Kilpailuviraston lausunto liikenne- ja viestintäministeriölle 7.5.2003
Dnro 333/72/2003
Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi Merenkulkulaitosuudistuksesta.
Luonnoksen mukaan vuoden 2004 alussa Merenkulkulaitoksesta eriytetään valtion liikelaitoksiksi Varustamoliikelaitos ja Luotsausliikelaitos. Lisäksi Merenkulkulaitoksen yhteysalusliikenteen ja Tieliikelaitoksen lauttavarustamoyksikön pohjalta muodostetaan Lauttaliikelaitos. Uudistuksen jälkeen Merenkulkulaitos keskittyisi kauppamerenkulun ja muun vesiliikenteen viranomais- ja tilaajatehtäviin, kun taas perustettavat liikelaitokset vastaisivat toimialojensa palvelutuotannosta.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan uudistuksen tavoitteet ovat kannatettavia. Tavoitteina on mm. lisätä tuotannon tehokkuutta ja parantaa tuotantotoiminnan mahdollisuutta reagoida muuttuviin markkinaolosuhteisiin. Edelleen uudistuksella pyritään toiminnan, kustannusten ja maksujen läpinäkyvyyden parantamiseen sekä kilpailuneutraliteetin lisäämiseen.
Merenkulkulaitoksen viranomaistehtävien ja tuotannollisen toiminnan erottaminen on kannatettavaa, sillä tällä tavoin voidaan lisätä toiminnan ja hinnoittelun läpinäkyvyyttä sekä edistää kilpailuneutraliteettia. Myös liikelaitosmuotoa on Merenkulkulaitoksen tuotannollisen toiminnan organisoinnissa pidettävä perusteltuna toiminnan yhteiskunnallisen merkittävyyden ja palvelutehtävien vuoksi.
Tieliikelaitoksen lautta- ja lossiliikenteen siirtäminen perustettavaan Lauttaliikelaitokseen on perusteltua. Tieliikelaitos siirtyy täyden kilpailun ympäristöön vuoden 2004 loppuun mennessä, ja tällöin liiketaloudellisesti kannattamattoman, valtion suoraan ostaman lauttaliikenteen säilyttämistä Tieliikelaitoksen osana ei voida kilpailuneutraliteetin kannalta pitää toivottavana. Toimenpide mahdollistaisi myös paremmin Tieliikelaitoksen kehittämisen osakeyhtiön suuntaan.
Kilpailuvirasto kuitenkin korostaa, että Merenkulkulaitosta koskevassa uudistuksessa olisi vielä syytä perusteellisesti selvittää, missä määrin perustettaviin liikelaitoksiin siirrettävät toiminnot tosiasiassa ovat siinä mielessä kaupallisia, että ne soveltuvat liiketaloudellisin perustein kilpailuympäristöön organisoitaviksi. Tämä on ratkaisevan tärkeää uudistuksella tavoiteltavien hyötyjen saavuttamisen kannalta. Esimerkiksi liiketaloudellisesti kannattamattomien, valtion suoraan rahoittamien toimintojen osuus liikelaitosten toiminnoista olisi suuri.
Varustamoliikelaitoksen ja Lauttaliikelaitoksen toiminta on tarkoitus vuoden 2006 loppuun mennessä kokonaan avata kilpailulle. Kilpailuvirasto pitää kuitenkin todennäköisenä sitä, että tosiasiassa Merenkulkulaitoksen liikelaitostamisen seurauksena markkinoille syntyisi, ainakin alkuvaiheessa, useita monopoliasemassa tai määräävässä markkina-asemassa olevia elinkeinonharjoittajia. Kyseiset markkinat ovat luonteeltaan sellaisia, että perustettavien liikelaitosten kanssa kilpailevaa tarjontaa syntyisi hitaasti ja epätasaisesti. Luotsauksessa kilpailutekijöinä olisivat edelleen ainoastaan linjaluotsinkirjat ja luotsinkäyttövapautukset.
Kilpailuviranomaisten keinot tällaisessa tilanteessa valvoa markkinoita perustuvat lähinnä kilpailunrajoituslain (480/1992) 7 §:n määräävän markkina-aseman väärinkäytön kieltoon. Lisäksi on todettava, että kilpailunrajoituslain yrityskauppavalvonnalla nimenomaan pyritään estämään kilpailua merkittävästi estävien määräävien markkina-asemien syntyminen tai vahvistuminen elinkeinonharjoittajien toteuttamin järjestelyin.
Tavoiteltavien tehokkuusetujen saavuttamiseksi erityistä huomiota Merenkulkulaitoksen uudistamisessa tulisikin kiinnittää kilpailua synnyttävien ja edistävien tekijöiden luomiseen sekä kilpailun tosiasialliseen syntymiseen markkinoille.
Merenkulkulaitosuudistusta koskevan esitysluonnoksen mukaan liikelaitosten palveluiden hinnoittelu, eli väylämaksut, luotsausmaksut ja saariston yhteysliikenteen maksut, olisivat edelleen säänneltyjä eivätkä liikelaitosten itse liiketaloudellisin perustein määrittämiä. Lähtökohtana olisivat nykyisin voimassaolevat maksut. Liikelaitosten liiketaloudellisesti kannattamattomat toiminnot puolestaan rahoitettaisiin valtion talousarvion erillismäärärahoilla.
Kilpailuviraston mielestä suunniteltu viranomaistoiminnan ja tuotannollisen toiminnan organisatorinen eriyttäminen sinänsä parantaisi kustannusten ja hinnoittelun läpinäkyvyyttä sekä estäisi ristiinsubventointia. Taloudellisesti kannattamattomat toiminnot rahoitettaisiin erillisellä valtion määrärahalla, eikä kauppamerenkulun maksuilla enää myöskään voitaisi rahoittaa Merenkulkulaitoksen viranomaistoimintoja.
Kuitenkin väylämaksuilla edelleen katettaisiin toisaalta Varustamoliikelaitoksen (ja mahdollisten muiden palvelutuottajien) jäänmurron ja väylänpidon kustannukset, toisaalta Merenkulkulaitoksen omana työnään tekemän väylänpidon kustannukset. Luotsausliikelaitos taas perisi lainsäädännössä määritellyt luotsauksen maksut, mutta voisi hinnoitella muut palvelunsa itse liiketaloudellisin perustein. Myös näissä tapauksissa huomiota tulee kiinnittää siihen, että hinnoittelu on kustannusvastaavaa ja läpinäkyvää sekä ristiinsubventointi eri toimintojen välillä estetään.
Kilpailuvirasto katsoo, että kaiken kaikkiaan kilpailun avaamisen ja säännellyn hinnoittelun yhteensopivuus uudistuksen toteuttamisen jälkeen kaipaisi vielä tarkempaa pohdintaa.