Viestintäviraston huomattavaa markkinavoimaa koskevat päätösluonnokset

Dnro 855/72/2003

Viestintävirasto on uuden viestintämarkkinalain (393/2003) perusteella päätöksellään määriteltävä merkitykselliset viestintämarkkinat, määrättävä markkina-analyysin perusteella huomattavan markkinavoiman yritykset (jäljempänä HMV-yritykset) sekä asetettava näille lain edellyttämät velvoitteet. Viestintävirasto on 9.10.2003 pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa kahta matkaviestinnän tukkumarkkinaa, kahta kiinteiden yhteyksien tukkumarkkinaa sekä yhtä kiinteiden yhteyksien vähittäismarkkinaa koskevista päätösluonnoksista.

Matkaviestinverkkoon pääsyn markkinat

Kilpailuvirasto on arvioinut valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoita 12.1.2000 antamassaan päätöksessä (Dnro 817/61/98). Ratkaisussaan virasto totesi, että yhdelläkään teleoperaattorilla ei ole määräävää markkina-asemaa valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla. Kilpailuneuvosto vahvisti 11.12.2001 antamassa ratkaisussaan viraston markkina-analyysin.

Edellä mainittu Kilpailuviraston päätös koski ajanjaksoa, jolloin Suomessa oli ainoastaan kaksi koko maan kattavaa GSM-matkaviestinverkkoa. Nykyään valtakunnallista matkaviestinverkkoa operoivia yrityksiä on kolme. Lisäksi on huomattava, että edellä mainituissa kolmessa matkaviestinverkossa toimii tällä hetkellä päätösajankohtaan verrattuna selvästi suurempi määrä matkaviestinpalvelujen tarjoajia. Edellä esitetyn perusteella ei vaikuta todennäköiseltä, että markkinat olisivat viraston ja kilpailuneuvoston päätösten jälkeen muuttuneet vähemmän kilpailtuun suuntaan ja että jollain markkinoilla toimivalla yrityksellä olisi määräävä markkina-asema valtakunnallisilla matkaviestinverkkoon pääsyn markkinoilla. Tämä havainto näyttäisi olevan ristiriidassa Viestintäviraston päätösluonnoksen kanssa.

Yksittäiseen matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinat

Viestintävirasto on päätösluonnoksissaan määritellyt matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinat verkkokohtaisiksi. Kilpailuvirastolla ei ole matkaviestinverkkoon laskevan liikenteen markkinoiden osalta aiempaa tapauskäytäntöä. Kilpailuvirasto haluaa kuitenkin todeta, että ei ole yksiselitteisen selvää, että kyseessä olevat markkinat tulisi määritellä verkkokohtaisiksi. Viestintäviraston soveltama lähestymistapa ottaa varsin rajoitetusti huomioon erisuuruisten laskevan liikenteen palveluja hankkivien yritysten toisistaan poikkeavan ostajanvoiman, joka saattaa rajoittaa varsinkin pienempien verkko-operaattoreiden markkinavoimaa. Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että konvergenssikehityksen myötä joissakin tapauksissa saattaa jatkossa tulla yritysten markkinavoimaa analysoitaessa arvioitavaksi myös se, ovatko kiinteä verkko ja matkaviestinverkko joltakin osin toisiaan korvaavia tai täydentäviä.

Kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon suuntautuva liikenne

Viestintävirasto toteaa päätösluonnoksissaan viestintämarkkinalain 43 §:n 4 momenttiin perustuen, että laskevaa liikennettä ei tarvitse hinnoitella erikseen silloin kun yhteys muodostetaan toisen teleyrityksen kiinteästä puhelinverkosta matkaviestinverkkoon. Viestintämarkkinalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 112/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa kyseessä olevan lainkohdasta todetaan seuraavasti:

"Kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoihin suuntautuvan liikenteen matkaviestinosuus on jätetty matkaviestinoperaattoreiden hinnoiteltavaksi, koska matkaviestinoperaattoreita on useita ja niiden välille muodostuvan kilpailun vuoksi hinnat ovat alempia kuin jos kiinteän verkon operaattori maksaisi yhteenliittämismaksun matkaviestinoperaattorille ja tämän jälkeen perisi puhelun kokonaishinnan loppukäyttäjältä. Sääntelyä ei esityksessä esitetä tältä osin muutettavaksi, koska se on käytännössä osoittautunut toimivaksi ratkaisuksi."

Liikennevaliokunta esittää omassa mietinnössään (LiVM 26/2002 vp) seuraavaa:

" Velvollisuus hinnoitella laskeva liikenne edellä kuvatulla tavalla erikseen ei koske liikennettä paikallisverkosta matkaviestinverkkoon. Säännös tarkoittaa käytännössä sitä, että ylemmällä verkkohierarkiatasolla oleva matkaviestinverkko-operaattori ei ole velvollinen myymään alemmalla hierarkiatasolla olevalle paikallisoperaattorille terminointia eli laskevan liikenteen ohjausta matkaviestinverkkoon....Tämän seurauksena soittaminen lankapuhelimesta matkapuhelimeen tai päinvastoin on kalliimpaa kuin soittaminen matkapuhelimesta toiseen, vaikka teknisistä toteutustavoista ei suoranaisesti aiheudu suurempia kustannuksia. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan matkaviestinverkon ja kiinteän lankaverkon erilaisella hintasääntelyllä ei kuitenkaan ole tarkoitus kohdella eri tekniikoin toteutettuja puhelinverkkoja eri tavoin, vaan näiden kahden puhelinverkkotyypin erilainen hintasääntely johtuu niiden erilaisesta asemasta verkkohierarkiassa."

Kilpailuvirasto toteaa, että se korosti jo Viestintämarkkinalakia säädettäessä antamassaan lausunnossa (31.5.2002, Dnro 424/72/2002), että "verkkojen välistä konvergenssikehitystä ja kilpailua edistäisi se, että yhteenliittämistä koskevat säännökset ja yrityksiä koskevat velvoitteet olisivat verkon teknisestä toteutuksesta riippumatta samanlaiset ja täten eri viestintäverkkoja tulisi kohdella tasapuolisesti. Kilpailuvirasto pitää yhtenäistä säädösympäristöä ja eri viestintäverkkojen tasapuolista kohtelua ensisijaisen tärkeänä kilpailuneutraliteetin ja verkkojen välisen kilpailun toimivuuden kannalta. Virasto katsoo, että eri viestintäverkoille lailla tai alemmanasteisilla säädöksillä asetettujen oikeuksien ja velvollisuuksien tulee olla samanlaiset, paitsi jos se verkkojen teknisistä ominaisuuksista ja markkinatilanteesta johtuen ei ole mahdollista."

Se, että telesääntely Suomessa eurooppalaisesta käytännöstä poiketen kohtelee eri verkoista saapuvaa liikennettä eri tavalla ei voida pitää kilpailuneutraalina ratkaisuna. Esiteltyjä perusteluita verkkojen erilaisesta asemasta hierarkiassa tai toteamusta siitä, että matkaviestinoperaattorin hinnoittelemana kiinteästä verkosta matkaviestinverkkoon suuntautuvien puheluiden hinta muodostuisi matalammaksi, ei voida pitää sellaisina verkkojen teknisistä ominaisuuksista tai markkinatilanteesta johtuvina perusteluina syinä jotka oikeuttaisivat eri viestintäverkkojen erilaiseen kohteluun. Erityisesti nämä perustelut joutuvat outoon valoon koska kiinteistä verkoista soitettujen puheluiden hinnat ovat selvästi matkapuhelinverkosta toiseen tai matkapuhelinverkkojen sisäisiä puheluita kalliimpia, vaikka, kuten liikennevaliokuntakin edellä esitetyssä lainauksessa totesi, tälle hintaerolle ei ole nähtävissä kustannuksista johtuvia syitä.

Muut markkinat

Muilta osin Kilpailuvirasto on pääasiassa samaa mieltä Viestintäviraston päätösluonnoksissa olevista markkinamäärittelyistä, markkina-analyyseistä sekä yrityksille asetetuista velvoitteista. Kilpailuvirasto haluaa kuitenkin tuoda esiin muutamia yleisiä seikkoja, joiden osalta sen näkemykset saattavat poiketa Viestintäviraston näkemyksistä.

Kilpailuvirasto on havainnut, että Viestintävirasto on asettaessaan viestintämarkkinalakiin perustuvia velvoitteita eri teleyrityksille ottanut huomioon kunkin teleyrityksen koon siten, että tiettyjä velvoitteita (mm. hinnoittelun kustannussuuntautuneisuus) on asetettu vain suurille teleyrityksille. Kilpailuvirasto haluaa tuoda tässä yhteydessä esiin sen, että myös pienillä teleyrityksille saattaa olla HMV-asemansa lisäksi kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukainen määräävä markkina-asema yhteenliittämismarkkinoilla. Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan mukaan kielletyksi määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi katsotaan mm. kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltaminen. Tapauskäytännössä on katsottu, että määräävässä asemassa olevan yrityksen tuotteistaan perimän hinnan tulee olla kohtuullisessa suhteessa hyödykkeen tuottamisen aiheuttamiin kustannuksiin, ellei tästä poikkeamiseen ole erityistä syytä. Kilpailunrajoituslain määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevaa säännöstä sovelletaan kaikkiin määräävässä markkina-asemassa oleviin yrityksiin tasapuolisesti riippumatta markkinoista, yritysten koosta tai taloudellisista voimavaroista. Näin ollen vaikka Viestintävirasto ei olisikaan asettanut jollekin HMV-yritykselle velvoitetta hinnoittelun kustannussuuntautuneisuudesta, saattaa kilpailunrajoituslaki asettaa ko. yritykselle vastaavan kaltaisen velvollisuuden, mikäli yrityksen voidaan katsoa olevan myös määräävässä markkina-asemassa.