Finnish Competition and Consumer Authority study: contract practices and regulation put primary producers in a difficult position in the food supply chain

Primärproducenternas ställning i livsmedelskedjan försvåras både av sträng reglering och en avtalspraxis med dagligvaruhandeln och industrin som är tvivelaktig för en fungerande konkurrens, konstateras i en utredning som Konkurrens- och konsumentverket (KKV) publicerade idag.

Utredningen är en fortsättning på den utredning som Konkurrensverket publicerade i januari 2012 om köpkraften i dagligvaruhandeln, där sådan praxis i handeln som är tvivelaktig för en fungerande konkurrens lyftes fram. Delvis samma praxis visar sig vara skadlig också ur primärproducenternas synvinkel. Likaså konstaterar man att regleringen som gäller primärproducenterna orsakar problem i konkurrensförhållandena.

Utredningen som baserar sig på enkäter som skickades hösten 2012 till livsmedelskedjans olika nivåer belyser hur köpar- och förhandlingskraften uttrycker sig och dess effekter ur primärproducentens synvinkel. Sektorer som undersöktes speciellt var köttproduktion, fiskodling samt frilands- och växthusodling.

Mycket friktion i avtalsförhållandena

Inom grönsaksmarknaden, där primärproducenternas har direkta affärsförbindelser med handeln, ser primärproducenternas ställning ut att vara svagare i förhållande till handeln än till livsmedelsindustrin. Problem orsakas bland annat av den för branschen typiska avsaknaden av skriftliga avtal, vilket kan bidra till exempel till att avtalsvillkor ändras ensidigt eller att priset meddelas efter leveranserna eller till och med först efter att produkterna sålts.

Dessutom försöker handeln ofta överföra risken för de osålda produkterna genom att kräva att primärproducenterna ersätter det eventuella svinnet. Ur konkurrenssynpunkt är även sådana situationer problematiska som en del av de svarande råkade i där producenten förbjuds att sälja sina produkter till en enskild handlande förbi centralaffärerna eller där de förpliktas att sälja sina produkter till en enda köpare.

Även primärproducenternas ställning som livsmedelsindustrins avtalsproducenter kan innehålla drag som är tvivelaktiga med tanke på konkurrensförhållandena. Problem kan i synnerhet orsakas av skyldigheterna som ingår i avtalen med den exklusiva leverantören, kombinerat med avtalens långvarighet, varvid det blir svårt att konkurrensutsätta upphandlingsföretag.

Reglering orsakar flera störningar i konkurrensneutraliteten

Primärproducenterna anser att man i Finland tillämpar vissa EU-direktiv strängare än vad deras minimikrav förutsätter. De tycker att Finland dessutom implementerar direktiven före de andra länderna, vilket kan försvaga de finska primärproducenternas ställning i förhållande till andra EU-länder. Man anser också att konsumenterna inte är medvetna om skillnaderna mellan produktionsförhållandena för inhemsk och utländsk mat.

Reglering ställer primärproducenterna i ojämlik ställning sinsemellan bland annat beroende på företagets storlek. Som ett exempel på detta är energibeskattningen där återbäring av accisen endast betalas för den andel som överstiger 50 000 euro, samt regleringen som gäller slakt av djur som gör små slakteriers verksamhet i praktiken omöjlig.

Reglering och iakttagandet av bestämmelser orsakar primärproducenterna dessutom höga kostnader, det vill säga s.k. administrativ börda. Sålunda är det väsentligt att klarlägga regleringen och lätta på den administrativa bördan när man försöker förbättra primärproducenternas konkurrensförhållanden. Särskilt viktigt är det att se till att bestämmelserna tillämpas på samma sätt på olika håll i Finland.

Konkurrenslagen tillåter samarbete som effektiviserar marknaden

Ett alternativ i balanseringen styrkeförhållandena i livsmedelskedjan kunde vara att öka samarbetet mellan primärproducenterna. Samarbetsformer som konkurrenslagstiftningen tillåter är sådan som ökar marknadens effektivitet och vilkas effektivitetsnytta förmedlas också till konsumenterna. Däremot är det ingen hållbar lösning att extensivt börja tillämpa konkurrensbestämmelserna lindrigare på jordbruket.

Observationerna i utredningen stöder också den ståndpunkten att problemen i livsmedelskedjans funktion och hur man löser dem ska övervägas ur flera synvinklar. Till exempel räcker inte den bestämmelse om handelns dominerande ställning som är under riksdagsbehandling ensam till att säkra att konkurrensen i branschen fungerar, om den övriga regleringen för utvecklingen i en annan riktning.

Utredningsrapporten finns i PDF-format

The position of primary producers in the food supply chain is made more difficult both by tight regulation and groceries trade and food industry contract practices that are questionable in terms of effective competition, concludes a study published by the Finnish Competition and Consumer Authority today.

This report follows on a study on buyer power in groceries trade published by the Authority in January 2012, which highlighted trade practices that are questionable in terms of effective competition. In part, these practices also appear to be detrimental from the perspective of primary producers. The study also points out that the regulation to which primary producers are subjected results in imbalances in the conditions of competition.

This study based on questionnaires sent to the various links of the food supply chain in autumn 2012 throws light on the manifestations and impacts of buyer power and bargaining power from the viewpoint of primary producers. The sectors under scrutiny included especially meat production, fish farming and open air and glasshouse cultivation.

Many sources of friction in contractual relations

In the vegetable market, where primary production has direct business relations with trade, the position of primary producers appears weaker in relation to trade than to the food industry. One factor giving rise to problems is the lack of written contracts typical of the sector, which may for example facilitate one-sided amendment of contract terms, or only giving notification of the price after deliveries, or even actual sales, have been made.

The trade sector also strives to transfer the risk related to unsold produce by demanding that primary producers reimburse any losses. The situations encountered by some respondents, in which the producer is forbidden from bypassing the central organisations and selling their produce directly to individual traders, or in which they are obliged to only sell their produce to a single buyer, are dubious in terms of competition.

The position of primary producers as contract producers for the food industry may also contain aspects that have questionable effects on the conditions of competition. Problems may in particular be caused by exclusive supply obligations contained in the contracts, combined with the long periods of validity of such contracts, which makes subjecting procurement companies to competitive bidding more difficult.

Regulation frequently disrupts competitive neutrality

In the primary producers’ view, certain EU directives are applied in Finland in a stricter sense than would be necessary considering their minimum requirements. In addition, they feel that Finland often implements such directives ahead of time, which may undermine the position of Finnish primary producers compared to their counterparts in other EU countries. They also find that consumers are not aware of the differences in the conditions in which Finnish and foreign food is produced.

Additionally, regulation treats primary producers differently, for example depending on company size. As examples of this were cited energy taxes, where only the part exceeding EUR 50,000 may be claimed as an excise tax refund, and the regulations on slaughtering livestock, which in practice make it impossible for small abattoirs to operate.

Primary producers also incur heavy costs, or a so-called administrative burden, as a result of the regulations and supervision of compliance. Clearer regulation and lightening the administrative burden would indeed play a key role in any attempts to improve the competition conditions for primary producers. Ensuring that the regulations are applied similarly in various parts of Finland would also be of primary importance.

Cooperation improving market performance permitted in the Competition Act

One alternative for evening out the balance of power between links in the food supply chain could be increasing cooperation between primary producers. The competition legislation permits agreements that improve market performance where some of the resulting benefits are also passed on to the consumers. A large-scale relaxation in the application of competition rules in the agricultural sector would not, however, be a sustainable solution to improving the food supply chain performance.

However, the findings of the study also support the view that the problems affecting food supply chain performance and their solutions must be considered from a number of different angles. The provision on the dominant position of trade being debated by the Finnish Parliament, for example, is not alone a sufficient guarantee of fair competition in the sector, if other types of regulation encourage development in the opposite direction.

The report is available in PDF-format (in finnish).