Dnro 464/72/2001
Viestintämarkkinalain tavoite ja keskeiset käsitteet
Kilpailuvirasto katsoo, että eri viestintäverkkojen yhdenmukainen säätely on omiaan edistämään yhdentyvien viestintäpalvelumarkkinoiden syntymistä. Yhtenäinen säädösympäristö edistää kilpailuneutraliteettia eri verkkojen ja palveluiden välillä. Verkkojen välinen kilpailu tuonee mukanaan markkinoiden tehostumisesta syntyviä etuja asiakkaille, kuluttajille ja koko kansantaloudelle. Kilpailuvirasto pitääkin uuden viestintälainsäädännön tavoitetta yhtäläisten oikeuksien ja velvollisuuksien säätämisestä eri viestintäverkoille kannatettavana ja oikean suuntaisena kehityksenä.
Viestintälakiuudistuksen tässä vaiheessa Kilpailuvirasto ei pysty ottamaan kantaa yksityiskohtaisesti eri verkoille ja toimijoille kohdistettaviin oikeuksiin ja velvollisuuksiin. Seuraavassa on otettu esiin muutamia erityiskysymyksiä, joihin virasto haluaa kiinnittää ministeriön huomion. Kilpailuvirasto toivoo, että sille annetaan mahdollisuus kommentoida lakiesitystä tarkemmin valmistelun myöhemmissä vaiheissa.
Kilpailuneutraliteetti
Kaikkien eri viestintäverkkojen tasapuolinen kohtelu on kilpailuneutraliteetin kannalta tärkeää. Lain soveltamisalan tulisi kattaa kaikki ne verkot, joiden avulla voidaan välittää viestintäpalveluita. Näitä verkkoja koskevien velvoitteiden ja määräysten tulisi muutoinkin olla yhteneväisiä. Tällä hetkellä telemarkkinalaki kohtelee kiinteitä televerkkoja ja matkaviestinverkkoja eri tavalla – esimerkiksi velvollisuus tarjota nousevaa ja laskevaa liikennettä ei koske matkaviestinverkkoja samassa laajuudessa kuin kiinteitä televerkkoja. Todellisen konvergenssikehityksen edistämiseksi ei riitä, että eri verkkoja koskevat säännökset kootaan samaan lakiin, vaan myös verkoille asetettujen oikeuksien ja velvollisuuksien tulee olla samanlaiset. Kilpailuvirasto katsoo, että tietyn verkkotekniikan muita tiukempaan tai löyhempään sääntelyyn ei tule ryhtyä ilman painavia, joko verkkojen teknisistä ominaisuuksista tai markkinatilanteesta johtuvia perusteita.
Televisiotoimintaan liittyvät erityiskysymykset
Kilpailuvirasto pitää tärkeänä, että uudella viestintämarkkinalailla turvataan palveluntarjoajille avoimet ja tasapuoliset kilpailumahdollisuudet digitaalisissa televisio- ja radioverkoissa. Markkinoiden toimintaa ei tulisi vaikeuttaa tarpeettomilla toimilupavaatimuksilla. Liikenne- ja viestintäministeriön valmistelemassa muistiossa todetaan, että jatkossa digitaalinen televisiotoiminta vaatisi sekä verkko- että ohjelmatoimiluvan ja että taajuuksien osoittaminen televisio- ja radiotoimintaan edellyttäisi molempia toimilupia. Tulevaisuudessa televisio-ohjelmat ja muut viestintäpalvelut saattavat lähentyä sisällöllisesti siinä määrin, että televisio-ohjelmien erottaminen muista palveluista voi tulla vaikeaksi tai jopa mahdottomaksi. Digitaalisen televisiotoiminnan toimiluvista säädettäessä tulisikin varmistua siitä, etteivät toimilupasäädökset tarpeettomasti rajoita viestintäpalveluiden tarjoamista digitaalisten televisio- ja radioverkkojen kautta tai hidasta ja vaikeuta verkkojen välistä yhdentymistä taikka digitaalisten televisio- ja radioverkkojen käyttöä muiden viestintäpalveluiden jakelukanavana.
Kilpailuvirasto arvioi, että digitaalisten televisio- ja radioverkkojen vapaan kapasiteetin vuokraus kilpaileville palveluntarjoajille saattaa vaatia pakottavia lain säännöksiä, sillä vapaan kapasiteetin käyttöoikeudesta disponoivilla tahoilla ei välttämättä ole kaupallista intressiä antaa kapasiteettia kilpailijoiden käyttöön. Sopimus- ja muista järjestelyistä riippuen vapaan kapasiteetin hallinnoijina voivat toimia verkkoa hallitseva yritys (Digita Oy), kanavanippujen haltijat tai ohjelmatoimiluvan haltijat.
Vain tietyille verkoille asetettu ohjelmien jakeluvelvollisuus (must carry) saattaa aiheuttaa kilpailuongelmia konvergoituvilla viestinnän markkinoilla, jos verkkoyritykset velvoitetaan jakamaan ohjelmia ilman korvausta. Ohjelmien jakeluvelvollisuuden aiheuttama kustannusrasite heikentäisi näiden verkkojen mahdollisuutta kilpailla muiden verkkojen kanssa viestintäpalveluiden tarjoajista ja loppuasiakkaista. Mikäli ohjelmien jakeluvelvollisuus katsotaan yhteiskunnallisista tai muista syistä tarpeelliseksi, on verkkoyrityksille annettava mahdollisuus periä jakelusta maksu.
Huomattava markkinavoima
Muistion mukaan huomattavan markkinavoiman määritelmä säilyisi viestintämarkkinalaissa ensivaiheessa ennallaan ja Euroopan komission puitedirektiiviluonnoksen mukainen uusi huomattavan markkinavoiman määritelmä otettaisiin käyttöön vasta myöhemmässä vaiheessa. Kilpailuvirasto on toimittanut komissiolle 2.5.2001 lausunnon koskien huomattavan markkinavoiman määrittelystä valmisteltua tiedonantoluonnosta. Viraston lausunto on liitteenä.
Maksut
Kilpailluilla markkinoilla lähtökohtana on hintojen määräytyminen vapaasti markkinoilla ilman viranomaisten etukäteistä puuttumista. Kaikissa tilanteissa yritysten hinnoitteluvapaus ei kuitenkaan johda asiakkaiden, kuluttajien ja yhteiskunnan kannalta parhaaseen lopputulokseen. Eräiden viestintäverkkojen – esimerkiksi paikallisen tilaajayhteysverkon ja digitaalisen televisioverkon – pullonkaulaluonteesta johtuen verkkopalveluiden markkinat ovat monelta osin monopolistiset tai hyvin keskittyneet. Kilpailuvirasto katsoo, että määräävässä markkina-asemassa olevien verkkoyritysten verkkopalveluiden hinnoitteluvapautta on edelleen syytä rajoittaa sen varmistamiseksi, että verkkopalveluita on kilpailevien palveluntarjoajien saatavilla tasapuoliseen, läpinäkyvään ja kustannusvastaavaan hintaan.
Kilpailuvirasto katsoo, että vaikuttamalla verkkopalveluiden tarjontaan ja hinnoitteluun voidaan luoda hyvät edellytykset kilpailevalle palvelutoiminnalle kaikissa viestintäverkoissa. Verkkopalveluiden kohtuullinen saatavuus ja palveluntarjoajien keskinäinen kilpailu takaavat, että loppuasiakkaille tarjottavat palvelut ovat laadukkaita ja hinnaltaan kohtuullisia. Tämän vuoksi virasto katsoo, että viestintämarkkinalain maksusäännöksissä tulisi voimassa olevan telemarkkinalain mukaisesti puuttua ensisijassa verkkopalveluiden tarjontaehtoihin. Telepalveluista perittyjen maksujen tulisi edelleen määräytyä kaupallisin perustein.
Yhteenliittäminen ja numeron siirrettävyys
Kilpailuvirasto pitää tärkeänä, että kaikkien viestintäverkkojen ja -palveluiden yhteenliittäminen turvataan. Yhteenliittämisen puutteellinen toteuttaminen on aiheuttanut kilpailuongelmia esimerkiksi matkaviestinverkoissa tarjottavien tekstiviestipalveluiden kohdalla. Muistiossa on esitetty televisio- ja radioverkkojen jättämistä yhteenliittämisvelvoitteiden ulkopuolelle. Virasto toteaa, että ehdotettu poikkeus saattaa hidastaa konvergenssiä ja estää verkkojen välistä kilpailua. Televisio- ja radioverkkojen yhteenliittäminen muihin viestintäverkkoihin edistäisi kaksisuuntaisten palveluiden kehittämistä ja tarjontaa digitaalisissa televisio- ja radioverkoissa. Alusta asti voimassa oleva yhteenliittämisvelvoite loisi paremmat mahdollisuudet välttää tekstiviestipalveluiden yhteydessä esiintyneet kilpailuongelmat.
Kilpailuvirasto katsoo, että numeron siirrettävyyden toteuttaminen kaikissa verkoissa madaltaisi asiakkaiden kynnystä vaihtaa telepalvelun tarjoajaa ja lisäisi näin kilpailumahdollisuuksia. Numeron siirrettävyyttä ei viraston saamien tietojen mukaan ole otettu laajasti käyttöön eikä numeron siirrettävyyttä koskevilla säännöksillä ole ollut sellaista kilpailua edistävää vaikutusta kuin oli ajateltu. Tämä on johtunut lähinnä numeron siirrettävyyden teknisestä toteutuksesta ja hinnoittelusta. Viestintämarkkinalakia valmisteltaessa on viraston mielestä syytä kiinnittää huomiota näihin esiin tulleisiin ongelmiin.
Eriyttäminen
Kilpailuvirasto katsoo, että ehdotetut eriyttämisvelvoitteen muutokset lisäisivät verkko- ja palvelutoimintojen läpinäkyvyyttä, mikä helpottaisi viranomaisten valvontavelvollisuuden täytäntöönpanoa. Osa teleyrityksistä on vapaaehtoisesti ryhtynyt yhtiöittämään verkko- ja palvelutoimintojaan. Jos eriyttämisvelvoitteelle asetetaan minimiliikevaihtoraja tai jos velvoitteesta myönnetään muita poikkeuksia, tulisi varmistua siitä, että eriyttämisvelvoitteesta vapautetut huomattavan markkinavoiman omaavat yritykset pystyvät tarvittaessa ja viranomaisen sitä erikseen pyytäessä esittämään muuta selvitystä yhtiön verkko- ja palvelutoimintojen kustannuksista ja tuotoista.
Tilaajaluettelot
Kilpailuvirastolle on tehty useampia toimenpidepyyntöä koskien tilaajatietojen luovutusvelvoitteen rikkomista ja tietojen kohtuutonta hinnoittelua. Tutkimusten yhteydessä Kilpailuvirasto on havainnut, että teleyrityksille ei ole ollut täysin selvää, mitä tietoja telemarkkinalaissa oleva tilaajatietojen luovutusvelvoite koskee. Erimielisyyttä on ollut myös siitä, pitääkö teleyrityksen pyytää liittymän tilaajalta tai käyttäjältä nimenomainen suostumus tietojen luovuttamiseen. Myös markkinoiden hajanaisuus on aiheuttanut ongelmia uusille luettelopalveluntarjoajille, joiden on pyydettävä tilaajatietojen luovutusta yli neljältäkymmeneltä teleyritykseltä. Teleyritykset ovatkin ryhtyneet tarjoamaan tilaajatietoja keskitetysti yhdessä omistamansa Suomen Numeropalvelu Oy:n kautta. Lisäksi esille on noussut kohtuuttoman hinnoittelun ohella kysymys siitä, missä laajuudessa kilpailevalla luettelontarjoajalla on oikeus tilaajatietoja käyttää ja millaisissa tai minkä median avulla toteutetuissa luetteloissa tilaajatietoja saa julkaista. Viestintälakia säädettäessä olisi hyvä tarkentaa tilaajatietojen luovutusta koskevia säännöksiä näiltä osin.