Dnro 563/72/2003
Viestintäviraston on 25.7.2003 voimaan tulleen uuden viestintämarkkinalain (393/2003) perusteella päätöksellään määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat, määrättävä markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman yritykset (jäljempänä HMV-yritykset) sekä asetettava näille lain edellyttämät velvoitteet. Viestintävirasto on ensi vaiheessa laatinut kuutta eri vähittäismarkkinaa ja kahta tukkumarkkinaa koskevat päätösluonnokset, joista se on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa.
Kilpailuvirasto on suurelta osin samaa mieltä päätösluonnoksissa olevista markkinamäärittelyistä, markkina-analyyseistä sekä HMV-yrityksille asetetuista velvoitteista. Ottaen kuitenkin huomioon kansallisten kilpailuviranomaisten viestintämarkkinoita koskeva tapauskäytäntö Kilpailuvirasto haluaa tuoda esiin muutamia seikkoja, joiden osalta sen näkemykset saattavat poiketa Viestintäviraston näkemyksistä.
1. Vähittäismarkkinat
Viestintävirasto on kaikissa vähittäismarkkinoita koskevissa päätösluonnoksissaan jakanut markkinat kotitalousasiakkaisiin ja yritysasiakkaisiin siten, että kotitalousasiakkailla tarkoitetaan henkilötunnuksen omaavaa asiakasta ja yritysasiakkaana elinkeinotoimintaa harjoittavaa yhteisöä, jolla on oma yritys- ja yhteisötunnus (Y-tunnus). Kilpailuvirasto katsoo, että vaikka kyseinen jako voi joissakin tapauksissa olla asianmukainen, se ei kuitenkaan riittävästi ota huomioon kilpailuolosuhteiden eroja eri asiakasryhmien välillä.
Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut päätöksellään (Dnro 240/2/2001) kilpailuneuvoston PHP:n omistaja-alennuksia koskevan päätöksen. Päätöksessä todettiin mm., että asiakasryhmittäisten erojen huomioon ottaminen markkinamäärittelyssä saattaa olla tarpeen, mikäli kilpailuolosuhteiden voidaan katsoa poikkeavan jonkin telepalvelun osalta merkittävästi eri asiakasryhmissä. Ko. päätöksissä katsottiin, että suuryritysasiakkaiden eli asiakkaiden, jotka tarvitsevat vähintään yhden 2 Mbit/s -liittymän, osalta kilpailutilanne saattaa olla erilainen kuin muiden asiakkaiden osalta, koska näillä suuryrityksillä on mahdollisuus kilpailuttaa myös paikallistelepalveluita.
Kilpailuneuvosto on päätöksissään (Dno 150/690/1999, 15/690/2000 ja 14/690/2000, 28.5.2001) katsonut, että suurasiakkaille myytävät yli 2 Mbit/s siirtokapasiteetin omaavat siirtoyhteydet muodostavat perinteisistä kuparisista tilaajayhteyksistä erilliset relevantit hyödykemarkkinat. Neuvosto totesi päätöksissään myös että suurasiakkaille suunnattujen telepalveluiden markkinat ovat paikallisia laajemmat, mahdollisesti valtakunnalliset.
Soneraa ja LSP:tä koskevan yrityskauppapäätöksessään (Dnro 1202/81/2000) Kilpailuvirasto totesi mm., että "Telepalvelut voidaan toisaalta ryhmitellä tarjonnan korvattavuuden ja kilpailuolosuhteiden yhdenmukaisuuden perusteella paikallis-, kauko-, ulkomaan- ja matkapuheluihin sekä erilaisiin lisäarvopalveluihin. Lisäksi yksityisasiakkaat, pk- ja suuryritykset kohtaavat käytännössä siinä määrin erilaiset kilpailuolosuhteet, että relevantit hyödykemarkkinat tulee todennäköisesti määritellä erikseen asiakasryhmien perusteella. Esimerkiksi suuryritysasiakkaille on kehitetty heidän tarpeitaan vastaavia liittymä- ja puheluratkaisuja. Yleisin suuryritysten hankkima liittymätyyppi on kahdensuuntainen 2 Mbit/s -yritysliittymä. Se mahdollistaa valtakunnallisen digitaalisen verkon palveluiden käyttämisen toimipisteiden sijaintipaikkakunnasta riippumatta ja yrityksen käyttämien telepalveluiden rationalisoinnin. Kahdensuuntaisen 2 Mbit/s -yritysliittymän hankkinut yritys voi tehdä sopimuksen esimerkiksi siitä, että se hankkii paikallispuhelunsa telealueesta riippumatta samalta operaattorilta." Kyseisessä päätöksessä määriteltiin erillisiksi markkinoiksi suuryrityksille suunnatut telepalvelut, jotka erottuvat omaksi segmentikseen palveluita yhdistävän 2 Mbit/s-liittymän perusteella. Tämän liittymän avulla suurehko yritys voi hankkia kaikki tarvitsemansa telepalvelut yhdeltä ja samalta operaattorilta.
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että vähittäismarkkinoita koskeva markkina-analyysi voitaisiin tehdä erikseen yksityisasiakkaiden, pk-yritysten ja suuryritysten osalta. On mahdollista, että Kilpailuvirasto saattaa tapauskohtaisessa tarkastelussaan päätyä Viestintäviraston esittämästä rajauksesta poikkeavaan markkinamäärittelyyn.
2.Ulkomaanpuhelupalvelujen markkinat
Viestintäviraston päätösluonnosten mukaan Sonera Oyj:llä on huomattavaa markkinavoimaa sekä kotitalous- että yritysasiakkaille tarjottavien ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla (Dnro:t 546/934/2003 ja 547/934/2003).
Kilpailuvirasto on aikaisemmissa päätöksissään katsonut, että Soneralla samoin kuin Elisalla (ent. Helsingin Puhelin) on markkinavoimaa yritysasiakkaille tarjottavien ulkomaanpuhelupalveluiden markkinoilla, mutta että kummallakaan yrityksellä ei ole ko. markkinoilla määräävää markkina-asemaa. Soneraa koskevassa ratkaisussa (Dnro 746/61/97) virasto totesi: "Kun otetaan huomioon kauko- ja ulkomaanpuhelujen tarjonnassa viime vuosina tapahtunut kehitys, muun muassa uusien yritysten alalle tulo ja Soneran markkinaosuuden lasku, Soneran ei voida katsoa olevan määräävässä markkina-asemassa kauko- tai ulkomaanpuhelujen tarjonnassa. Soneralla on kuitenkin kyseisten palvelujen tarjoajana markkinavoimaa, jonka avulla sen on mahdollista rajoittaa kilpailua." Kilpailuvirasto on niinikään todennut Helsingin Puhelinta koskevassa päätöksessään (Dnro 122/61/99), että ... "vaikka Helsingin Puhelin ei ole kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa kuin pk-yritysten paikallisteletoiminnassa, sillä on kuitenkin historialliseen yksinoikeuteen perustuvan vahvan asemansa perusteella markkinavoimaa, jonka turvin sillä on mahdollisuus rajoittaa kilpailua myös kauko- ja ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoilla. Toisaalta Helsingin Puhelin voi pk-yritysten paikallisteletoiminnassa sillä olevaa määräävää markkina-asemaa hyväksi käyttäen rajoittaa kilpailua myös yritysasiakkaille tarjottavissa kauko- ja ulkomaanpuhelupalveluissa perimmäisenä tavoitteenaan määräävän aseman saavuttaminen toimialueellaan osakkuusyritystensä välityksellä myös näillä telepalvelumarkkinoilla." Virasto totesi myös, että "Helsingin Puhelin voi käyttää hyväksi vahvaa asemaansa nimenomaan tarjotessaan yrityksille telepalvelukokonaisuuksia, joihin sisältyy paikallispuheluliittymien ja -palvelujen lisäksi sen osakkuusyritysten välittämiä kauko- ja ulkomaanpuhelupalveluja. Helsingin Puhelimen asemaa vahvistaa erityisesti se, että Helsingin Puhelin tarjoaa yrityksille toimialueellaan sekä kiinteän verkon paikallispuhelinliittymiä että kaikkia yritysten tarvitsemia telepalveluja."
Edellä todetun perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että sen käsitys ulkomaanpuhelupalvelujen markkinoista saattaa poiketa jossakin määrin Viestintäviraston tekemästä analyysistä. On kuitenkin huomioitava, että kilpailunrajoituslain mukainen määräävän markkina-aseman ja sen mahdollisen väärinkäytön arvio tehdään aina tapauskohtaisesti.
3.Velvoitteiden määräämisestä teleyrityksille
Kilpailuvirasto on havainnut, että Viestintävirasto on asettaessaan viestintämarkkinalakiin perustuvia velvoitteita eri teleyrityksille ottanut huomioon kunkin teleyrityksen koon siten, että tiettyjä velvoitteita (mm. hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus ja eriyttämisvelvollisuus) on asetettu vain suurille teleyrityksille. Kilpailuvirasto haluaa tuoda tässä yhteydessä esiin sen, että myös ko. pienillä teleyrityksille saattaa olla HMV-asemansa lisäksi kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä markkina-asema ko. tukku- ja vähittäismarkkinoilla. Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4) kohdan mukaan kielletyksi määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsotaan mm. kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltaminen. Tapauskäytännössä on katsottu, että määräävässä asemassa olevan yrityksen tuotteistaan perimän hinnan tulee olla kohtuullisessa suhteessa hyödykkeen tuottamisen aiheuttamiin kustannuksiin, ellei tästä poikkeamiseen ole erityistä syytä. Kilpailunrajoituslain säännöksiä sovelletaan kaikkiin yrityksiin tasapuolisesti riippumatta markkinoista, yritysten koosta tai taloudellisista voimavaroista. Näin ollen vaikka Viestintävirasto ei olisikaan asettanut jollekin HMV-yritykselle velvoitetta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta, saattaa kilpailunrajoituslaki asettaa ko. yritykselle vastaavan kaltaisen velvollisuuden, mikäli yrityksen voidaan katsoa olevan myös määräävässä markkina-asemassa.