Dnro 165/72/2001
Kilpailuvirasto viittaa 18.6.2001 kauppa- ja teollisuusministeriölle antamaansa liitteenä olevaan lausuntoon Dnro 165/72/01 majoitus- ja ravitsemisliikkeitä koskevasta lainsäädäntöuudistuksesta ja toteaa seuraavan.
Nykyisen majoitus- ja ravitsemisliikkeistä annetun asetuksen tilalle säädettäisiin laki, jossa säädettäisiin, kuten nykyisessäkin asetuksessa, mm. ravitsemisliikkeen aukioloajasta, majoitus- ja ravitsemisliikkeen oikeudesta valita asiakkaansa sekä majoitusliikkeen velvollisuudesta pitää matkustajakorttijärjestelmää. Lakiehdotukseen ei sisälly nykyisestä käytännöstä poiketen ns. ulosmyyntioikeuksiin liittyvää sääntelyehdotusta. Siten ainoa ulosmyyntirajoitus kohdistuu jatkossa anniskelua harjoittaviin ravitsemisliikkeisiin ja johtuu alkoholilainsäädännöstä, jonka mukaan anniskeltu alkoholijuoma on nautittava anniskelualueella. Tältäkin osin majoitus- ja ravitsemisliikkeiden tuotteiden ulosmyynnin sääntelyä olisi yleisesti lievennettävä ja sallittava myös niille päivittäistavarakaupoissa ja kioskeissa myytäviä tuotteita vastaavien miedoimpien alkoholijuomien ulosmyynti.
Viime vuosina toteutettu sääntelyn purkaminen on lieventänyt majoitus- ja ravitsemissektoreiden toimialojen välisiä eroja. Ravintoloiden, kahviloiden, kioskien ja kauppojen palvelut ovat näin monipuolistuneet ja alalle on syntynyt kilpailua. Vieläkään markkinat eivät toimi pelkästään kysynnän ja kuluttajien tarpeiden edellyttämällä tavalla, vaan erilaiset säännökset ohjaavat yritysten toimintaa ja vääristävät kilpailua. Esimerkiksi arvonlisäveron neutraalisuus on yhä toteutumatta, koska ruoan jakelukanava määrää verokohtelun. Paikallisia kilpailullisia ongelmia aiheutuu myös julkisyhteisöjen hotelli- ja ravintolatoiminnan saamista verohelpotuksista.
Majoitus- ja ravitsemisalan sääntelyä pitäisikin edelleen kehittää sen suuntaiseksi, että toistensa kanssa kilpailevia ravitsemisalan elinkeinoja kohdeltaisiin samalla tavalla. Ainoastaan erityiset yleisen järjestyksen pitoon, terveyden ja turvallisuuden takaamiseen tai ympäristönsuojeluun ja rakentamiseen liittyvät näkökohdat voivat edellyttää muuta. Näiden tavoitteiden toteuttamiseksi ei olisi tarpeellista säilyttää nyt ehdotettua koko ravitsemisalaa koskevaa elinkeino-oikeudellista sääntelyä. Koska majoitus- ja ravitsemiselinkeinoon liittyvät yhteiskunnalliset ongelmat johtunevat anniskelutoiminnasta, sen sääntely ja asianmukainen valvonta riittänevät hoitamaan ongelmat.
Yritystoiminnan aloittaminen pitäisi myös majoitus- ja ravitsemistoiminnassa olla menettelyllisesti mahdollisimman yksinkertaista ja tasapuolista. Tämä merkitsee yleisellä tasolla sellaisten joustavien säädösten toteuttamista, jotka takaavat mm. vapaan toiminta-ajatuksen toteuttamisen, vapaan hinnoittelun ja vapaiden aukioloaikojen määrittämisen. Sääntelyn hyötyjä ja tarvetta on edelleen arvioitava kriittisesti ja otettava huomioon myös sääntelyn aiheuttamat kustannukset yrityksille ja valtiolle sekä hyödyt ja haitat kuluttajille.
Soveltamisala ja määritelmät (1 §) sekä soveltamisalan rajoitukset ( 2 §)
Majoitus- ja ravitsemistoimintaa koskevan sääntelyn piiriä laajennettaisiin aikaisempaan nähden siten, että lakia sovellettaisiin myös henkilöstöravintolatoimintaan, juhla- ja pitopalvelutoimintaan sekä aamiaismajoitustoimintaan. Ehdotuksen mukaan em. toimintamuotoihin ei kuitenkaan sovellettaisi ravitsemisliikkeen aukioloaikaa ja järjestyksen turvaamista koskevia määräyksiä. Nykyistä asetusta sovelletaan ko. toimintoihin nimenomaan vain aukioloaikaa sekä ulosmyyntiä koskevien määräysten osalta.
Lain ulkopuolelle jäisi toiminnanharjoittajan muuhun liiketoimintaan nähden vähäinen elintarvikkeiden tai alkoholittoman juoman tarjoilu, mikäli tarjoilutila on alle 10 neliömetriä tai siinä on paikat enintään 10 henkilölle. Nykyisen sääntelyn mukaan asetusta ei sovelleta yksityishenkilön haja-asutusalueella kausiluontoisesti tapahtuvaan sivuelinkeinona harjoitettavaan majoitus- ja ravitsemistoimintaan, ellei samanaikaisesti majoitettavia henkilöitä ole yli 40.
Elinkeinonharjoittajan määritelmä vastaa kilpailunrajoituslain määritelmää elinkeinonharjoittajasta ja lakia sovellettaisiin laajasti ammattimaiseen ja taloudelliseen tulokseen tähtäävään majoitus- ja ravitsemistoimintaan, mikä sinänsä selkiyttää nykyistä käytäntöä. Ehdotettua majoitus- ja ravitsemiselinkeinon sääntelyn laajentamista haja-asutusalueiden sivuelinkeinotoimintaan olisi kuitenkin syytä vielä harkita.
Rekisterinpito (3 §), rekisteri-ilmoitus ja muutoksista ilmoittaminen (4 §) sekä rekisteriin merkittävät tiedot (5 §)
Majoitus- ja ravitsemistoimintaa harjoittavat yritykset ja niiden toimipaikat merkittäisiin valtakunnalliseen majoitus- ja ravitsemistoimintatietorekisteriin, jonka avulla valvottaisiin toiminnan lainmukaisuutta ja näin edistettäisiin harmaan talouden vastaisia toimia. Harmaan talouden on arveltu johtuvan alan suurista palkkakustannuksista, kireästä kilpailutilanteesta, vähäisestä valvonnasta ja löysästä anniskelulupakäytännöstä.
Rekisteriin kerättäisiin kaikkien lain piiriin kuuluvien toimijoiden nimet, henkilötunnukset (tai syntymäajat), toiminimet, yritys- ja yhteisötunnukset, liikepaikkakohtaiset käyntiosoitteet ja yhteyshenkilöiden nimet ja yhteystiedot. Vastaavasti suomalaisten ja ulkomaisten oikeushenkilöiden tiedot merkittäisiin rekisteriin. Rekisteriin merkittäisiin majoitusliikkeiden huone- ja vuodepaikkamäärät ja ravitsemisliikkeiden asiakaspaikkamäärät osastoittain eriteltyinä. Henkilöstöravintoloiden osalta rekisteriin merkittäisiin asiakaspaikkamäärät ja pito- ja juhlapalvelutoimintaa harjoittavien elinkeinonharjoittajien osalta selvitys siitä, harjoittaako ao. yritys yksinomaan pito- ja juhlapalvelutoimintaa.
Valvonnasta vastaisivat kihlakunnan poliisilaitokset toimialueellaan. Nykyisen käytännön mukaan poliisi on ylläpitänyt ilmoituksia toiminnan aloittamisesta yleensä manuaalisesti ja poliisilaitoskohtaisesti. Rekisterin ylläpito työllistäisi poliisia huomattavan paljon. Majoitus- ja ravitsemisalalla on erittäin paljon elinkeinonharjoittajia (13 000) ja vaihtuvuus on suuri, jotenka rekisteristä muutostietoineen tulisi varsin laaja. Esim. vuonna 2000 koko ravintolayrityskannasta oli uusia tai lopettaneita yrityksiä 15 %, mikä on selvästi enemmän kuin elinkeinoelämässä yleensä.
Esityksen mukaan rekisteröinti parantaisi tiedonkulkua poliisin ja palo- ja pelastusviranomaisten välillä ja helpottaisi palo- ja pelastusviranomaisten työtä, koska he saisivat näin tiedot palotarkastuksen kohteista. Akuuteissa hätätilanteissa rekisteritiedoista ei varmaankaan olisi ko. viranomaisille mitään hyötyä.
Kilpailuvirasto katsoo, että näin laajan rekisterin perustamisen tarpeellisuutta, tietosisältöä ja julkisuutta kannattaisi vielä harkita. Ennen lopullisten päätösten tekemistä on ainakin syytä selvittää, onko kaavaillulla rekisterillä päällekkäisyyksiä esim. STTV:n pitämän alkoholielinkeinorekisterin kanssa. Samaa mieltä ovat lääninhallitusten kilpailuasioita hoitavat yksiköt, joiden taholta on esitetty kysymys, onko lain valmistelussa riittävästi ja kokonaisvaltaisesti harkittu kaiken sen byrokratian ja rekisteröinnin tarpeellisuutta, mitä majoitus- ja ravitsemistoiminnan tarkkailuun nykyisessä ja esitetyssä muodossa liittyy. Pienenkin kuppilan on tehtävä ilmoituksia eri paikkoihin ja haettava lupaa tai hyväksyntää eri tahoilta ennen kuin toiminta voidaan aloittaa. Lisäksi rekisteröinti- ja muutosilmoitusmaksut olisivat ilmeisesti samat niin suurilta ravintoloilta kuin pieniltä kahviloilta tai aamiaismajoitusta tarjoavilta maatiloilta. Tämä saattaa osaltaan karsia pienempien alalle tulevien yritysten määrää.
Yritystoiminnan aloittaminen pitäisi myös menettelyllisesti olla mahdollisimman yksinkertaista ja tasapuolista. Sen sijaan, että yrittäjä velvoitetaan toimittamaan tietoja yrityksestään eri viranomaisille, tulisi viranomaisten tiedontarve toteuttaa viranomaisten välisenä tiedon siirtona. Lakiehdotuksessa tällainen menettely toteutuisi poliisin ja pelastusviranomaisten välillä. Tätä menettelyä tulisi hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti laajentaa siten, että yrittäjä tekee ilmoituksen vain yhdelle viranomaiselle, joka voisi luovuttaa tietoja tarpeelliselta osin muille viranomaisille joko konekielisessä muodossa tai teknisen käyttöyhteyden avulla.
Ravitsemisliikkeen aukioloaika (6 §) ja ilmoitus aukioloajan pidennyksestä (7 § )
Majoitus- ja ravitsemistoimintaa koskevan lakiehdotuksen 6 §:ssä ehdotetaan ravitsemisliikkeiden aukioloaikojen ja uusien asiakkaiden liikkeeseen ottamisajan sääntelyjen jatkamista. Ehdotuksen mukaan uusien asiakkaiden sisään ottaminen ravitsemisliikkeeseen on lopetettava viimeistään 30 minuuttia ennen säädettyä tai määrättyä sulkemisaikaa. Ehdotetut yleissäännökset tuntuvat tarpeettomilta. Kaikki anniskeluun liittyvät tarpeelliset säännökset voitaisiin siirtää alkoholilainsäädäntöön. Tällä hetkellä määräyksiä on sekä ravitsemis- ja majoitusliikkeitä koskevassa asetuksessa että alkoholilainsäädännössä. Muiden kuin anniskelua harjoittavien liikkeiden sääntely on tältä osin turhaa.
Uusien asiakkaiden vastaanottoajan sääntelyn jatkaminen on turhaa myös valvonnallisten ongelmien takia. Toiminnanharjoittaja pystynee päättämään, milloin on kannattavaa pitää liike auki ja ottaa uusia asiakkaita sisään. Normaalissa kilpailutilanteessa toimiville ravitsemisliikkeille ei pitäisi asettaa mitään yleistä aukiolo- ja palveluvelvollisuutta ja määräystä siitä, milloin uusia asiakkaita ei saa ottaa sisään, vaikka liike muuten on auki.
Yhtymäkohdat alkoholilainsäädännön anniskelumääräyksiin
Vuoden 2003 alusta voimaantuleva alkoholilain muutos rajoittaa alkoholijuomien anniskelulupien myöntämistä siten, että anniskeluluvan haltijan tai hakijan luotettavuutta ja taloudellisia ja ammatillisia edellytyksiä kuvaavat perusteet on kirjattu lain 21 a §:ään. Tällä hetkellä lähes vastaavat määräykset ovat sosiaali- ja terveysministeriön päätöksessä. Uutena luotettavuuden tai taloudellisten edellytysten puutteena pidetään viimeisen viiden vuoden aikana tapahtunutta anniskeluluvan peruuttamista.
Koska alkoholilain muutoksella kontrolloidaan entistä tarkemmin anniskelutoimintaa, jota useimmat majoitus- ja ravitsemisalan yritykset myös harjoittavat, majoitus- ja ravitsemisalaa koskevalla omalla lainsäädännöllä ei ole tarpeen säännellä samoja asioita. Ilman anniskelutoimintaa toimivien ravitsemisliikkeiden sääntely on turhaa.
Anniskelulupien tiukennuksilla tavoitellaan harmaan talouden kuriin saamista ja kilpailutilanneen tervehdyttämistä. Anniskelulupien myöntämistä rajoitetaan lasten, nuorten ja perheiden vapaa-ajanvieton yhteydessä, urheilutapahtumissa ja työpaikkaruokailussa. Lupaviranomainen voi rajoittaa anniskeluaikaa, anniskelualuetta, anniskeltavien alkoholijuomien lajeja tai asiakaspaikkojen lukumäärää taikka asettaa valvonnan ja järjestyksenpidon kannalta tarpeellisia ehtoja. Alkoholipoliittisesti sääntelyn lisääminen ja valvonnan tehostaminen saattavat olla tarpeen, kunhan pidetään huoli siitä, että sääntely ja sen valvonta ovat lupahallinnon hajauttamisen myötä yhdenmukaista maan eri osissa. Alkoholilain muutos toisaalta keventää lupahallintoa ja mahdollistaa sen siirtämisen lääninhallituksille.