Dnro 424/72/2002
Viestintälainsäädännön tavoitteet
Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt 30.4.2002 päivätyllä kirjeellä Kilpailuvirastolta lausuntoa hallituksen esityksestä eduskunnalle viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi viestintämarkkinalaki sekä muutettavaksi televisio- ja radiotoiminnasta annettua lakia, valtion televisio- ja radiorahastosta annettua lakia, Yleisradio Oy:stä annettua lakia sekä kilpailunrajoituksista annettua lakia.
Esityksen tavoitteena todetaan olevan mm. tietoyhteiskunnan, sananvapauden ja sisältötuotannon edistäminen sekä lainsäädännön uudistaminen siten, että kaikkia viestintäverkkoja kohdellaan lain tasolla teknologianeutraalisti. Esityksen tarkoituksena on lisäksi panna kansallisesti täytäntöön Euroopan yhteisön uudet sähköisen viestinnän direktiivit. Ehdotetut uudistukset perustuvat suurelta osin EY-direktiiveihin, mistä johtuen useiden säännösten kohdalla kansallista liikkumavaraa ei ole tai liikkumavara on hyvin vähäinen. Kilpailuvirasto pitää esityksen tavoitteita kannatettavina, mutta haluaa kiinnittää ministeriön huomion seuraaviin erityiskysymyksiin.
Viestintälainsäädännön keskeiset ehdotukset
Soveltamisalan laajentaminen
Esityksen mukaan viestintämarkkinalain säännökset koskevat aikaisemmasta poiketen myös analogisia maanpäällisiä televisio- ja radioverkkoja, satelliittivälitteistä televisiotoimintaa, Internet-palvelun tarjoajia sekä viranomaisverkkoja. Kilpailuvirasto pitää lain soveltamisalan laajentamista kaikkiin viestintäverkkoihin ja viestintäpalvelujen tarjoajiin kannatettavana. Lain soveltamisalan laajentaminen ei kuitenkaan pelkästään riitä, vaan eri viestintäverkkoja tulee myös kohdella tasapuolisesti. Kilpailuvirasto pitää yhtenäistä säädösympäristöä ja eri viestintäverkkojen tasapuolista kohtelua ensisijaisen tärkeänä kilpailuneutraliteetin ja verkkojen välisen kilpailun toimivuuden kannalta. Virasto katsoo, että eri viestintäverkoille lailla tai alemmanasteisilla säädöksillä asetettujen oikeuksien ja velvollisuuksien tulee olla samanlaiset, paitsi jos se verkkojen teknisistä ominaisuuksista ja markkinatilanteesta johtuen ei ole mahdollista.
Markkinamäärittely, markkina-analyysi ja huomattavan markkinavoiman yritysten määrittely
Ehdotetun viestintämarkkinalain taustalla olevat EY-direktiivit säätelevät kansallisen sääntelyviranomaisen toimivaltaa määritellä markkinat, tehdä markkina-analyysi ja todeta, onko jollakin teleyrityksellä huomattava markkinavoima sekä määrätä erityisiä velvoitteita teleyritykselle kilpailun toimivuuden aikaansaamiseksi. Viestintämarkkinalakia koskevassa esityksessä edellä mainitut tehtävät on annettu Viestintävirastolle. Viestintäviraston itsenäistä toimivaltaa rajoittavat kuitenkin EU:n komission antama suositus relevanteista hyödykemarkkinoista, komission ohjeet markkina-analyysistä sekä Viestintäviraston velvollisuus antaa päätöksensä tiedoksi komissiolle ja muiden ETA-maiden viranomaisille. Lisäksi komissiolla on tietyissä tapauksissa veto-oikeus viraston päätöksiin. Viestintäviraston tulee esityksen mukaan tehdä yhteistyötä Kilpailuviraston kanssa ja sen on kuultava laajasti kaikkia markkinaosapuolia ennen asian päättämistä.
Kilpailuvirasto suhtautuu erittäin kriittisesti puitedirektiiviin ja sen pohjalta tehtyyn viestintämarkkinalakiesitykseen siltä osin kun ne luovat tilanteen, missä viestintämarkkinoiden toimintaa säännellään kaksilla samantyyppisillä säännöksillä, kahden eri viranomaisen toimesta ja kahdessa erillisessä hallintoprosessissa. Rinnakkainen toimivalta viestintämarkkinoiden kilpailuvalvonnassa saattaa johtaa päällekkäisiin prosesseihin sekä Kilpailuvirastossa että Viestintävirastossa. Kilpailuvirasto katsoo, että sektorikohtainen kilpailusääntely tulisi yleisesti ottaen rajoittua minimitasolle ja sitä tulisi käyttää vain niissä tilanteissa, joissa yleisiä kilpailusääntöjä ei voida tehokkaasti soveltaa. Se, että viestintämarkkinalakia koskevassa esityksessä luodaan kilpailunrajoituslain säännösten kanssa samantyyppiset viestintäsektoria koskevat säännöt, saattaa viraston mielestä aiheuttaa hallinnollista tehottomuutta sekä ristiriitaisia ratkaisuja viestintäsektorin kilpailuvalvonnassa. Paras ja selkein lähtökohta olisikin, että kilpailuvalvonta jäisi kaikilta osin Kilpailuvirastolle ja Viestintävirasto valvoisi muutoin teleyritysten toimintaa viestintäsektorilla, erityisesti hinnoittelun kustannusvastaavuutta.
Jos viestintämarkkinalaki kuitenkin hyväksytään esitetyssä muodossa, Kilpailuviraston mielestä on tärkeää, että Viestintävirasto ottaa edellä mainittuja määrittelyjä tehdessään huomioon paitsi EU:n komission ja ETA-maiden teleregulaattorien myös Suomen kilpailuviranomaisten eli Kilpailuviraston, markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden tulkinnat relevanttien markkinoiden määrittelystä ja määräävän markkina-aseman muodostumisesta. Koska kilpailunrajoituslaki on yleislaki, jota tulisi soveltaa tasapuolisesti kaikkiin Suomessa toimiviin yrityksiin, Viestintäviraston tekemät markkinoiden määrittelyä ja teleyritysten kilpailuoikeudellista asemaa koskevat ratkaisut eivät saisi olla ilman perusteltua syytä ristiriidassa kilpailunrajoituslain yleisen soveltamiskäytännön kanssa. Yhdenmukainen kilpailuoikeudellinen tulkinta turvataan parhaiten tiiviillä ja säännöllisellä yhteistyöllä Viestintäviraston ja Kilpailuviraston kesken markkinoita analysoitaessa.
Kilpailuvirasto katsoo, että hallituksen esityksestä tulisi selkeästi käydä ilmi se, että tehdessään teleyrityksiä koskevia ratkaisuja kilpailunrajoituslain nojalla kansalliset kilpailuviranomaiset voivat päätyä Viestintäviraston päätöksistä poikkeavaan relevanttien markkinoiden määrittelyyn ja määräävän markkina-aseman toteamiseen. Tämä johtuu siitä, että markkinoiden tyhjentävä määrittely etukäteen ei ole mahdollista kilpailunrajoituslakia sovellettaessa. Markkinamäärittely on kilpailuasioissa dynaaminen työkalu markkinavoiman mittaamiseksi ja voi vaihdella tapauskohtaisesti kilpailuviranomaisen käytännössäkin. Hallituksen esityksen perusteluissa tulisi selvyyden vuoksi todeta, että Viestintäviraston uudet tehtävät eivät sulje pois kansallisten kilpailuviranomaisten mahdollisuuksia tehdä tapauskohtaisia, Viestintäviraston tekemistä päätöksistä poikkeavia ratkaisuja kilpailunrajoitusasioita käsitellessään.
Toimilupa ja ilmoitusvelvollisuus
Esityksen mukaan erillistä toimilupaa tarvittaisiin ainoastaan radiotaajuuksia edellyttävän verkkopalvelun tarjonnassa matkaviestinverkossa ja digitaalisessa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa. Muilta teleyrityksiltä edellytettäisiin ainoastaan teletoimintailmoitusta. Televisio-ohjelmiston tarjonta digitaalisessa viestintäverkossa edellyttäisi kahta erillistä toimilupaa; verkkopalvelujen tarjontaa koskevaa toimilupaa ja ohjelmatoimilupaa. Verkkopalvelun tarjonta kaapelitelevisioverkossa edellyttäisi vain teletoimintailmoitusta.
Kilpailuvirasto katsoo, että erityyppisillä toimiluvilla saattaa olla vaikutusta myös eri jakelumuotojen väliseen kilpailuun, koska esim. digitaaliseen ohjelmatoimintaan edellytetään ohjelmatoimilupaa, mutta analogiseen ohjelmatoimintaan sekä satelliitin, kaapelin tai Internetin kautta välitettävään ohjelmaan toimilupaa ei vaadita. Viraston näkemyksen mukaan ohjelmatoimiluvan edellyttämisellä ainoastaan digitaalisessa ympäristössä saattaa olla kilpailua rajoittavia vaikutuksia ja se saattaa vaikeuttaa televisio- ja radiotoiminnan harjoittajien mahdollisuuksia hyödyntää useita viestintäverkkoja toiminnassaan. Viraston mielestä olisi syytä arvioida sitä, tulisiko ohjelmatoimilupien edellyttäminen poistaa kaikilta teleyrityksiltä siinä vaiheessa kun se taajuuksien niukkuuden vuoksi ei enää ole välttämätöntä.
Toimiluvan sisältöä koskevan säännöksen perusteluissa on todettu, että kanavanipun hallintoa koskevat toimilupaehdot voivat koskea mm. kanavanipun käytön etukäteissuunnittelua, kanavanipun sisäistä yhteistyötä sekä yhteistyötä toisten kanavanippujen kanssa. Kilpailuvirasto katsoo, että kyseisenlaiset ehdot saattavat olla ristiriidassa kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletyn hinnoittelua, tuotannonrajoitusta tai markkinoiden jakoa koskevan yhteistyön kanssa mikäli kanavanipuissa mukana olevat luvanhakijat ovat toistensa tosiasiallisia tai potentiaalisia kilpailijoita. Tällaisia tilanteita saattaa syntyä kun toistensa kanssa esim. samoilla mainosmarkkinoilla tai ohjelmistojen hankintamarkkinoilla kilpailevat yritykset ovat toimiluvan hakijoina. Kilpailunrajoituslain 6 §:n noudattamisesta tulisi olla maininta tällä kohtaa hallituksen esityksen perusteluissa. Yhteistyö saattaa edellyttää tällöin Kilpailuviraston myöntämää kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaista erillistä poikkeuslupaa.
Yhteenliittämistä koskevat teleyrityksen velvollisuudet
Kilpailuviraston käsityksen mukaan kilpailu kiinteiden verkkojen ja matkaviestinverkkojen välisessä teleliikenteessä on vielä vähäistä ja pääsee alkamaan vain, jos matkaviestinpalveluihin kohdistettuja yhteenliittämisvelvotteita tiukennetaan. Esityksen perusteella matkaviestinpalvelut on edelleen jätetty nousevan ja laskevan liikenteen hinnoittelua koskevien säännösten ulkopuolelle. Viraston mielestä yhteenliittämistä koskevia säännöksiä tulisi muuttaa siten, että ne paremmin edistäisivät kilpailua myös kiinteiden verkkojen ja matkaviestinverkkojen välillä ja kohtelisivat teleyrityksiä samalla tavalla riippumatta siitä, missä verkossa televiestintä kulkee. Matkaviestinpalvelujen jättäminen yhteenliittämisen hinnoittelua koskevien säännösten ulkopuolelle saattaa myös vääristää kilpailua eri matkaviestinverkkojen välillä.
Puhelinluettelopalveluja ja yhteystietojen luovuttamista koskevat säännökset
Esitetyt puhelinluettelopalvelujen tarjoamista ja yhteystietojen luovuttamista koskevat säännökset ovat huomattavasti nykyistä lainsäädäntöä selkeämpiä. Kilpailuvirasto katsoo, että yhteystietojen luovutushintojen julkisuudesta tulisi kuitenkin säätää laissa. Yhteystietojen luovutusta pyytävän tahon on vaikea arvioida hinnoittelun tasoa ja syrjimättömyyttä, jos luovutushinnastot eivät ole kaikilla yrityksillä julkiset. Laissa tulisi myös säätää siitä, että yhteystiedot on luovutettava paitsi kustannussuuntautunein ja syrjimättömin hinnoin myös tasapuolisin ja kohtuullisin ehdoin.
Käyttäjän oikeudet
Kilpailuvirasto katsoo, että mikäli käyttäjän oikeus yleisen puhelinverkon liittymään toteutetaan ilman johtoa, esim. radiotekniikan avulla, ei käyttäjälle siten voida toistaiseksi taata edes tavanomaista Internetin käyttöä. Tämä saattaa asettaa käyttäjät eriarvoiseen asemaan asuin- tai toimipaikasta riippuen.
Ohjelmiston siirtovelvoite joukkoviestintäverkossa
Televisio- ja radio-ohjelmistojen siirtovelvollisuutta (must carry -velvoite) koskeva säännös ehdotetaan siirrettäväksi viestintämarkkinalakiin. Maksuton siirtovelvoite koskisi vain Yleisradio Oy:n lähetyksiä ja palveluita ja rajattaisiin koskemaan enintään kahta analogista ja viittä digitaalista televisio-ohjelmistoa rinnakkaiskanavineen sekä oheis- ja lisäpalveluineen. Siirtovelvoite ulottuisi myös sellaisiin kaupallisten toimijoiden vapaasti vastaanotettavissa oleviin televisio- ja radio-ohjelmistoihin, jotka lähetetään valtakunnallisen ohjelmistoluvan nojalla. Jakelusta voitaisiin kuitenkin tällöin periä enintään kustannussuuntautunut hinta.
Kilpailuvirasto katsoo, että koska edellä mainittu ohjelmien jakeluvelvollisuus koskee vain verkkopalvelua kaapelitelevisioverkossa tarjoavia teleyrityksiä, se asettaa eri tekniikalla palveluja tarjoavat teleyritykset eri asemaan ja rajoittaa siten kilpailua verkkopalveluissa.
Kilpailuviraston mielestä Yleisradiolta edellytetty julkinen palvelu tulisi määritellä lainsäädännössä mahdollisimman selkeästi ja läpinäkyvästi. Viraston mielestä julkisin varoin tuettavalla rahoituksella ei saisi vaikeuttaa muiden markkinoilla toimivien yritysten asemaa enempää kuin on tarpeen julkisen palvelun tavoitteen toteuttamiseksi. Säädettäessä julkisen palvelun määritelmästä liian laveasti Yleisradio saattaa siirtyä kilpailemaan julkisesti tuetuilla varoilla yksityisten elinkeinonharjoittajien kanssa ja vaikeuttaa näin maksuttomilla palveluillaan muiden kilpailluilla markkinoilla toimivien elinkeinonharjoittajien asemaa. Virasto katsoo, että Yleisradion julkisen palvelun velvoitetta ei tulisi laajentaa kilpailluille markkinoille, vaan sen tulisi kattaa ainoastaan välttämättömät, suppeasti määritellyt peruspalvelut. Koska Yleisradion lähetyksiä ja palveluita koskeva siirtovelvoite on maksuton ja asettaa Yleisradion tältä osin muita teleyrityksiä parempaan asemaan, velvoite tulisi koskea yksinomaan julkisen palvelun piiriin kuuluvia televisio- ja radio-ohjelmistoja. Siirtovelvoite asettaa myös valtakunnallisen ohjelmistotoimiluvan haltijat eri asemaan kuin sellaiset teleyritykset, jotka toimivat maantieteellisesti suppeammalla alueella.
Yhteiskunnallisesti merkittävien tapahtumien televisiointi
Esityksen perusteella yhteiskunnallisesti merkittäväksi katsottujen tapahtumien televisiointiin voidaan myöntää yksinoikeus sillä ehdolla, että lähetykset on välitettävä Suomen alueelle siten, että 90 % väestöstä voi vastaanottaa lähetyksen ilman erillistä korvausta. Kyseinen säännös asettaa Kilpailuviraston mielestä televisio-ohjelmia jakelevat teleyritykset eri asemaan syrjien niitä jakeluteitä, jotka eivät kykene saavuttamaan 90 %:n peittoa esimerkiksi teknisistä, toimiluvan ehdoista tai valitusta jakelukanavasta (kaapeli-, satelliitti- tai maksutelevisio) johtuvista syistä.
Viestintäviraston toiminnan tehostaminen ja sanktiot
Kilpailuvirasto kannattaa Viestintävirastolle esitettyä mahdollisuutta tehdä seuraamusmaksuesitys markkinaoikeudelle viestintämarkkinalain rikkomisesta. Hallinnollinen seuraamusmaksu soveltuu Kilpailuviraston mielestä viestintämarkkinalain rikkomisen sanktioksi paremmin kuin nykyiset rikosoikeudelliset seuraamukset. Seuraamusmaksu ja sen esittämistä edeltävä teleyrityksen mahdollisuus korjata toimintansa määräajassa antavat Viestintävirastolle nykyistä paremmat keinot puuttua tehokkaasti teleyritysten rikkomuksiin. Kilpailuviraston mielestä viestintämarkkinalain mukaisen seuraamusmaksun ja kilpailunrajoituslain mukaisen kilpailunrikkomismaksun suhteesta on säännelty selkeästi esityksen perusteluissa.
Kilpailuvirasto näkee tärkeänä Viestintäviraston oikeuden tehdä tarkastuksia teleyrityksiin. Kilpailuvirasto on todennut käytännössä yrityksissä kilpailunrajoituslain nojalla tehtävät tarkastukset merkittäväksi keinoksi saada tietoa mahdollisista kilpailunrajoituksista. Kilpailuvirasto katsoo, että Viestintäviraston tarkastusoikeus tulisi määritellä lain tasolla riittävän laajaksi, jotta se toimisi tosiasiallisena ja tehokkaana valvonnan välineenä.
Kilpailuviraston mielestä uuteen viestintämarkkinalakiin tulisi ottaa säännös teleyrityksen oikeudesta saada korvausta taloudellisesta vahingosta, joka sille on aiheutunut toisen yrityksen lainvastaisesta menettelystä. Ilman erillistä säännöstä taloudelliset vahingot jäävät yleisen vahingonkorvauslain nojalla korvaamatta vahinkoa kärsineelle. Lainvastainen toiminta on kuitenkin voinut aiheuttaa merkittävää taloudellista vahinkoa kilpailijoille. Kilpailunrajoituslaissa on kyseinen vahingonkorvausta koskeva säännös ja vastaavan säännöksen puuttuminen viestintämarkkinalaista saattaisi joissakin tapauksissa aiheuttaa päällekkäisen prosessin käynnistämisen kilpailunrajoituslain nojalla.
Viranomaisten välinen yhteistyö ja tietojen vaihto
Kilpailuvirasto katsoo, että Viestintäviraston ja Kilpailuviraston välinen yhteistyö lisää mahdollisuuksia kilpailunrajoitusten poistamiselle ja toimivan kilpailun turvaamiselle viestintämarkkinoilla. Yhteistyö voi tapahtua esimerkiksi yhteisin neuvotteluin teleyritysten kanssa.
Viestintämarkkinalain esityksessä säädetään liikenne- ja viestintäministeriön ja Viestintäviraston oikeudesta luovuttaa salassa pidettävä asiakirja Kilpailuvirastolle, jos se on Kilpailuviraston tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä. Vastaava säännös ehdotetaan otettavaksi kilpailunrajoituslakiin, missä säännellään Kilpailuviraston oikeudesta luovuttaa salassa pidettävä asiakirja Viestintävirastolle, jos se on Viestintäviraston tehtävien hoitamiseksi välttämätöntä. Esityksen perusteluissa on viitattu julkisuuslakiin ja todettu, että luovutusoikeus realisoituu vasta silloin, jos on kyse tiedosta tai asiakirjasta joka on vastaanottavan viraston tehtävien hoitamisen kannalta välttämätön, ei ainoastaan tarpeellinen.
Kilpailuvirasto pitää tärkeinä ehdotettuja säännöksiä, jotka mahdollistavat myös luottamuksellisten tietojen vaihdon Kilpailuviraston ja Viestintäviraston välillä. Koska samaa teleyritystä koskevaa asiaa käsitellään usein samanaikaisesti sekä Viestintävirastossa että Kilpailuvirastossa, oikeus asiaa koskevien tietojen vaihtoon nopeuttaa ja helpottaa asioiden käsittelyä kummassakin virastossa. Luottamuksellisten tietojen vaihto tulisi kuitenkin Kilpailuviraston mielestä olla poikkeuksellista, ja se edellyttäisi aina erityisiä perusteita asiakirjojen luovutukselle. Kilpailuvirasto katsoo, että liian laaja tulkinta oikeudesta salassa pidettävien asiakirjojen vaihtamiseen aiheuttaisi ongelmia esimerkiksi yrityskauppailmoituksia koskevien asiakirjojen osalta, jotka saattavat sisältää erittäin luottamuksellista tietoja suunnitteilla olevista yritysjärjestelyistä.
Esityksen mukaan oikeus luottamuksellisten tietojen vaihtoon on laajennettu koskemaan myös liikenne- ja viestintäministeriötä. Kilpailuvirasto katsoo, että koska oikeuden laajentamista koskemaan ministeriötä ei ole edellytetty puitedirektiivissä, ei tällaista laajennusta ole syytä ottaa myöskään kansalliseen lakiin. Kilpailuvirasto ei näe luottamuksellisten tietojen luovuttamisen ministeriölle olevan välttämätöntä lain tavoitteiden toteuttamiseksi. Piiri, jolle yritysten luottamuksellisia tietoja luovutetaan tulisi viraston mukaan pitää mahdollisimman suppeana.