Kilpailuviraston lausunto Viestintävirastolle 3.11.2011
Dnro Dnro 859/14.00.20/2011
Lausuntonaan otsikkoasiassa Kilpailuvirasto esittää seuraavan.
Kilpailuvirastolla ei ole huomauttamista luonnoksessa esitettyyn analyysiin ja sen johtopäätöksiin sinänsä. Viraston näkemyksen mukaan postilaki ja sen esityöt jättävät sääntelyviranomaiselle varsin vähän harkintavaltaa menettelyssä. Käytännössä asiaan liittyvät ongelmat palautuvatkin lainsäädäntötasolle.
Postidirektiivissä kannustetaan kilpailun edistämiseksi myös sellaisiin toimenpiteisiin, joita direktiivissä ei nimenomaisesti edellytetä. Kuten Kilpailuvirasto on jo aikaisemmissa lausunnoissaan liikenne- ja viestintäministeriölle (mm. dno 312/14.00.20/2010, 23.4.2010) tuonut esiin, Suomen postilaissa ja sen esitöissä on kuitenkin omaksuttu kilpailun edistämisen näkökulmasta varsin varovainen ja pidättyväinen linja.
Nyt kyseessä olevassa asiassa tämä näkyy esimerkiksi yleispalveluntarjoajan ja postitoimiluvan vahvana kytkemisenä toisiinsa. Postilain mukaan yleispalveluvelvollisuus voidaan asettaa vain postiyritykselle. Postilain mukaan postiyritykset tarjoavat kirjepalveluita ja tarvitsevat tämän vuoksi toimiluvan. Tämä tarkoittaa sitä, että myös pakettipalveluita koskeva yleispalveluvelvollisuus voidaan asettaa vain postitoimiluvan saaneelle yritykselle siitä huolimatta, että yleispalvelutuotemarkkinoissa on eriytetty pakettilähetykset omaksi mahdolliseksi palvelukokonaisuudekseen.
Kilpailuvirasto on tuonut esiin näkemyksensä toimiluvan tarpeellisuudesta lausunnossaan liikenne- ja viestintäministeriölle (dno 365/14.00.20/2011, 10.5.2011) sekä viestintävirastolle (365/14.00.20/2011, 10.5.2011) ja huomauttaa myös tässä yhteydessä, että toimiluvan saamisen edellytykset näyttäytyvät alalle tulijoille osaltaan yhtenä alalle pääsyn esteenä tai ainakin hidasteena. Postilain uudistamisen yhteydessä ei ole riittävän perusteellisesti arvioitu toimilupakäytännön jatkamisen tosiasiallista tarpeellisuutta eikä sen mahdollisia vaikutuksia alan kilpailuun.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että lainsäädännössä ja sen esitöissä käytännössä asetettua edellytystä kolmesta keskenään kilpailevasta postiyrityksestä voidaan pitää varsin vaativana vallitsevat lähtökohdat huomioon ottaen. Yleisesti ottaen edellytystä ainakin kolmesta keskenään kilpailevasta yrityksestä voidaan pitää taloudellisesti perusteltuna. Toisaalta jos tämä edellytys yhdessä muiden sääntelyssä asetettujen vaatimusten kanssa johtaa hyvin vähäiseen alalle tuloon, sitä voidaan pitää ongelmallisena. Toisin sanoen nyt voimassa olevassa sääntelyssä on lähdetty varsin staattisesta kilpailunäkemyksestä ja sivuutettu alan historiallinen erityisluonne sekä dynaamisen tarkastelun välttämättömyys. Tältä osin Kilpailuvirasto korostaa myös lainsäädännössä todettua tarvetta seurata riittävän tarkasti ja usein kyseessä olevien markkinoiden muutoksia sekä tarkentaa sääntelyä tämän seurannan havaintojen pohjalta.
Postilaki edellyttää myös sitä, että yleispalveluun kuuluu laissa erikseen mainittujen postilähetysten kirjaamis- ja vakuuttamispalvelut. Luonnoksen mukaan kirjaamis- ja vakuuttamispalveluita ei voida käsitellä kirjelähetyksistä erillisinä tuotteina. Tällöin voisi muodostua tilanne, jossa kuluttaja joutuisi hankkimaan kirjatut ja vakuutetut kirjelähetykset eri paikasta kuin tavallisen kirjelähetyspalvelun. Luonnoksessa todetaan, että yleispalvelun luonteen tai sääntelyn taloudellisuuden kannalta tätä ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Luonnoksessa viitataan erityisesti siihen, että kirjaamis- ja vakuuttamista palveluiden käyttö on lopulta ollut hyvin vähäistä.
Hallinnollisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulmasta perustelua voitaneen pitää pätevänä. Sen sijaan dynaamisten kilpailu- ja markkinavaikutusten näkökulmasta postitoimiluvan, kirjaamis- ja vakuuttamispalveluiden sekä yleispalvelun vahva kytkentä näyttäisi johtavan tilanteeseen, jossa erityisesti pakettimarkkinoilla suhteellisen vahvatkaan toimijat eivät Itella Posti Oy:tä lukuun ottamatta voi tulla kyseeseen yleispalvelun tarjoajina. Kilpailuvirasto katsoo, että tällaista lainsäädäntöön palautuvaa ennakkoasetelmaa on pidettävä kilpailun edistämisen näkökulmasta ongelmallisena.
Luonnoksessa todetaan edelleen, että kuluttajien edun kannalta on tärkeää kiinnittää huomiota palveluiden vähittäishintoihin ja että postiyrityksen muita alemmat hinnat saattavat kertoa yrityksen kyvystä tuottaa palveluita muita kustannustehokkaammin. Luonnoksessa jatketaan kuitenkin, että postilain perusteluiden mukaan yleispalvelun nimeämistarpeen arvioinnin yhteydessä ei ole tarpeen selvittää palveluiden kustannuksia. Kilpailuvirasto huomauttaa, että myös tältä osin sääntelyä näyttäisi ohjanneen hallinnollisen tarkoituksenmukaisuuden näkökulma, sillä hinnoilla ja kustannuksilla on kiinteä yhteys vain hyvin kilpailluilla markkinoilla. Sen sijaan voimakkaasti keskittyneiden postimarkkinoiden tapauksessa edullista hintatasoa saattaa selittää kustannustehokkuuden sijasta tai ohella myös esimerkiksi ristisubventio.
Kaiken kaikkiaan Kilpailuvirasto katsoo, että lainsäädännön lähtökohdat huomioon ottaen Viestintäviraston esitystä Itella Posti Oy:n nimeämisestä yleispalvelun tarjoajaksi voidaan pitää varsin odotettuna ja johdonmukaisena. Virasto kuitenkin huomauttaa, että lainsäädäntöön on myös tältä osin jäänyt kohtia, joissa kilpailun edistämisen ja dynaamisten markkinavaikutusten näkökulma ei ole saanut riittävää painoarvoa.