Dnro 153/14.00.20/2011
Kaavoitus vaikuttaa kilpailuun
Maankäytöllä ja kaavoituksella on tärkeä merkitys kilpailun edellytysten luomisessa. Merkitys on sitä suurempi, mitä tärkeämpi sijainti on alan kilpailukeinona; vähittäiskaupassa sijainti on yksi tärkeimmistä yritysten kilpailukeinoista.
Markkinoilla jo toimivat yritykset voivat saada huomattavan kilpailuedun, ellei alalle pääsyn varmistamiseen kiinnitetä erityistä huomiota. Kilpailun kannalta viisas sääntely luo mahdollisuuksia uusien liikeideoiden kehittämiseen ja edellytyksiä uusien toimijoiden markkinoille tulolle. Jo pelkkä mahdollisuus alalle tuloon synnyttää kilpailun painetta, mikä puolestaan hyödyttää kuluttajaa.
Kilpailun edellytysten luomisella ei ole lakiesityksessä näkyvää asemaa. Joiltakin osin esitys voi jopa heikentää näitä edellytyksiä.
Paljon tavoitteita, yksi keino – vaikuttavuus kyseenalaista
Lakiesityksen yhteiskunnalliset tavoitteet ovat laajoja ja kiistatta kannatettavia: ilmastonmuutoksen ehkäisemisen, kestävän yhdyskuntarakenteen kehityksen ja palvelujen saatavuuden turvaaminen sekä väestön ikääntymiseen varautuminen. Kestävään yhdyskuntarakenteeseen kuuluvat keskustojen elinvoimaisuuden säilyttäminen, asuntoalueiden päivittäistavarakaupan toimintaedellytysten turvaaminen sekä eri väestöryhmien yhtäläisen palvelujen saatavuuden turvaaminen. Nämä tavoitteet sisältyvät jo maankäyttö- ja rakennuslain yleisiin alueiden käytön ja suunnittelun tavoitteisiin sekä maakunta- ja yleiskaavan sisältövaatimuksiin (MRL 5, 28 ja 39 §).
Lakiesitys arvioi sääntelyn tiukentamisen seurausvaikutukset varsin toiveikkaasti. Suurmyymälöiden lisääntymisen taustalla olevia kulutuskysyntään liittyviä syitä ei ole esityksessä kuitenkaan tarkasteltu. Näin ollen myös esitettyjen keinojen vaikuttavuuden arviointi on jäänyt puutteelliseksi. Muutoksen hallinnollisia kustannuksia eri osapuolille ei ole myöskään arvioitu.
Kaupan sijaintiin, kokoon ja toimintaperiaatteisiin voidaan vaikuttaa kaavoituksen ohella myös monilla muilla ohjauskeinoilla. Yhdyskuntien toimivuuden, palvelujen saatavuuden ja elinympäristön laadun kannalta keskeisiä ovat muun muassa yhteisöverotuksen, kiinteistöverotuksen, ja päästöjen hinnoittelun mahdollistamat keinot samoin kuin keinot, joilla voidaan lisätä keskustojen vetovoimaa kaupan sijaintipaikkana. Hallituksen esityksen taustalla ovat Kaupan sijainnin ohjauksen työryhmän ehdotukset. Työryhmä piti yhteisöverotuksen selvittämistä tarpeellisena, selvitystä ei ole kuitenkaan tehty.
Kysynnän suuntautumiseen vaikuttaa useita sellaisia tekijöitä, joiden yhteisvaikutuksesta kaupunkikeskustojen ulkopuolella sijaitsevat kaupan palvelut ovat lisänneet osuuttaan. Ilmeisimpiä selittäviä tekijöitä ovat kuluttajien liikkumisedellytysten paraneminen – esimerkiksi autokannan kasvu 15-kertaiseksi 50 vuodessa – ja sen myötä tapahtunut työssäkäyntialueiden laajeneminen sekä asumis- ja vapaa-ajanviettotapojen muuttuminen. Myös kuluttajien lisääntyneet valikoimaodotukset ovat olleet omiaan suosimaan entistä suurempia yksiköitä.
Kaupan sijoittumista tutkinut talousmaantieteen professori Heli Marjanen on todennut kaupunkikeskustoista erillään olevista kauppakeskuksista muun muassa seuraavasti: "Kun esitetään, että tällainen kauppakeskus muuttaa yhdyskuntarakenteita, on syytä kysyä, mikä on syy ja mikä on seuraus. Jos suomalaiset eivät haluaisi asua omakotitalossa isoilla tonteilla, yhdyskuntarakenteemme olisi erilainen. Tämä vaikuttaisi myös kauppojen sijoittumiseen. Kaupunkikeskustoista erillään olevien kauppakeskusten avulla palvelut viedään lähemmäs kuluttajaa, koska tätä he haluavat."
Lähipalveluja on yleensä onnistuttu ylläpitämään, kunhan alueella on riittävä vähimmäismäärä asukkaita. Tästä on esimerkkejä Ruotsista, jossa ei ole suurmyymäläsääntelyä, mutta jossa lähipalvelujen toimivuutta pidetään siitä huolimatta hyvänä.
Uudet velvoitteet jäykistävät
Lakiesitys sisältää uusia velvoitteita maakunta- ja/tai yleiskaavaan: velvoitteet esittää suuryksiköiden enimmäismitoitus, seudullisen vähittäiskaupan suuryksikön alaraja sekä osoittaa vähittäiskaupan suuryksikön mahdollistavan kohde- tai aluemerkinnän osalta kaupan enimmäismitoitus esimerkiksi enimmäiskerrosalana. Tarpeellisiksi on arvioitu myös muut kaupan laatua koskevat määräykset.
Hallituksen esityksen mukaan enimmäismitoitus lisää kaupan hankkeiden toteuttamisen ennakoitavuutta, vähentää toteutusvaiheen kiistoja ja nopeuttaa siten kaavoitusta. Mitoitusvelvoitteiden esitetään myös luovan edellytyksiä toimivan kilpailun kannalta riittävälle kauppapaikkojen tarjonnalle, kun tietylle alueelle osoitetun enimmäismäärän puitteissa olisi mahdollista toteuttaa useita kauppapaikkoja.
Tarkat kaupan mitoitusta ja yksityiskohtaiset kaupan laatua koskevat määräykset ovat kuitenkin omiaan heikentämään toimialan mahdollisuuksia sopeuttaa toimintaansa nopeisiin kysynnän muutoksiin, kun otetaan huomioon kaavoituksen hitaus.
Toimivan kilpailun edellytyksiin kuuluu parhaimmillaan sellainen kaavoituksellinen väljyys, joka mahdollistaa sen, että yritys voi haastaa kilpailijansa tavalla, joka ei ole viranomaisten tai kilpailijoiden ennakoitavissa.
Uusien säädösten rajoittavuudesta voidaan mainita esimerkkinä seuraava: Pääteiden varsille on syntynyt pidemmän kehityskulun seurauksena palvelupisteitä, joissa on polttoaineiden jakelun ohella ravintoloita sekä elintarvike- ja erikoistavarakauppoja. Näiden toimipisteiden kehityksen perustana on ollut jatkuva, vilkas ohikulkuliikenne. Lisäksi niillä on yleensä merkitystä alueellisen työllistämisen ja lisäpalveluiden kannalta. Ehdotetun säädöskehikon ahtaus näkyy siinä, että tällaiset toimivat ja asiakkaansa löytäneet palvelupisteet eivät täytä juuri lainkaan esityksen asettamia tavoitteita. Toisin sanoen kuluttajien hyväksynnän saavuttanutta toimintamallia ei voitaisi edelleen kehittää. Samalla toimivien liikkeiden kilpailuasema lähtisi heikkenemään.
Kilpailun estäminen valitusperusteeksi
Toimivan kilpailun kannalta on ongelmallista, mikäli lainsäädäntö avaa mahdollisuuden esimerkiksi alalla jo toimiville vaikuttaa uusien yritysten alalle tuloon. Vähittäiskaupan suuryksiköiden erityiseksi sisältövaatimukseksi maakunta- ja yleiskaavassa esitetään säädettäväksi määräys siitä, että suunniteltu maankäyttö ei saa vaikuttaa haitallisesti keskustojen kaupallisiin palveluihin ja niiden kehittämiseen.
Mikäli kaavoituksen julkilausuttuna sisältövaatimuksena on olemassa olevan tarjonnan suojeleminen, on mahdollista, että tätä voidaan käyttää valitusperusteena kaavoitusprosesseissa. Valitusprosessit saattavat myös lisätä kaavoitusprosessien kestoa. Tätä valitusperustetta on pyritty aikaisemmin käyttämään, mutta korkein hallinto-oikeus on hylännyt valitukset, koska vastaava sisältövaatimus on laista puuttunut[1].
Yhdyskuntasuunnittelun avaimet julkisella vallalla, soveltaminen ratkaisee – lisäsääntelylle ei perusteita
Kilpailuviraston arvion mukaan seudullisen näkökulman lisääminen kaavoituksessa on perusteltua, koska seutuistuminen on yhtenäistänyt työssäkäynti-, palvelu- ja asuntomarkkinoita. On mahdollista, että sirpaleinen kuntarakenne on luonut edellytyksiä myös yhdyskuntasuunnittelun kannalta ei-toivottuun osaoptimointiin.
Kaavoituksen kilpailuvaikutukset riippuvat merkittävästi säädösten käytännön toimeenpanosta. On tärkeää, että menettelytavat ja tonttien luovutuspolitiikka ovat mahdollisimman läpinäkyviä ja kilpailuneutraaleja, jolloin uudetkin toimijat voivat saada tietoa mahdollisuuksista riittävän aikaisin. Sama koskee myös palveluverkkoselvitysten laadintaa – taustaryhmissä tulee ottaa huomioon kilpailuneutraalisuus ja esteettömyys.
Kaupan ohjauksen tavoitteisiin vaikuttavat useat sekä yhdyskuntasuunnitteluun että myös muihin politiikkalohkoihin kuuluvat toimenpiteet. Tämä korostaa tarvetta eri toimenpiteiden ja politiikkalohkojen koordinointiin. Kaupan sijaintiin, kokoon ja toimintaperiaatteisiin voidaan vaikuttaa kaavoituksen ohella monilla muilla ohjauskeinoilla.
Seudullinen vai valtakunnallinen ohjaus
Maankäyttö- ja rakennuslaissa voidaan pitää ristiriitaisena sitä, että muutosesityksen perusteluissa painotetaan seudullisuuden näkökulman keskeisyyttä kaavoituksessa. Viime kädessä ministeriö kuitenkin päättää kaavasta keskitetysti, jolloin kyseessä on lähinnä valtakunnallinen eikä seudullinen ohjaus. Seudullinen ohjaus edellyttäisi, että päätösvalta myös annettaisiin seututasolle.
Ympäristöministeriö on viimeaikaisilla ratkaisuillaan jättänyt vahvistamatta maakuntakaavoja lain 28 §:n nojalla. Kyseinen lainkohta on sisällöltään niin laaja ja väljä, että se käytännössä mahdollistaa ministeriön puuttumisen laajasti myös sisältökysymyksiin. Jos halutaan aidosti seudullista ohjausta, pitäisi ministeriön valtuuksia rajata merkittävästi nykyisestä koskemaan vain muodollisia laillisuuskysymyksiä.
[1] Ks. KHO 1733, 1734, 1820 ja 1821/2/95, 19.12.1995, taltio 5259, jossa korkein hallinto-oikeus hylkäsi kuopiolaisten kauppiaiden automarket-rakennuksen kaavamuutosta koskevan valituksen todeten, että "Valituksessa tarkoitetut kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyn asemakaavanmuutoksen mahdolliset vaikutukset kaupungin ja naapurikuntien vähittäiskaupan rakenteeseen eivät ole sellaisia seikkoja, jotka voidaan ottaa huomioon arvioitaessa kaupunginvaltuuston päätöksen lainmukaisuutta."