Dnro 756/72/2006
Kilpailuvirasto esittää eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle otsikossa mainittujen hallituksen esitysten kilpailuvaikutuksista seuraavan.
Yleistä
Työeläkevakuuttaminen on Suomessa toteutettu ns. hajautetulla järjestelmällä, jossa yksityiset työeläkelaitokset kilpailevat keskenään asiakkaista. Hajautetun järjestelmän yhtenä perusajatuksena on katsottava olevan tehokkuushyötyjen saavuttaminen laitosten keskinäisen kilpailun kautta. Laitosten on kuitenkin mahdollista tässä järjestelmässä kilpailla vain rajoitetuin keinoin. Tästä syystä jäljelle jäävien kilpailukeinojen turvaaminen on edellytys kilpailusta saatavien tehokkuushyötyjen ylläpitämiselle.
Kilpailuvirasto on antanut sosiaali- ja terveysministeriölle kaksi lausuntoa nyt käsiteltävänä olevaan asiakokonaisuuteen liittyen[1]. Kuten sosiaali- ja terveysministeriölle antamissaan lausunnoissa, Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota muun muassa ehdotusten vaikutuksiin laitosten väliselle kilpailulle ja kilpailuedellytysten tasapuolisuudelle.
Laskuperusteiden valmistelua koskeva kilpailijoiden välinen yhteistyö
Hallituksen esityksen 76/2006 perusteluissa on esitetty, että työeläkejärjestelmän luonteesta johtuen on välttämätöntä, että työeläkelaitokset määrittelevät laskuperustekoron yhteisesti.
Hallituksen esityksessä 77/2006 on puolestaan esitetty, että Eläketurvakeskus laskisi ns. eläkevastuun täydennyskertoimen ja että se olisi oikeutettu saamaan eläkelaitoksilta salassapitosäännösten ja muiden tiedon saantia koskevien rajoitusten estämättä kertoimen laskemiseksi tarvittavat tiedot eläkelaitoksen vastuuvelasta/eläkevastuusta ja toimintapääomasta sekä eräiden sijoitusten määrästä ja tuotosta.
Kilpailuvirasto huomauttaa, että myös työeläkevakuuttamisessa kilpailu asiakkaista on viime kädessä hintakilpailua. Työeläkeyhtiöt kilpailevat lopullisen työeläkemaksun suuruudesta jakamalla asiakashyvityksiä. Laskuperustekoron on yhdessä kertyneiden sijoitustuottojen kanssa katsottava vaikuttavan keskeisesti siihen, millaiset edellytykset yhtiöillä on asiakashyvitysten maksamiseen. Laskuperustekoron määrittämisellä on myös työeläkekassojen ja -säätiöiden osalta keskeinen vaikutus vakuutusmaksutason muodostumiseen.
Kilpailuvirasto katsoo, että työeläkelaitosten yhteistyötä ja keskeistä asemaa laskuperustekoron sekä muiden hinnoitteluun ja kilpailuedellytyksiin keskeisesti vaikuttavien tekijöiden määrittämisessä on pidettävä toimivan kilpailun näkökulmasta vieraana. Kilpailuvirasto katsoo, että myöskään esityksen perusteluissa mainitun työeläkejärjestelmän luonteen ei voida katsoa edellyttävän laajamittaista työeläkelaitosten yhteistyötä alan kilpailuun ja laitosten kilpailuedellytyksiin keskeisesti vaikuttavissa asioissa.
Kilpailuvirasto huomauttaa lisäksi, että myös Eläketurvakeskuksen merkityksen lisäämisen laskuperusteiden määrittelyssä on katsottava merkitsevän alan kilpailuolosuhteiden kannalta keskeisen sääntelyn uskomista alan toimijoille itselleen.
Kilpailuvirasto katsoo, että laskuperusteiden, kuten muidenkin kilpailuedellytyksiin vaikuttavien tekijöiden, määrittelyn tulisi tapahtua virkatyönä sosiaali- ja terveysministeriössä. Ministeriössä tehtävän valmistelun ja määrittelyn perustana ja apuna voitaisiin luonnollisesti käyttää laitoksilta kerättävää tietoa.
Vakavaraisuutta ja vastuuvelkaa/eläkevastuuta koskevat muutosehdotukset
Kilpailuvirasto pitää hallituksen esityksiin sisältyvää pyrkimystä eläkesijoitusten tuotto-odotuksen nostamiseen ja työeläkemaksun nousupaineiden hillitsemiseen lähtökohtaisesti kannatettavana. Hallituksen esityksessä ehdotetut uudistukset saattavat kuitenkin olla työeläkelaitosten kilpailun kannalta haitallisia.
Kilpailuvirasto katsoo, että ehdotettua muutosta, jolla vakavaraisuuden laskemista ja vastuuvelan kattamista koskevat säännökset koskisivat yhdenmukaisesti kaikkia eläkelaitoksia, voidaan pitää laitosten välisen kilpailun kannalta myönteisenä.
Kilpailuvirasto kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että hallituksen esitykseen 77/2006 sisältyvä osaketuottosidonnaista lisävakuutusvastuuta koskeva ehdotus johtaisi hallituksen esityksen 79/2006 mukaan pääsääntöisesti vakavaraisuusrajan arvon alenemiseen. Hallituksen esityksen 79/2006 perustelujen mukaan osaketuottosidonnaisen lisävakuutusvastuun käyttöönotto tulisi alentamaan vakavaraisuusrajan arvoa kokonaisuutena noin 2,0—2,6 prosenttiyksikköä.
Kilpailuvirasto toteaa, että ehdotettujen muutosten on katsottava johtavan kilpailun kannalta haitallisiin vaikutuksiin. Koska laitosta vaihdettaessa siirtyvän toimintapääoman määrä tullaan jatkossa määrittämään laitosten vakavaraisuusrajan mediaanin perusteella, ehdotetut uudistukset vähentäisivät siirtyvän toimintapääoman määrää nykyiseen verrattuna. Tämän on katsottava tekevän työeläkelaitoksen vaihtamisen entistäkin epäedullisemmaksi ja vähentävän siten laitosten välistä kilpailua.
Ehdotetun uudistuksen kilpailuvaikutuksiin on kiinnitetty huomiota myös hallituksen esityksen 79/2006 perusteluissa. Perusteluissa on todettu, että vakavaraisuusrajan arvoa käytetään siirtyvän toimintapääoman määrää laskettaessa ja että siirtyvän toimintapääoman tasoon kohdistuvat vaikutukset voitaisiin kompensoida sääntelyssä esiintyviä kertoimia muuttamalla. Esityksen perusteluissa on kuitenkin tämän jälkeen täysin sivuutettu ehdotettujen uudistusten haitalliset kilpailuvaikutukset sekä keinot niiden kompensointiin toteamalla, että eläkelaitosten toimintapääomaa koskeva sääntely sisältyy muuhun eläkelaitoksia koskevaan lainsäädäntöön.
Kilpailuvirasto pitää valittua lähestymistapaa epäonnistuneena ja lyhytnäköisenä. Kilpailuvirasto katsoo, että työeläkelainsäädäntöä uudistettaessa tulisi tarkastella ehdotettujen säännösten kilpailuvaikutuksia kokonaisuutena siten, että huomiota kiinnitettäisiin samanaikaisesti mm. vakavaraisuutta, laskuperusteita ja asiakashyvityksiä koskevien säännösten kilpailuvaikutuksiin.
Koska edellä esitettyihin vakavaraisuussääntelyä koskeviin uudistusehdotuksiin liittyvät kilpailuongelmat ovat pitkälti seurausta siirtyvän toimintapääoman määrittelytavasta, Kilpailuvirasto toivoo, että siirtyvän toimintapääoman määrittelyä muutettaisiin. Kilpailuvirasto katsoo, että siirtyvän toimintapääoman määritteleminen nykyisellä tavalla (laitosten vakavaraisuusrajan mediaani kaksinkertaisena) ei ole laitosten välisen kilpailun kannalta perusteltua.[2]
Rahastointiperiaatteita koskevat muutosehdotukset
Hallituksen esityksessä 77/2006 ehdotetaan rahastoitujen vanhuuseläkkeiden korotusten kohdistamista 55 vuotta täyttäneille. Perustelujen mukaan tavoitteena on huolehtia työeläkemaksun järkevästä ja tasaisesta kehitysurasta. Kilpailuvirasto katsoo, että työeläkemaksun kehityksestä huolehtiminen on lähtökohtaisesti perusteltua. Hallituksen esityksessä ehdotetut uudistukset saattavat kuitenkin olla työeläkelaitosten kilpailun kannalta haitallisia.
Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksen 77/2006 perusteluissa on katsottu, että sijoitustuottojen kohdentaminen 55 vuotta täyttäneille ei vaikuttaisi olennaisesti eläkelaitosten väliseen kilpailuun, koska eläkelaitosten vakuutuskantojen rakenne-eroista johtuvien vaikutusten on katsottu olevan vähäisiä. Kilpailuvirasto toteaa, että pelkästään eläkelaitosten vakuutuskantoja tarkastelemalla ei välttämättä saada oikeaa kuvaa ehdotuksen kilpailuvaikutuksista.
Kilpailuvirasto katsoo, että myös vakuutuksenottajien eli työnantajayritysten keskinäiset rakenne-erot ja niiden vaikutukset tulisi ottaa huomioon ehdotettujen uudistusten kilpailuvaikutuksia arvioitaessa. Työnantajayritysten työntekijöiden ikärakenne saattaa poiketa huomattavasti toisistaan. Näyttäisi siltä, että vakuutuksenottajan, jolla on paljon 55 vuotta täyttäneitä työntekijöitä, eläkevarat tulisivat ehdotetussa mallissa kasvaman nopeasti lisäten myös asiakashyvityksiä, jos laitos onnistuu sijoitustoiminnassaan. Vastaavasti samasta laitoksesta vakuutuksensa hankkinut työnantaja, jolla on paljon alle 55 vuotta täyttäneitä työntekijöitä, näyttäisi ehdotuksen perusteella saavan asiakashyvityksiä suhteessa vähemmän. Laitosten sijoitustoiminnan tehokkuudella ei siten enää näyttäisi olevan välitöntä vaikutusta vakuutuksenottajan saaman asiakashyvityksen määrään. Vakuutuksenottajilla ei siten ehdotetussa mallissa näyttäisi olevan kannustinta valita tehokkainta työeläkelaitosta palveluntarjoajakseen. Ehdotettu malli näyttäisi siten olevan laitosten välisen kilpailun kannalta ongelmallinen.
Hallituksen esityksen perusteluissa on kuitenkin todettu, että edellytyksenä sijoitustuottojen kohdentamiselle 55 vuotta täyttäneille on se, että kohdistukset eivät vaikuta haitallisesti työeläkelaitosten väliseen kilpailuun. Esityksen perusteluissa ei kuitenkaan ole tuotu esiin sitä, miten uudistus tultaisiin toteuttamaan siten, että em. tehokkaimman laitoksen valintaan kannustavan mekanismin poistumisesta aiheutuvat haitalliset kilpailuvaikutukset vältettäisiin.
Työeläkelaitosten hallintoa, valvontaa ja avoimuutta koskevat muutosehdotukset
Hallituksen esityksissä ehdotetaan muutettavaksi työeläkeyhtiöistä annettua lakia, eläkesäätiölakia, vakuutuskassalakia ja Vakuutusvalvontavirastosta annettua lakia siten, että muutoksilla tehostettaisiin työeläkelaitosten hallintoa ja valvontaa sekä lisättäisiin avoimuutta. Kilpailuvirasto katsoo, että työeläkelaitosten hallinnon ja valvonnan tehostamiseen sekä avoimuuden lisäämiseen tähtääviä ehdotuksia voidaan pitää laitosten välisen kilpailun kannalta perusteltuina.
Vakuutusvalvontavirastoa koskevat muutosehdotukset
Hallituksen esityksessä 78/2006 ehdotetaan muutettavaksi Vakuutusvalvontavirastosta annettua lakia. Keskeisenä tavoitteena olisi viraston valvonta- ja tarkastustoimen itsenäisyyden painottaminen sekä johtokunnan, ylijohtajan ja johtajien lainsäädännöllisen aseman selkeyttäminen ja samalla vastuun korostaminen. Ehdotetuilla muutoksilla pyrittäisiin myös Vakuutusvalvontaviraston toiminnan tehostamiseen. Kilpailuvirasto pitää ehdotettuja muutoksia perusteltuina.
[1] Lausunnot 20.3.2006 (dnro 204/72/06) sekä 11.4.2006 (dnro 309/72/06)
[2] Tältä osin Kilpailuvirasto viittaa eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamaansa 17.2.2006 päivättyyn lausuntoon (dnro 130/72/06).