmärrettävää, koska Tielaitoksen määrärahat ovat supistuneet 1990-luvun alkupuolen kuudesta miljardista markasta alimmillaan noin neljään miljardiin markkaan. Määrärahojen vähentyessä Tielaitos on pyrkinyt parantamaan oman työn tuottavuutta. Siksi esimerkiksi tiemerkintä- ja asfaltointitöitä on tehty vuosikymmenen loppupuolella suhteellisesti enemmän omana työnä kuin aikaisemmin. Muutokset ovat kuitenkin olleet alan yrityksille ennalta-arvaamattomia ja jyrkkiä. Ajoratamerkintätöissä yksityisten yritysten markkinaosuus2 on pudonnut vuoden 1995 jälkeen 50%:sta 13%:iin ja vastaavasti asfaltointitöissä Tielaitoksen oman työn osuus on noussut vajaasta 30%.sta 45%:iin. Vaikka Tietuotannolla on ollut hyväksyttäviäkin syitä aikaisempien liikesuhteiden vähenemiseen ja ostettavien palvelujen hintataso on merkittävästi alentunut, ei Tietuotannon neuvottelu-urakoiden kehityksen vastaavasta edullisuudesta ole käytettävissä ainakaan avointa tietoa. Kilpailuttamisen edetessä hitaasti Tietuotanto voi kilpailulta suojassa lisätä omaa kilpailukykyään samalla kun varsinkin kapeimmilta osamarkkinoilta terveitäkin yrityksiä on vaarassa karsiutua kokonaan markkinoilta. Tietuotanto ei ole velvollinen asettamaan omaa työtään lisääntymistä alttiiksi kilpailulle. Tänä vuonna Tietuotannon ostamien alihankintatöiden arvo on noin 200 miljoonaa markkaa pienempi kuin vuonna 1998. Samaan aikaan sen markkinasuoritteiden myynti on lisääntymässä noin 20 %:lla. Kilpailutilannetta ei kuvatun perusteella voi pitää tasapuolisena.
Tienpidon uudelleen organisointia ja tuotantotoiminnan kilpailua pohtinut työryhmä esitti tuotannon järjestämistä liikelaitokseksi ja kilpailun lisäämistä asteittain niin, että kaikki v. 2000 alkavat uudet suunnittelu-, rakennuttamis- ja rakentamishankkeet saataisiin avoimeen kilpailuun ja kunnossapidon hankkeet vuoden 2001 loppuun mennessä. Tästä aikataulusta ollaan jäämässä olennaisesti jälkeen. Talouspoliittisen ministerivaliokunnan 20.5.1997 tekemä päätös kehittää Tielaitoksen organisaatiota laitoksen sisäisenä jakona heikensi olennaisesti kilpailuttamismahdollisuuksia. Vuonna 1998 Tiehallinto kilpailutti vain noin 3 % hankinnoistaan. Kuluvan vuoden kilpailuttamissuunnitelmista on toteutumassa vain noin puolet. Kilpailuttamisen olennainen lisääminen olisi kuitenkin tarpeen edellä kuvattujen epäkohtien poistamiseksi. Kilpailuvirasto arvioi Tietuotannon jo saavuttaneen tehokkuudessaan markkinahintatason, joten sen erityisasema ei ole enää perusteltu. Kilpailuttamisessa olisikin edettävä johdonmukaisesti aiempien suunnitelmien mukaisesti, jotta tehokkuuden lisääntyminen välittyisi täysimääräisesti myös määrärahojen käyttöön. Tietuotannon neuvottelu-urakoihin kohdistuvan etuoikeuden poistuminen olisi omiaan varmistamaan, ettei yleiseen tienpitoon tarkoitettuja voimavaroja siirrettäisi ulkopuoliselle toiminta-alueelle ja näin poissuljettaisi keinotekoisestitällä alueella toimivien yrittäjiä kilpailusta.
Suomen tilannetta voidaan verrata Ruotsiin, jossa tilaaja-tuottajamalli otettiin käyttöön yleisten teiden tienpidossa vuonna 1992. Tarkoituksena oli tuottajapuolen yhtiöittäminen vuonna 1996, mutta tämä ei kuitenkaan ole toistaiseksi toteutunut. Vägverket toimii edelleen virastomuodossa, siten että tuotanto-osasto on jaettu kolmeen tulosyksikköön: tie- ja maarakennustuotantoon, konsultointiin ja losseihin. Ruotsissakaan ei ole kyetty luomaan tasapuolisia kilpailuolosuhteita VV Produktionin ja alan yksityisten yritysten välille, vaikka hoitotöistä onkin tiekilometreissä mitaten kilpailutettu viime vuonna 80 prosenttia ja loputkin on määrä saada kilpailun piiriin vuonna 2000.
Ruotsin valtiontalouden tarkastusvirasto tutki viime vuonna Vägverketin toimintaa pyrkien selvittämään, tehostuiko Vägverketin toiminta tilaaja-tuottajamallin käyttöönotolla ja kilpailuttamisella. Raportissaan tarkastusvirasto kiittää Vägverketiä merkittävästä työstä, mutta huomauttaa samalla, että viraston nykyinen organisaatio on omiaan herättämään elinkeinonharjoittajissa epävarmuutta Vägverketin puolueettomuudesta tilaajana. Tilaaja-tuottajamalli aiheuttaa jo sinänsä uskottavuusongelman, jota viraston on nykyorganisaatiollaan vaikea torjua. Ruotsissakin esitettyjä epäilyjä alihinnoittelusta ja ristiinsubventoinnista ei Tarkastusvirasto kyennyt poissulkemaan. Tarkastusviraston mukaan Vägverket ei pysty luomaan täysin tasapuolisia kilpailuolosuhteita VV Produktionin ja yksityisten yritysten välille. Tarkastusviraston mukaan on välttämätöntä tämän vuoksi harkita, tarvitaanko tilaaja-tuottajamallin soveltamiseksi perusteellisempia organisaatiomuutoksia.
Suomessa kilpailuongelmat ovat suurempia Tietuotannon neuvottelu-urakoina saamien töiden suuresta määrästä johtuen. Edellä kuvatuista ongelmista alihinnoittelu- ja ristiinsubventioepäilyineen ei päästä ennen kuin Tiehallinto ja Tietuotanto on eriytetty selvästi erillisiin oraganisaatioihin. Tietuotannon organisaatiovaihtoehtoja olisivat tällöin joko liikelaitos- tai osakeyhtiömuoto. Osakeyhtiön ja liikelaitoksen kustannusrakenteen välillä on lainsäädännöstä johtuvia eroja. Koska yhteiskunnalliset tavoitteet ja arvot kohdistuvat organisaatioiden eriyttämisen jälkeen tiehallintoon ja kilpailun neutraalisuusvaatimukset tietuotantoon, olisi osakeyhtiö perustellumpi organisaatiomuoto Tietuotannolle. Liikelaitosmuoto myös rajoittaisi tietuotannon toimintamahdollisuuksia sen kilpailijoihin verrattuna. Jäykkyytä aiheutuisi mm. moniportaisesta ohjauksesta sekä lakisääteisestä velvollisuudesta valita alihankkijat kilpailuttamalla.
Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto esittää, että päätöstä Tielaitoksen tuotannon uudelleenorganisoimiseksi kiirehdittäisiin. Mikäli organisaatiomuotona päädytään liikelaitosmalliin, olisi sen oltava suhteellisen lyhyen ylimenokauden organisaatiomalli, kuten yleisesti on käynyt muiden liikelaitosten kohdalla. Tavoitteeksi tulisi asettaa, että Tielaitoksen tuotanto toimisi osakeyhtiömuodossa vuonna 2002. Samalla, kun päätetään Tielaitoksen uudelleen organisoinnista, olisi käynnistettävä selvitys sille ohjattavista resursseista. Asiaa valmistellut työryhmä piti jo tärkeänä, että kilpailuttamisen kannalta keskeiset resurssit jäävät Tiehallinnolle ja ovat siten tarjouskilpailun voittajan käytettävissä. Erityisen tärkeänä Kilpailuvirasto pitää sitä, että strategisesti merkittävät maa-ainesalueet ovat Tiehallinnon käytössä. Tämän johdosta on markkinatilanne selvitettävä aluekohtaisesti. Kilpailuvirastossa on parhaillaan selvitettävänä Tietuotannon harjoittaman maa-aineskaupan epäiltyjä kilpailunvääristymiä koskeva selvityspyyntö.