Asianosaiset
Turun Puhelin Oy
Sonera Oy
Nettilinja Oy – Netlinje Ab (nykyisin Saunalahden Serveri Oy)
Asian vireilletulo
Nettilinja Oy ja Sonera Oy ovat kumpikin erikseen 6.3.1998 ja 16.3.1998 Kilpailuvirastoon saapuneissa toimenpidepyynnöissään katsoneet, että Turun Puhelin Oy (jäljempänä TP) on syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön paikallispuheluiden hinnoittelussa. TP on 1.3.1998 ottanut käyttöön halvemman iltahinnan lähipuheluille eli yhtiön oman verkon sisällä soitetuille puheluille. Lähipuhelun hinta on iltaisin ollut selvästi perinteistä paikallispuhelua halvempi. Toimenpidepyynntöjen tekijät ovat esittäneet, että TP:n lähipuheluille myöntämä ilta-alennus rajoittaa kilpailua syrjimällä muita kuin TP:n omia liittymäasiakkaita ja vaikeuttaa erityisesti ulkopuolisten Internet-palveluntarjoajien toimintaa.
TP on 1.1.1999 luopunut erillisestä lähipuheluhinnasta ja siirtynyt kaikkien 02-teleliikennealueen sisällä soitettujen puheluiden yhtenäiseen hinnoitteluun.
Yritykset
Turun Puhelin Oy on Finnet-ryhmään kuuluva paikallinen puhelinyhtiö, joka tarjoaa pääasiassa paikallisia telepalvelutuotteita alueensa yrityksille ja kotitalouksille. Turun Puhelin omistaa toimialueensa kattavan kiinteän televerkon ja se on rakentanut alueelleen myös matkaviestinverkkoa. Vuonna 1998 TP:lla oli teleliittymiä 117 665 kpl ja yhtiön liikevaihto oli 314,1 Mmk.
Sonera Oy on Suomen valtion 77,8 prosenttisesti omistama teleyritys. Sonera tarjoaa valtakunnallisia kauko- ja ulkomaanpuhelu-, matkaviestin-, data- sekä Internet-palveluita. Lisäksi Soneralla on paikallisia televerkkoja etenkin Itä- ja Pohjois-Suomessa. Turun alueella Sonera on rakentanut tilaajaverkkoa sekä yrityksille että kotitalouksille. Kotitalouksien Kodin Teleratkaisu -liittymä on toteutettu radiolinkellä. Soneran osuus Turun alueen kiinteän televerkon liittymistä on alle 10 %. Soneran iNet Internet-palvelu on Suomessa markkinajohtaja noin 35 % markkinaosuudella.
Nettilinja Oy – Netlinje Ab oli vuoden 1998 alussa Suomen viidenneksi suurin Internet-palveluiden tarjoaja. Vuonna 1998 Nettilinja, DLC ja Scifi yhdistyivät Saunalahden Serveri Oy:ksi. Saunalahden Serveri tarjoaa Internet-palveluita koko maassa yrityksille ja kotitalouksille ja se on Suomen toiseksi suurin Internet-operaattori noin neljänneksen markkinaosuudella.
Asian selvittäminen
Turun Puhelimen selvitykset
Turun Puhelin otti 1.3.1998 käyttöönsä puheluhinnaston, jossa paikallispuhelun hinta oli 48,8 penniä/puhelu ja 7,32 penniä/minuutti. Poikkeuksena tästä olivat puhelut TP:n oman verkon alueella iltaisin kello 19 – 8, jolloin puhelumaksu oli vain 48,8 penniä puhelulta. Halvemmalla lähipuhelumaksulla saattoi soittaa vain TP:n liittymästä toiseen TP:n liittymään. TP toteaa 20.4.1998 Kilpailuvirastolle saapuneessa selvityksessään, että paikallispuheluiden ja lähipuheluiden hinnan eriyttäminen perustuu kustannusvastaavuuteen. Paikallispuheluista teleoperaattori joutuu yhdysliikennesopimusten mukaan maksamaan oman verkkonsa ulkopuolelle suuntautuvista puheluista ns. laskevan liikenteen korvausta puhelun vastaanottavalle teleyritykselle. Tämän korvauksen suuruus on 20 p/puhelu ja 4 p/minuutti. TP:n oman verkon sisäisistä puheluista korvausta ei tarvitse maksaa.
TP:n aikaisemman käytännön mukaan kaikki telealueen paikallispuhelut olivat iltaisin kiinteähintaisia ilman aikavelotusta. Muiden operaattoreiden verkkoihin suuntautuneet puhelut tulivat laskevan liikenteen korvausten vuoksi TP:lle tappiollisiksi jo viiden minuutin jälkeen. TP:n mukaan pitkien iltapuheluiden määrä oli selvästi kasvanut mm. Internet-palveluiden käytön lisäännyttyä. TP otti aikaveloituksen käyttöön paikallispuheluissa korjatakseen hinnoittelurakenteen vääristymää. TP:n mukaan uusi hinnoittelumalli oli myös kustannusvastaava.
Soneran vastine
Sonera on 31.8.1998 antamassaan vastineessa katsonut, että TP:n oman verkon sisäisten puheluiden halvemmat hinnat asettavat muut palveluntarjoajat alueella olennaisesti huonompaan asemaan. Hinnoittelulla on heijastuksia myös alapuolisiin markkinoihin, kuten Internet-palveluiden markkinoihin. TP:n hinnoittelukäytäntö johtaa siihen, että Internet-palveluiden käyttökustannukset eroavat olennaisesti sen mukaan, onko palveluntarjoajalla TP:n liittymä vai ei. TP:n verkon ulkopuolisten palveluiden käyttö tulee loppuasiakkaille iltaisin selvästi kalliimmaksi kuin TP:n verkossa sijaitsevien palveluiden käyttö. Tällainen hinnoittelu on omiaan sulkemaan kilpailijoiden tuotteet pois markkinoilta. Lisäksi TP:n hinnoittelu vaikeuttaa Soneran Turussa markkinoiman Kodin Teleratkaisun eli radiotekniikalla toteutetun paikallisen teleliittymän kilpailumahdollisuuksia.
Sonera pitää TP:n hinnoittelua kohtuuttomana ja kilpailua rajoittavana. Sonera epäilee, että hinnoittelukäytännön tarkoituksena on sulkea kilpailijat pois markkinoilta ja vahvistaa TP:n asemaa paikallisten telepalveluiden markkinoilla. Sonera katsoo, että TP:n lähipuhelut ovat iltaisin lähtökohtaisesti alihinnoiteltuja ja niiden kustannuksia pyritään kattamaan paikallispuheluiden korkeammilla maksuilla.
Turun Puhelimen lisäselvitykset
Lisäselvityksessään 15.9.1998 TP on esittänyt kustannusperusteluja puheluhinnoilleen. Yhtiön mukaan paikallis- ja lähipuheluiden tuotantokustannukset ja asiakaslaskutuksen kustannukset ovat yhtä suuret. Paikallispuhelusta aiheutuu lisäksi muita kustannuksia, joita lähipuhelusta ei jouduta maksamaan. Nämä lisäkustannukset muodostuvat laskevan liikenteen korvauksesta sekä ylimääräisistä laskutus-, hallinnointi- ja tilastointikuluista sekä yhdysjohtoverkon kustannuksista. TP:n laskelmien mukaan paikallispuheluiden kustannukset ovat […]1 penniä/puhelu ja […] penniä/minuutti suuremmat kuin lähipuhelun kustannukset.
TP:n mukaan lähipuhelulle annettu alennus on suunnattu ainoastaan ilta- ja yöaikaan, koska näin pyritään tasoittamaan teleliikenteen ruuhkahuippuja ja siirtämään liikennettä hiljaisempaan ilta-aikaan. Liikenteen tasaaminen tehostaa verkon käyttöä ja näin pystytään välttämään lisäkapasiteetin investoiminen päivän ruuhkahuippuja varten.
TP ilmoitti Kilpailuvirastolle 22.4.1999 luopuneensa erillisen lähipuheluhinnan käytöstä 1.1.1999 alkaen. TP:n mukaan lähipuheluiden halpa iltahinta oli siirtänyt puheluita liiaksi ilta-aikaan. Erityisesti Internet-liikenteen painottuminen suurelta osin ilta-aikaan poisti tarpeen tasoittaa teleliikennettä ilta-alennuksin. TP:n paikallispuhelumaksu on 1.1.1999 alkaen ollut kaikelle teleliikennealueen sisäiselle liikenteelle ympäri vuorokauden 48,8 penniä/puhelu ja 7,32 penniä/minuutti.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Turun Puhelimen asema paikallisten telepalveluiden markkinoilla
Kilpailuvirasto katsoo, että tapauksen relevantit markkinat muodostuvat paikallisten telepalveluiden tarjonnasta kiinteässä televerkossa. Tällä hetkellä paikallisten telepalveluiden tarjonta on sidottu kiinteän televerkon liittymiin siten, että paikallistelepalveluita voi tarjota ainoastaan asiakkaalle liittymän tarjonnut teleyritys. Paikallisiin telepalveluihin luetaan mm. yhden telealueen sisällä soitetut paikallispuhelut.
Kilpailuviraston näkemyksen mukaan kiinteän televerkon paikallisia telepalveluita ei voida korvata kuin osittain matkaviestinverkon palveluilla. Suurimmalle osalle telepalveluiden käyttäjistä matkaviestinpalvelut eivät ole kiinteän televerkon palveluita korvaavia vaan täydentäviä palveluita. Tämä näkyy mm. siinä, että vaikka matkaviestinliittymien määrä on huimasti kasvanut viime vuosina, ei kiinteän verkon liittymien määrä ole juurikaan pienentynyt. Myöskään kiinteässä verkossa soitettujen puheluminuuttien määrä ei ole pienentynyt.[…]2 Lisäksi matkaviestinverkossa soitetut puhelut ovat edelleen selvästi kiinteän verkon puheluita kalliimpia. Internet-palveluiden käytön lisääntyessä liittymän datasiirtonopeuden merkitys asiakkaille on kasvanut, koska Internet-palveluiden täysipainoinen hyödyntäminen vaatii liittymältä suurempaa siirtokykyä kuin perinteinen puheensiirto. Kiinteän liittymän siirtokyky on ISDN-liittymän avulla jopa 128 kbit/s, kun GSM-liittymän siirtonopeus on tällä hetkellä vain 9,6 kbit/s. Tekniikan kehittyminen tulee nostamaan matkaviestinliittymien siirtonopeuksia, mutta toisaalta myös kiinteiden liittymien siirtonopeudet kasvavat tekniikan kehittymisen ansiosta. On todennäköistä, että kiinteä liittymä säilyttää etulyöntiasemansa datasiirtonopeuksissa matkaviestinliittymiin verrattuna myös tulevaisuudessa.
TP omistaa valtaosan toimialueensa kiinteistä televerkoista. Liikenneministeriö on päätöksessään 28.6.1999 (dno 1213/32/99) todennut, että TP:llä on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa omalla perinteisellä toimialueellaan. TP:n markkinaosuus alueen paikallisteletoiminnasta on yli 90 %. Kilpailuvirasto on päätöksessään 26.3.1999 (Dno 931/61/98) todennut, että TP:n markkinaosuus paikallisessa teletoiminnassa on niin huomattava, että yhtiöllä voidaan todeta olevan määräävä markkina-asema jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi TP hallitsee toimialueensa kiinteää televerkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna.
Kilpailuvirasto katsoo, että TP:lla on määräävä markkina-asema perinteisellä toimialueellaan paikallistelepalveluiden tarjoamisessa.
Hinnoittelun kustannusvastaavuus ja kilpailuvaikutukset
Määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille on kilpailuoikeudessa asetettu erityinen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoite, joka koskee myös elinkeinonharjoittajan hinnoittelua. Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelun tulee olla läpinäkyvää, tasapuolista ja kustannusvastaavaa. Kustannusvastaavuus edellyttää tuotteiden ja palveluiden hinnoittelua niiden tuotannosta aiheutuvien kustannusten suuntaisesti. Joissakin tilanteissa voidaan sallia määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hintojen eriyttäminen myös muilla kuin kustannusvastaavuusvaatimuksen todistettavasti täyttävillä perusteilla. Aina kuitenkin edellytetään, että tällaiset muut syyt ovat objektiivisesti perusteltavissa ja muutoinkin kilpailuoikeudellisesti hyväksyttäviä.3
Kilpailuvirasto katsoo, että TP:n antamat kustannusselvitykset eivät tue lähi- ja paikallispuheluiden hinnaneroa. TP:n antaman selvityksen mukaan puheluista aiheutuvat kustannukset ovat yhtä suuret vuorokauden ympäri. Myös lähi- ja paikallispuheluiden kustannusero on koko ajan yhtä suuri. TP:n hinnastossa lähi- ja paikallispuheluiden hinnat erosivat kuitenkin vain iltaisin, päivällä hinnat olivat yhtä suuret. Lisäksi lähipuhelusta perittiin iltaisin vain kiinteä aloitusmaksu, jolla asiakas saattoi puhua jopa 13 tunnin pituisen puhelun. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan tällainen hinnoittelu ei todennäköisesti ole kustannusvastaavaa. Koska TP ei ole antanut kattavaa selvitystä lähi- ja paikallispuheluiden kustannuksista, ei Kilpailuvirasto voi ottaa kantaa yhtiön puheluhinnoittelun kustannusvastaavuuteen.
TP perusteli ilta-alennusta teleliikenteen tasaamisella. Ruuhkahuippujen mukainen hinnoittelu on käytössä muillakin verkostoaloilla, esimerkiksi sähkön hinnoittelussa. Kilpailuvirasto katsoo, että teleliikennettä tasaavat hinnoittelumallit voivat olla perusteltuja myös määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle, jos hinnoittelun avulla voidaan tehostaa televerkkojen käyttöä. Ruuhkahuippuhinnoittelu ei kuitenkaan saa aiheuttaa haittaa kilpailun toimivuudelle.
Kilpailuvirasto katsoo, että TP:n lähipuheluhinnoittelu on ollut omiaan vaikeuttamaan kilpailevien paikallisten telepalvelutuotteiden markkinointia. TP:n paikallisverkko on kattava ja siihen oli vuonna 1998 liitetty 117 665 teleliittymää. TP:n asiakkaille verkon sisäiset halvat iltapuhelut ovat olleet merkityksellisiä, sillä TP:n verkon kattavuuden ansiosta asiakkaiden on ollut mahdollista tavoittaa yli 90 % alueen teleliittymistä halvalla lähipuhelumaksulla. Tässä tilanteessa kilpailevaan paikallisliittymään vaihtaminen ei ole ollut houkuttelevaa, koska liittyessään selvästi suppeampaan paikallisverkkoon asiakas olisi menettänyt lähipuhelun tuoman edun. Vaikka kilpailija olisi ottanut käyttöönsä vastaavan hinnoittelumallin, ei kilpailevan paikallisverkon sisäisellä puhelulla olisi voinut tavoittaa kuin murto-osan alueen teleliittymistä. Turun alueella on ollut kilpailua paikallisista telepalveluista. Sonera on tarjonnut Turussa kotitalouksille kilpailevaa Kodin Teleratkaisu -teleliittymää, joka on toteutettu radiolinkillä. Soneran radiolinkkiverkon kattavuus jäi alle 5 %:iin kotitalousasiakkaiden teleliittymistä. Sonera lopetti uusien liittymien myynnin keväällä 1999.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo, että TP:lla on määräävä markkina-asema perinteisellä toimialueellaan paikallisten televerkkopalveluiden sekä paikallistelepalveluiden tarjoamisessa. Hinnoittelemalla oman verkkonsa sisäiset puhelut iltaisin selvästi halvemmiksi kuin muut telealueen sisällä soitetut paikallispuhelut, TP on väärinkäyttänyt määräävää markkina-asemaansa syyllistymällä kilpailunrajoituslain 7 § 4 kohdan mukaiseen kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamiseen.
Kilpailuneuvosto voi Kilpailuviraston esityksestä määrätä elinkeinonharjoittajalle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 7 §:n säännöksiä, kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaisen seuraamusmaksun. Maksua ei määrätä, jos menettely katsotaan vähäiseksi tai seuraamusmaksun määräämistä pidetään kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana. TP luopui oma-alotteisesti lähipuheluiden halvemmista hinnoista ja siirtyi kaikkien teleliikennealueen sisällä soitettujen puheluiden yhtenäiseen hinnoitteluun 1.1.1999. Lähipuheluhinnoittelu oli käytössä vain 1.3.1998 – 31.12.1998 välisen ajan eli 10 kuukautta, mitä voidaan pitää suhteellisen lyhyenä aikana. Lisäksi teletoimintaa säätelevien lakien sekä telepalveluiden hinnoittelusta annettujen määräysten muuttuminen ovat saattaneet aiheuttaa epätietoisuutta käytetyn hinnoittelumallin lainmukaisuudesta toisaalta telelainsäädännön ja toisaalta kilpailulakien valossa. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, ettei asiaa ole tarpeellista viedä kilpailuneuvoston käsiteltäväksi. Tämä ei kuitenkaan estä toimenpidepyynnön tekijöitä tai mahdollisia muita tahoja hakemasta kilpailunrajoituslain 18a §:ssä tarkoitettua vahingonkorvausta, mikäli ne katsovat kärsineensä Turun Puhelin Oy:n kilpailua rajoittaneesta lähi- ja paikallispuheluiden hinnoittelusta.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/92) 3 § 2 momentti, 7 §, 8 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 […]-symbolilla merkityt tiedot on poistettu liikesalaisuuksina.
2 Televiestintätilasto 1999, s. 25 ja 32
3 KHO 49:1995, Neste-päätös 30.11.1995, taltio 4993