Maaliskuussa 2023 EU‑tuomioistuin antoi ennakkoratkaisun niin kutsutussa Towercast‑asiassa, joka vahvistaa, että kilpailuviranomaisilla on mahdollisuus puuttua yrityskauppoihin, jotka jäävät liikevaihtorajojen alle. Jaamme nyt kokemuksia KKV:n ensimmäisestä Towercast‑tutkinnasta. Towercast on hyödyllinen työkalu kilpailuviranomaisen työkalupakkiin. Se ei kuitenkaan korvaa Suomen kansallisessa yrityskauppavalvonnassa olevaa vajetta eli kilpailulaista puuttuvaa otto‑oikeutta, jonka avulla KKV voisi puuttua laajemmin haitallisiin yrityskauppoihin.
Ennalta tehtävä yrityskauppavalvonta on ainoa tehokas tapa ehkäistä markkinoiden haitallista keskittymistä. Ilman yrityskauppavalvontaa markkinat voivat keskittyä vapaasti, mikä johtaa tuotteiden ja palveluiden hintojen nousuun sekä laadun ja innovoinnin heikkenemiseen.
Yrityskauppa on ilmoitettava KKV:lle, jos yrityskaupan osapuolten yhteenlaskettu Suomesta kertynyt liikevaihto ylittää 100 miljoonaa euroa ja vähintään kahden yrityskaupan osapuolen Suomesta kertynyt liikevaihto ylittää kummankin osalta 10 miljoonaa euroa. Nämä yrityskaupat käyvät läpi KKV:n ennakkovalvonnan. Valvonnan ulkopuolelle jää edelleen merkittävä määrä haitallisia yrityskauppoja. Suomen kokoisessa maassa liikevaihtorajojen keskeinen ongelma on, että rajat ovat liian korkeat erityisesti paikallisten markkinoidemme kokoon nähden.
Nykyinen lainsäädäntö mahdollistaa markkinoiden keskittymisen, sillä paikallisesti toimivien yritysten liikevaihdot eivät tyypillisesti ylitä 10 miljoonaa euroa. Esimerkiksi terveys- ja eläinlääkäripalveluiden markkinoilla suuret ketjut voivat ostaa pienet ja keskisuuret kilpailijansa ilman, että yrityskauppaa tarvitsee ilmoittaa virastolle.
Liikevaihtorajojen alle jää myös kokonaisia valtakunnallisia markkinoita ja valtakunnallisesti toimivia yrityksiä, kuten esimerkiksi hiljattain julkisuudessa olleet lounasetuyritysten yrityskaupat osoittavat.
Towercast-ratkaisu osana kilpailuviranomaisten työkalupakkia
EU-tuomioistuin vahvisti vuonna 2023 ennakkoratkaisussaan, että tiettyjen kriteerien täyttyessä kansallisilla kilpailuviranomaisilla on mahdollisuus tutkia liikevaihtorajojen alle jääviä yrityskauppoja Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen (SEUT) 102 artiklan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Kriteerit voidaan tiivistää seuraavasti:
- ostajalla on määräävä markkina-asema yrityskaupan ajankohtana
- yrityskaupan kohde toimii samoilla markkinoilla kuin ostaja
- yrityskaupalla saavutettu määräävän aseman aste estää olennaisesti kilpailua – toisin sanoen jättää jäljelle ainoastaan sellaisia yrityksiä, jotka ovat käyttäytymisensä suhteen riippuvaisia määräävässä asemassa olevasta yrityksestä.
Käytännössä tämä tarkoittaa, että kansallinen kilpailuviranomainen voi puuttua jälkikäteen liikevaihtorajojen alle jääneeseen yrityskauppaan, silloin kun määräävässä markkina-asemassa oleva yritys on ostanut kilpailijansa pois markkinoilta. Mahdollisuus puuttua jälkikäteen yrityskauppaan voi olla hyödyllinen erityisesti sellaisissa maissa, joissa kilpailuviranomaisella ei ole otto-oikeutta, eli oikeutta vaatia ilmoitettavaksi yrityskauppa, joka ei täytä yrityskauppavalvontasääntöjen mukaisia liikevaihtorajoja. Esimerkiksi Suomessa kilpailuviranomaisella ei ole otto-oikeutta.
Towercast-asian ennakkoratkaisukysymys koski pelkästään SEUT 102 artiklaa, eikä ennakkoratkaisussa otettu kantaa siihen, voidaanko myös SEUT 101 artiklaa soveltaa vastaavalla tavalla liikevaihtorajat alittaneeseen yrityskauppaan. SEUT 101 artiklan soveltaminen ei edellytä, että yrityksellä on määräävä markkina-asema, vaan sitä voidaan lähtökohtaisesti soveltaa mihin tahansa elinkeinonharjoittajien väliseen kilpailua rajoittavaan sopimukseen.
Towercast-työkalun aktiivinenkaan käyttö ei paikkaa otto-oikeuden puuttumista
KKV seuraa aktiivisesti liikevaihtorajojen alle jääviä yrityskauppoja ja saa niistä lisäksi runsaasti huolestuneita yhteydenottoja erityisesti osapuolten asiakkailta.
Virasto arvioi SEUT 102 ja 101 artiklan sekä kansallisten verrokkien (kilpailulain 7 ja 5 §) soveltumista tarkasteltaviin yrityskauppoihin. Vuonna 2025 KKV teki esiselvityksiä noin kymmenessä yrityskaupassa, joista kahdesta avattiin virallinen tutkinta. Molemmat asiat ovat olleet tutkimusrauhan piirissä, eikä niistä sen vuoksi ole kerrottu tarkemmin julkisuuteen. Ensimmäinen tutkinta saatiin päätökseen hiljattain, ja jaamme seuraavassa tutkinnasta kertyneitä kokemuksia.
Virasto on tutkinut Terveystalo Oyj:n syyskuussa 2024 Ahvenanmaalla tekemää yrityskauppaa, jossa Terveystalo osti Cityläkarna Mariehamn Ab:n. Muutama vuosi aikaisemmin, syyskuussa 2021, Terveystalo osti Cityläkarnan kilpailijan Medimar Scandinavia Ab:n.
Cityläkarna-yrityskauppa herätti paljon keskustelua ja huolta paikallisesti, koska Medimar ja Cityläkarna olivat ainoat yksityiset lääkäriasemat Ahvenanmaalla. Medimar ja Cityläkarna olivat myös ainoat toimijat, jotka tarjosivat työterveyspalveluja Ahvenanmaalla. Työnantajilla on lakisääteinen velvollisuus tarjota työterveyshoitoa työntekijöilleen, joten yrityskaupan myötä Terveystalo sai monopoliaseman sellaisissa palveluissa, joita työnantajien on pakko ostaa.
Yleisen talousteorian valossa sekä KKV:n julkaisemien tutkimusten perusteella on selvää, että monopoliin johtavalla yrityskaupalla on haitallisia kilpailuvaikutuksia. KKV:n käsityksen mukaan työterveyspalvelujen hinnat ovatkin lähteneet Ahvenanmaalla nousuun yrityskaupan jälkeen. KKV:lla ei kuitenkaan ollut toimivaltaa tutkia yrityskauppaa yrityskauppavalvontasääntöjen nojalla, koska Cityläkarnan liikevaihto jäi alle 10 miljoonan euron. KKV päätti tämän vuoksi selvittää, oliko Terveystalon yrityskaupassa kyse kilpailusääntöjen vastaisesta toiminnasta.
KKV ei tekemiensä selvitysten perusteella löytänyt tarpeeksi vahvaa näyttöä siitä, että Terveystalolla olisi ollut määräävä markkina-asema Ahvenanmaan työterveyspalvelumarkkinoilla ennen kuin se osti Cityläkarnan. Viraston selvitysten mukaan Medimarilla ja Cityläkarnalla on ollut suhteellisen tasavahva asema Ahvenanmaalla ennen yhdistymistään, eikä asiassa ole ilmennyt muuta näyttöä, joka selkeästi osoittaisi, että Terveystalolla olisi ollut määräävä markkina-asema ennen yrityskauppaa. Näin ollen virasto päätti poistaa asian käsittelystä, vaikka muut Towercast-ratkaisun soveltamiskriteerit olisivat täyttyneet.
Viraston tekemät selvitykset viittaavat siihen, että yrityskauppavalvonnassa sovellettava puuttumiskynnys (tehokkaan kilpailun olennainen estyminen, niin kutsuttu SIEC-testi) olisi Terveystalon ja Cityläkarnan yrityskaupassa täyttynyt. Yrityskauppaan olisi siis tullut puuttua, mikäli KKV:lla olisi ollut otto-oikeus ja asia olisi voitu tutkia yrityskauppavalvontasääntöjen mukaan.
Towercast-tutkintoja on vireillä useissa EU-maissa
Ennakkoratkaisun jälkeen useat kansalliset kilpailuviranomaiset ovat avanneet Towercast-tutkintoja. Erityisesti Belgian kilpailuviranomainen on ollut aktiivinen: Ex officio -tutkinta Proximus/EDPNet-yrityskaupasta avattiin maaliskuussa 2023 vain muutama päivä EU-tuomioistuimen ennakkoratkaisun jälkeen. Tutkinta päättyi, kun Proximus päätti myydä EDPNetin kolmannelle osapuolelle.
Tammikuussa 2025 Belgian kilpailuviranomainen avasi tutkinnan koskien Dossche Mills / Ceres -yrityskauppaa, johon sovellettiin SEUT 101 artiklaa Towercast-ratkaisun nojalla. Belgian kilpailuviranomainen katsoi asiassa, että Towercast-ratkaisussa esitetyt perustelut SEUT 102 artiklan soveltamiselle pätevät yhtä lailla SEUT 101 artiklaan. Tämäkin tutkinta päättyi kuitenkin siihen, että osapuolet päättivät luopua yrityskaupasta. Tuoreimpana asianaan kilpailuviranomainen ilmoitti marraskuussa 2025 tutkivansa Live Nation / Puckelpop -yrityskauppaa.
Myös Ranskan kilpailuviranomainen on ollut aktiivinen Towercast-asioissa. Marraskuussa 2025 kilpailuviranomainen määräsi seuraamusmaksun Doctolib:lle määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä asiassa, jossa liikevaihtorajojen alle jäänyt yrityskauppa oli yksi väärinkäytön muoto poissulkevien sopimuskäytäntöjen ohella. Belgian tavoin myös Ranskan kilpailuviranomainen on harkinnut SEUT 101 artiklan soveltamista Towercast-ennakkoratkaisun nojalla. Ranskan kilpailuviranomainen päätti kuitenkin tutkinnan ilman toimenpiteitä.
Belgian ja Ranskan ohella ainakin Ruotsin ja Alankomaiden kilpailuviranomaiset ovat julkisesti kertoneet tutkivansa liikevaihtorajojen alle jääviä yrityskauppoja kilpailusääntöjen nojalla.
Miten Towercast-asioita tutkitaan virastossa ja mitä tutkinnasta voi seurata?
Towercast-asioiden tutkintaprosessi KKV:ssä on vielä muotoutumassa, mutta voimme tehdä yleisiä havaintoja tähänastisten kokemusten perusteella:
- Seulonta: Potentiaaliset Towercast-asiat tulevat KKV:n tietoon kuten muutkin mahdolliset kilpailunrajoitusasiat: vihjeiden ja KKV:n oman valvonnan kautta. KKV seuraa aktiivisesti yrityskauppauutisia ja saa säännöllisesti vihjeitä yrityskaupoista, jotka herättävät kilpailuhuolia markkinoilla.
- Neuvonta: Yritykset voivat pyytää virastolta neuvontaa, mikäli ne ovat epävarmoja Towercast-työkalun soveltumisesta suunnitteilla olevaan yrityskauppajärjestelyyn. Neuvonta Towercast-asioissa noudattaa samoja linjoja kuin viraston yrityksille antama neuvonta missä tahansa muissa kilpailuoikeudellisissa kysymyksissä.
- Tutkintaprosessi ja -tiimi: Hallinnollisesti Towercast-tutkinnat on sijoitettu KKV:n kilpailuvalvontaan, ja ne noudattavat kilpailunrajoitustapausten käsittelyprosessia. Towercast-asioiden luonteen vuoksi tutkintatiimiin kuuluu asiantuntijoita yrityskauppavalvonnasta ja kilpailuvalvonnasta sekä ekonomisteja.
- Resursointi ja priorisointi: Jo pelkkä esiselvitysvaihe voi vaatia paljon resursseja sekä virastolta että selvityksen kohteena olevilta yrityksiltä. Tietojen keruu on työlästä, kun KKV selvittää osapuolten markkina-asemaa ja markkinoiden kilpailuolosuhteita ilman osapuolten laatimaa yrityskauppailmoitusta. Kuten muidenkin kilpailunrajoitustapausten osalta, virastolla ei rajallisten resurssien takia ole mahdollisuutta aloittaa yksityiskohtaista tutkintaa kaikissa sen tietoon tulevissa tapauksissa.
- Puuttumiskeinot: EU-tuomioistuin ei ottanut ratkaisussaan kantaa siihen, millä tavalla kansalliset kilpailuviranomaiset voivat puuttua mahdolliseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön, joka tapahtuu yrityskaupan yhteydessä. Tämä on jätetty kansallisten viranomaisten harkittavaksi, mikä saattaa johtaa vaihteleviin käytäntöihin eri jäsenmaissa. Yrityskaupasta aiheutuva kilpailuhaitta on rakenteellinen, minkä vuoksi todennäköisesti tehokkain puuttumiskeino on markkinaoikeudelle tehtävä esitys yrityskaupan purkamiseksi.
KKV jatkaa työtä kuluttajien ja toimivien markkinoiden hyväksi
KKV:n tehtävänä on varmistaa, että markkinat toimivat mahdollisimman tehokkaasti ja reilusti kuluttajien ja kansantalouden eduksi. KKV käyttää kaikkia sen käytössä olevia keinoja edistääkseen tätä tavoitetta, mukaan lukien Towercast-työkalua.
Tuoreet kokemukset KKV:n ensimmäisestä Towercast-tutkinnasta kuitenkin osoittavat, että Towercast-työkalusta huolimatta Suomessa on selkeä tarve otto-oikeudelle. Towercast-työkalun käyttäminen SEUT 102 artiklan nojalla edellyttää, että ostajalla on määräävä markkina-asema yrityskaupan ajankohtana. Tämä rajoittaa huomattavasti työkalun käyttömahdollisuuksia. Soveltamisalan ulkopuolelle jää useita markkinarakenteita, ei ainoastaan Ahvenanmaan kaltaiset poikkeukselliset tilanteet, joissa markkinoilla oli kaksi tasavahvaa toimijaa.
Nykyisillä työkaluillaan KKV ei pysty puuttumaan kaikkiin kilpailulle haitallisiin yrityskauppoihin. Jälkikäteinen puuttuminen, siltä osin kuin se ylipäänsä on mahdollista, vähentää yritysten oikeusvarmuutta ennakkovalvontaan verrattuna ja voi aiheuttaa merkittäviä kustannuksia. Jälkikäteinen tutkinta vie huomattavasti enemmän aikaa verrattuna ennakkovalvontaan, jossa käsittely tapahtuu tiukkojen aikarajojen puitteissa. Mikäli jo toteutettu yrityskauppa joudutaan purkamaan, se voi johtaa paitsi taloudellisiin tappioihin myös vahingoittaa yritysten mainetta ja luottamusta markkinoilla.
Otto-oikeus on kaikissa Pohjoismaissa paitsi Suomessa
Kustannustehokkain tapa puuttua liikevaihtorajojen alapuolella tapahtuvaan haitalliseen keskittymiseen olisi laajentaa yrityskauppavalvonnan soveltamisalaa sisällyttämällä lakiin rajattu otto-oikeus. Tämä rajattu otto-oikeus kohdistuisi vain sellaisiin yrityskauppoihin, jotka voivat johtaa kilpailun estymiseen, eikä se estäisi muiden yrityskauppojen tekemistä.
Liikevaihtorajojen laskeminen nykyisestä kasvattaisi ilmoitettavien kauppojen määrää merkittävästi. Yrityksille otto-oikeudesta aiheutuvaa epävarmuutta voitaisiin vähentää muun muassa asettamalla otto-oikeuden käyttämiselle kolmen kuukauden aikaraja yrityskaupan julkaisusta. Lisäksi yrityksille voitaisiin antaa mahdollisuus hakea ennakkokanta otto-oikeuden käytöstä esimerkiksi 15 työpäivän käsittelyajalla. Otto-oikeus on tällä hetkellä käytössä useassa EU-jäsenvaltiossa ja kaikissa Pohjoismaissa – Suomea lukuun ottamatta.