Hallituksen esitys (82/2001) oikeusapulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Dnro 996/72/2001

Kilpailua rajoittavan julkisen sääntelyn estäminen

Julkinen sääntely voi rajoittaa kilpailua yhtä vahingollisesti kuin elinkeinonharjoittajien toteuttamat järjestelyt. Tämä on todettu muun muassa kilpailunrajoituslain (480/92) 1 §:n perusteluissa, joiden mukaan kilpailua voivat rajoittaa vahingollisesti yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamien järjestelyjen lisäksi myös julkisen vallan aikaansaamat rajoitukset. Tällaiset rajoitukset voivat johtua säädöksistä, hallinnollisista määräyksistä tai hallintotoimista.

Kilpailuvirastosta annetun lain (711/88, muut. 482/92) 2 §:n mukaan Kilpailuviraston tehtävänä on tehdä aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien säännösten ja määräysten purkamiseksi. Aloitteita tehdessään ja lausuntoja antaessaan Kilpailuvirasto käyttää yleensä hyväkseen kilpailunrajoituslain 9 §:n yleislauseketta. Sen mukaan kilpailunrajoituksella katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se vähentää elinkeinoelämän tehokkuutta taikka estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista. Esimerkkinä kilpailua vahingollisesti rajoittavista julkisyhteisöjen menettelytavoista Kilpailulainsäädännön uudistamistyöryhmä mainitsee tammikuussa 1997 antamassaan raportissa (Kauppa- ja teollisuusministeriön työryhmä- ja toimikuntaraportteja 3/1997) julkisyhteisöjen omien liiketoimintayksikköjen suosimisen tai niiden kanssa kilpailevien elinkeinonharjoittajien poissulkemisen.

Valtioneuvoston kanslia on antanut 15.12.1989 ministeriöille ohjeen kilpailunäkökohtien huomioon ottamisesta säädösvalmistelussa. Ohjeessa kehotetaan ministeriöitä ennen kilpailua jossain muodossa rajoittavien säännösten ja määräysten antamista hankkimaan asiasta Kilpailuviraston lausunto, jonka sisällöstä tulee antaa tarpeellinen selvitys asiaa koskevassa esittelymuistiossa. Kauppa- ja teollisuusministeriö on 28.8.1992 muistuttanut ministeriöitä, että annettu ohje on edelleen voimassa. Oikeusministeriö ei ole pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa nyt käsiteltävästä lakiehdotuksesta, vaikka se toteutuessaan supistaisi oikeudellisia palveluja tarjoavien asianajo- ja lakiasiaintoimistojen elinkeinonharjoittamismahdollisuuksia.

Esityksen vaikutukset oikeudellisten palvelujen tarjoajille

Esityksessä ehdotetaan nykyinen yleinen oikeusapu ja maksuton oikeudenkäynti korvattavaksi uudella yhtenäisellä ja nykyistä selvästi laajemmalla oikeusapujärjestelmällä. Järjestelmien yhtenäistäminen selkiyttää ja tehostaa julkisen oikeusavun hakemis- ja myöntämismenettelyä ja takaa sekä oikeusapuun oikeutettujen kansalaisten että heille palvelujaan tarjoavien elinkeinonharjoittajien tasapuolisen kohtelun. Julkisin varoin kustannettujen oikeusapupalveluiden saattaminen vähävaraisten lisäksi myös keskituloisten ulottuville alentaa oikeudenkäynteihin liittyviä kustannusriskejä ja sitä kautta prosessikynnystä, mikä todennäköisesti lisää oikeudenkäynteihin liittyvien asianajopalvelujen kysyntää. Niitä tarjoavien elinkeinonharjoittajien kannalta on myös myönteistä, että oikeusapua myönnettäisiin vastaisuudessa myös hallinto- ja erityistuomioistuimissa tapahtuviin prosesseihin.

Näiden kannatettavien uudistusten ohella lakiesitykseen sisältyy yksityisten elinkeinonharjoittajien tarjontamahdollisuuksia supistava ja kilpailun ns. ulkoprosessuaalisessa oikeusavussa lähes kokonaan poissulkeva ehdotus, jonka mukaan oikeusapua muissa kuin tuomioistuinasioissa voisivat pääsääntöisesti antaa vain valtion oikeusaputoimistot. Lakiesityksen perusteluissa todetaan yhtäältä, että oikeusapuun oikeutettujen kotitalouksien piirin laajentaminen merkitsisi nykytilanteeseen verrattuna arviolta 80 %:n lisäystä julkiseen oikeusapuun, ja toisaalta, että asianajotehtävissä tuomioistuinasioiden ja muiden oikeudellisten tehtävien osuus on kummankin noin puolet. Siten huomattava osa asianajo- ja lakiasiaintoimistojen nyt hoitamasta neuvonnasta ja avustamisesta monopolisoitaisiin valtion oikeusaputoimistoille. Tämä on täysin ristiriidassa paitsi kilpailulainsäädännön tavoitteiden myös niiden julkisen palvelutuotannon markkinaehtoistamiseen tähtäävien toimenpiteiden kanssa, joita kehitetään esimerkiksi ministeri Sasin johtamassa kauppa- ja teollisuusministeriön Yritysneuvottelukunnan asettamassa kilpailupolitiikan ohjelmatyöryhmässä, Kilpailuviraston Julkinen valta markkinoilla -hankkeessa ja kauppa- ja teollisuusministeriön Yrittäjyys-hankkeessa.

Valittua palvelujen järjestämistapaa perustellaan valtion oikeusaputoimistojen yksityissektoria alhaisemmilla kustannuksilla ja vähentyneestä työmäärästä johtuvalla ylikapasiteetilla sekä sillä, että oikeudenkäyntiin liittymätön neuvonta ja avustaminen voidaan määritellä yhteiskunnan tarjoamaksi peruspalveluksi. Kuitenkin useissa muissa oikeusapua paljon perinteisemmissä peruspalveluissa, kuten esimerkiksi päivähoidossa, vanhusten hoidossa, terveydenhoidossa sekä koulutus- ja liikuntapalveluissa, on julkisen palvelutuotannon rinnalla joko ostopalveluna tai muulla tavoin järjestettynä myös yksityistä palvelutuotantoa ja sen määrää pyritään lisäämään. Samoin on hyvin tavallista ja hyväksyttävää, että yksityisten palvelujen käytöstä yhteiskunnalle aiheutuvia kustannuksia säännellään – esimerkkinä mainittakoon vaikkapa lääkäri- ja hammaslääkäripalkkioiden enimmäiskorvaustaksat. Julkisen palvelutuotannon yleisesti markkinaehtoistuessa on myös vaikea ymmärtää, etteikö valtion oikeusaputoimistojen työmäärän vähentymisestä johtuva ylikapasiteetti olisi korjattavissa muillakin keinoin kuin lisäämällä keinotekoisesti niiden palvelujen kysyntää poissulkemalla kilpailevat vaihtoehdot.

Arvonlisäverotus

Mainitsin asiantuntijakuulemisessa, että Kilpailuvirasto on tehnyt 23.5.2000 kauppa- ja teollisuusministeriölle aloitteen arvonlisäverotuksen aiheuttamista kilpailunvääristymistä. Toimitan aloitteen oheisena tiedoksenne. Aloitteen keskeinen sisältö on, että julkisten toimintayksikköjen ja niiden kanssa samoja palveluja tarjoavien yksityisten yritysten verotuskohtelun on oltava kaikilta osiltaan, siis myös ns. piilevän arvonlisäveron osalta, samanlainen. Aloitteessa esimerkkinä mainittujen ruoka-, terveys-, koulutus- ja sosiaalipalvelujen tavoin tämä vaatimus voidaan kohdistaa myös oikeusaputoimintaan.