Lausunto liikenne- ja viestintävaliokunnalle 29.10.2020
Diaarinumero KKV/1350/03.02/2020
Liikenne- ja viestintävaliokunta on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) kirjallista lausuntoa hallituksen esityksestä laeiksi liikenteen palveluista annetun lain, tieliikennelain 155 ja 171 §:n sekä ajoneuvolain muuttamisesta. KKV toteaa lausuntonaan seuraavaa.
Yleistä
KKV katsoo, että hallituksen esityksessä ehdotetut tarkennukset ja muutokset ovat pääosin kannatettavia. Muutokset ovat erityisesti omiaan parantamaan kuluttajan ja taksipalvelujen käyttäjän asemaa. Kilpailun ja markkinoiden toimivuuden näkökulmasta osa muutoksista saattaa nostaa alalle tulon kynnystä.
Markkinoilla kuluttaja on yleensä sopimussuhteen heikompi osapuoli, mutta taksimarkkinoilla kuluttajan neuvotteluasema suhteessa taksiyrittäjään voi olla erityisen heikko. Taksia tarvitaan usein kiireessä, erityistilanteissa tai hankalana ajankohtana, jolloin paikalle sattuvalla palveluntarjoajalla voi olla huomattavasti neuvotteluvoimaa ja hetkellisesti vahva markkina-asema. Taksi on myös välttämättömyyspalvelu monille erityisryhmille ja tärkeä joukkoliikenteen täydentäjänä silloin, kun joukkoliikennettä ei ole saatavissa tai sen tarjonta on vähäistä. Näistä syistä taksipalveluiden saatavuus, turvallisuus ja hinnoittelu vaativat erityistä huomiota. Esityksellä onkin kiitettävästi pyritty tuomaan parannuksia näille osa-alueille, joskaan hinnoittelun osalta KKV ei pidä enimmäishintaan ja nimenomaisesti sovittavaan hintaan tehtyjä muutoksia tarpeellisina tai hyödyllisinä. Saatavuuden seurannan kannalta KKV pitää hyvänä ehdotettua liikkumispalvelun tarjoajien velvollisuutta toimittaa viranomaiselle määräajoin tarjoamiensa tai välittämiensä palvelujen tarjontaa ja toteutunutta kysyntää koskevat tiedot alueellisesti ja ajallisesti luokiteltuna.
Taksien tunnistamisen parantaminen taksivalaisimen käyttövelvollisuudesta säätämällä on erityisen kannatettava parannus nykytilaan, sillä kuluttajien on aina voitava tunnistaa taksi taksiksi ja ehdotettu säännös helpottaa myös viranomaisvalvontaa. KKV kannattaa myös ehdotusta taksiliikennelupa-asiakirjan tai sen jäljennöksen mukana pitämisestä sekä lisäystä siitä, että matkustajan nähtävillä pidettävät tiedot on tarvittaessa kerrottava suullisesti matkustajan pyytäessä.
Kuljettajien koulutus ja matkustajien luottamus toimijoihin
Matkustajien turvallisuuden ja luottamuksen parantamiseksi hallituksen esityksessä on useita kannatettavia ehdotuksia. Kuljettajien osaaminen on turvallisuuden ja laadun kannalta keskiössä, joten KKV pitää hyvänä, että taksinkuljettajan kokeen aihealueet ja kysymysten vähimmäissisältö määritetään nykyistä tarkemmin ja että vilpilliselle menettelylle kuljettajakoulutuksessa luodaan sanktiomekanismi. Koska kokeen tarkoituksena on osoittaa, että kokelaalla on taksinkuljettajan tehtävässä tarvittavat tiedot, taidot ja osaaminen mm. matkustajien avustamisesta ja turvallisuudesta huolehtimisesta, on tärkeä varmistaa, että näin todella on, ja että vilpistä on seuraamuksia. KKV kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lisääntyneet koulutusvaatimukset saattavat myös nostaa alalle tulon kynnystä.
Erityisryhmien kuljetuksissa kuljettajan riittävä ja tarpeeksi monipuolinen osaaminen on aivan avainasemassa, joten KKV pitää tärkeänä, että erityisryhmien kuljettajakoulutukseen saadaan esityksen myötä laissa säädetty koulutusstandardi, jossa on kouluttajasta riippumatta tietty vähimmäissisältö. Niin ikään on hyvä, että suoritusmerkintä tallennetaan viranomaisen ylläpitämään ja lailla säänneltyyn sähköiseen rekisteriin, mistä se on tarvittaessa esimerkiksi hankintayksikön tarkastettavissa.
Hintojen ilmoittaminen ja hinnoittelurakenne
Esityksen keskeiset ehdotukset kuluttajien aseman kannalta liittyvät 152 §:n taksiliikenteen palvelun hinnoitteluun ja hinnan ilmoittamiseen. KKV kannattaa hinnoittelumallin selkeytystä, jonka mukaan, jos taksimatkasta ei ole sovittu kiinteää hintaa, on matkan hinnan perustuttava kuljettuun matkaan ja matkaan käytettyyn aikaan. KKV:n näkemyksen mukaan on myönteistä, että luvanhaltija voi itse päättää maksuluokkien suuruuden. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että hinnan laskemisessa käytettävien maksuluokkien suuruus on luvanhaltijan vapaasti päätettävissä ja se voi olla myös nolla.
Nykyisessä, täysin vapaassa tilassa kuluttajan on ollut vaikea hahmottaa hintatasoa ja hinnan määräytymisen perusteita tai vertailla hintoja ja esitys onkin omiaan parantamaan tilannetta. Kuluttajan aseman kannalta on myös perusteltua, että hinnoittelun perustuessa pääasiassa aikaan ja matkaan, hinnan määrityksessä on käytettävä luotettavaa mittauslaitetta, sillä sellaisen käyttö on omiaan rajaamaan tietyntyyppisiä huijauksia sekä helpottamaan laskutuserimielisyyksien ja virheiden selvittelyä jälkikäteen.
Edelleen hintojen vertailtavuuden parantumisen voidaan olettaa tehostavan yritysten välistä hintakilpailua. Dynaamisella hinnoittelulla tarkoitetaan hinnoittelua, joka sopeutuu nopeasti ja tehokkaasti markkinatilanteeseen. Ehdotettu kiinteä hinnoittelurakenne ja velvollisuus taksamittarin käyttöön saattaa vaikeuttaa dynaamisen hinnoittelun mahdollisuutta, mikä voisi vähentää taksipalveluiden tarjontaa erityisesti suuren kysynnän aikoina ja vastaavasti nostaa markkinoiden hintatasoa keinotekoisen korkeaksi erityisesti hiljaisen kysynnän aikana. KKV:n näkemyksen mukaan kilpailun tuottamien hyötyjen tehostamiseksi taksiyritysten välistä hintavertailua voitaisiin lisätä vielä ehdotettua enemmän, esimerkiksi hintavertailutietoja julkaisemalla.
Lakiehdotus estäisi mahdollisuuden hinnoitella kyytejä vanhalla taksarakenteella, jossa käytetään niin sanottua hidasajotaksaa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsityksen mukaan moni taksiyrittäjä on jatkanut tällaisen hinnoittelumallin käyttöä 2018 lakiuudistuksen jälkeen ja he joutuisivat siten muuttamaan hinnoittelumalliaan lakiehdotuksen myötä. Hidasajotaksa on ollut asiakkaille vaikeasti hahmotettava.
KKV kannattaa myös esimerkkihinnan ilmoittamista niin ikään hintatason hahmottamista ja vertailun parantamista edistävänä keinona, vaikka malli ei aivan täydellistä vertailua kaikille matkoille pystykään mahdollistamaan. Sen sijaan virasto ei kannata hinnan nimenomaisen sopimisen kytkemistä esimerkkihintaan, koska KKV:n näkemyksen mukaan ehdotettu säännös voi tehdä sopimushinnan hahmottamisen kuluttajille vaikeammaksi kuin nykyinen säännös, jonka perusteella Traficom on asettanut nimenomaisen sopimisen rajaksi 100 euroa. KKV kannattaa tältä osin siksi vanhassa säännöksessä pitäytymistä, joka on kuluttajalle selkeä ja jonka euromääräistä rajaa Traficom voi tarvittaessa tulevaisuudessa myös tarkistaa.
KKV ei myöskään kannata esitystä, jonka mukaan enimmäishinnan voisi jatkossa määrätä vain erityisryhmien lisäpalveluihin. Vaikka enimmäishinta on äärimmäinen mekanismi, jonka käyttö ei ole suotavaa tai edes todennäköistä, tämä mahdollisuus laissa on hyvä säilyttää kuluttajien suojaksi edelleen, etenkin kun perustavaa laatua olevasta lakiuudistuksesta on vielä kulunut lyhyt aika. KKV kannattaa siksi lain säilyttämistä ennallaan tältä osin, eli sitä, että Liikenne- ja viestintävirasto voi asettaa enimmäishinnan yleisimmin käytetyille taksiliikenteen palveluille, mukaan lukien erityisryhmille suunnatuille taksiliikenteen palveluille.
KKV:n näkemyksen mukaan taksipalvelun loppuhinnassa tilaustavalla voi olla yllättävän suuri merkitys, kun kyyti tilataan välityskeskuksen maksullisesta palvelunumerosta. Näiden palvelunumeroiden hinta jonotuksineen voi muodostua huomattavaksi kyydin kokonaishintaan nähden. Lisäksi puheluhintojen ilmoittaminen on nykytilanteessa puutteellista, eivätkä ilmoittamiseen liittyvät säännökset ja niiden tulkinta ole yksinkertaisia. Myös tämän elementin ilmoittamista, läpinäkyvyyttä ja huomioimista hintavertailussa tulee parantaa. Vaikka kyse ei olekaan itse kyydin hinnasta, kuluttajalle kyse on kuitenkin koko palvelusta maksettavasta hinnasta.
Velvollisuus taksamittarin käyttöön
Lakiehdotukseen sisältyvä velvoite käyttää taksamittaria aina, kun taksikyydille ei ole etukäteen sovittu kiinteää hintaa, saattaa estää sellaiset liiketoimintamallit, joissa taksikyydeistä annetaan tilaushetkellä sovelluksen kautta tai puhelimitse hinta-arvio tai hinnan vaihteluväli, ja lopullinen hinta täsmentyy kyydin saavuttua perille tai kyydin muuten päättyessä matkan todellisen keston ja pituuden mukaan. Erilaisten liiketoimintamallien poissulkeutuminen voi vähentää taksimarkkinoilla käytävää kilpailua. Perinteinen taksamittari ei ole myöskään kuluttajansuojan kannalta välttämätön, vaan vaatimukset aikaan ja/tai matkaan perustuvan hinnoittelun todentamiseksi voidaan toteuttaa välineneutraalilla tavalla. Kuluttajan kannalta on kuitenkin keskeistä, että hinnoittelun perustuessa pääasiassa aikaan ja matkaan, hinnan määrityksessä on käytettävä luotettavaa mittauslaitetta. Lakiehdotuksesta jää jossain määrin epäselväksi, miksi puhelimitse tai sovelluksen kautta tilatuissa kyydeissä ei olisi perusteltua säilyttää mahdollisuutta käyttää jatkossakin taksamittarin sijaan muuta laitetta tai järjestelmää, kuten nykyisin.
Nykyistä laajempi taksamittarivaatimus nostaisi alalle tulon kynnystä jonkin verran estämällä vaihtoehtoisten mittauslaitteiden ja -sovellusten kehittämistä ja käyttöä. Laajempi taksamittarivaatimus todennäköisesti nostaisi erityisesti uusien taksiyrittäjien kustannuksia jonkin verran. Kilpailu- ja kuluttajaviraston käsityksen mukaan hyväksyttyjä taksamittareita valmistavia ja asentavia yrityksiä on vain muutamia, mikä myös saattaa nostaa palveluntarjoajien kustannuksia erityisesti toimintaa aloitettaessa. Lisäksi taksamittarille vaihtoehtoisten mittausmenetelmien salliminen on omiaan helpottamaan taksiautoilijoiden ajamista useammalle eri välityspalvelulle, mikä myös osaltaan saattaa lisätä välityspalveluiden välistä kilpailua.
Lakiehdotuksesta jää epäselväksi, koskisiko velvoite käyttää taksamittaria myös julkisesti tuettuja taksikyytejä. Jos näin on, osa palveluntarjoajista saattaisi rajautua julkisten kilpailutusten ulkopuolelle. Ottaen huomioon julkisesti tuettujen kyytien merkitys taksimarkkinoilla, taksamittarisääntelyä tulisi käsitellä yhdessä julkisesti tuettujen kyytien kehittämisen kanssa.
KKV:n käsityksen mukaan jotkut välitysyhtiöt ovat kieltäneet taksiyrittäjiä asentamasta kilpailevien välitysyhtiöiden laitteita takseihinsa. Käytännössä kielto asentaa muiden välitysyhtiöiden laitteita voi sitoa taksiyrittäjät yhden välitysyhtiön palvelukseen, ja siten rajoittaa taksiyrittäjien toimintamahdollisuuksia sekä välityspalvelua tarjoavien toimijoiden kilpailua. KKV:n näkemyksen mukaan markkinoiden toimivuuden näkökulmasta olisi myönteistä, jos autoilijayrittäjät voisivat niin halutessaan ajaa kyytejä useammalle välityskeskukselle. Velvollisuuden käyttää taksamittaria ei tulisi rajoittaa tätä mahdollisuutta.
Julkisesti tuetut kyydit
Hallituksen esityksen mukaan julkisesti tuettuihin taksikuljetuksiin liittyviä kysymyksiä ei ole mahdollista ratkaista liikennepalvelulain muuttamisella eikä niitä tästä syystä käsitellä hallituksen esityksessä. KKV:n näkemyksen mukaan on tärkeää, että julkisesti tuettujen kuljetusten hankinta- tai järjestämistapoja arvioidaan rinnakkain muiden ehdotettujen muutosten kanssa. Valtakunnallisesti julkisesti tuettujen kyytien osuus taksimarkkinoista on noin 40 prosenttia. Harvempaan asutetuilla alueilla julkisesti tuetut kyydit saattavat muodostaa vielä tätäkin huomattavasti suuremman osan yksittäisen taksiyrittäjän liikevaihdosta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston havaintojen mukaan julkisesti tuettujen kuljetusten toteutustavoilla on erittäin merkittävä vaikutus sekä markkinan rakenteisiin että taksimarkkinan toimivuuteen ja kilpailuun. Käytännössä nykymallissa julkisesti tuetut kyydit välittävä välityskeskus muodostaa useille alueille pullonkaulan niin, että autoilijayrittäjien on välttämätöntä päästä mukaan tämän välityskeskuksen toimintaan pystyäkseen toimimaan markkinoilla. Hallituksen esityksessä nostetaan esiin sosiaali- ja terveysministeriön tilaama selvitys Kela-taksien kilpailutuskäytäntöjen ja siihen liittyvien säännönmuutostarpeiden arvioimiseksi. Selvityksen osalta Kilpailu- ja kuluttajavirasto kuitenkin toteaa, että viraston tietojen perusteella selvityksessä ei ole huomioitu eri hankintatapojen vaikutuksia taksialan kilpailuun tai markkinan rakenteisiin.
Hallituksen esityksessä myös todetaan, että sosiaali- ja terveysministeriö, opetus- ja kulttuuriministeriö ja liikenne- ja viestintäministeriö käynnistävät yhteistyössä Kuntaliiton sekä muiden viranomaisten ja sidosryhmien kanssa työn julkisesti tuettujen kuljetusten kehittämiseksi osana valtakunnallisen liikennejärjestelmäsuunnitelman toimenpiteitä. Vaikka työn tavoitteissa on listattu useita tavoiteltavia päämääriä, ei tavoitteissa mainita julkisesti tuettujen taksikuljetusten vaikutusten selvittämistä taksimarkkinoiden kilpailulle ja rakenteelle. Viraston näkemyksen mukaan julkisesti tuettujen taksikuljetusten hankinta- ja järjestämistapojen vaikutuksia taksimarkkinan kilpailulle ja rakenteelle tulisi selvittää. KKV kiinnittää huomiota myös asiakkaansuojan toteutumiseen julkisesti tuettujen kyytien osalta. Asiakkaat eivät saa joutua perusteetta keskenään eriarvoiseen asemaan palvelun käyttäjinä riippuen siitä, ovatko he kuluttajan asemassa vai kustannetaanko taksipalvelu kokonaan tai pääosin julkisin varoin. KKV pitääkin erittäin tärkeänä, että muutokset asiakasmaksuja koskevaan lakiin sekä uusi asiakkaansuojalaki, joka koskisi muun muassa kunnan, valtion ja Kansaneläkelaitoksen järjestämiä, tuottamia tai ostopalveluna luonnollisille henkilöille tarjottavia taksipalveluja, toteutetaan yhtä lailla kuin kuluttajansuojalain 9 a luvun mukanaan tuomat säännökset. Näillä uusilla säännöksillä pyrittäisiin turvaamaan kuluttajan ja asiakkaan asema mm. virhe- ja vahingonkorvaustilanteissa, josta tähän asti lain säännökset ovat puuttuneet.
Välityskeskusten omistusrakenteesta
Kilpailu- ja kuluttajavirasto on käsitellyt muun muassa taksimarkkinaselvityksessään ja esitysluonnoksesta antamassa lausunnossaan perinteisten välitysyhtiöiden omistusrakenteen vaikutuksia taksimarkkinoiden kilpailulle. Useilla alueilla uudet taksiyrittäjät ovat riippuvaisia alueellisten tilausvälitysyhtiöiden palveluista. Riippuvuus korostuu edellä kuvatulla tavalla julkisesti tuettujen kyytien osalta.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston valvontahavaintojen perusteella yksi keskeinen haaste taksimarkkinoilla liittyy alueellisten taksivälityskeskusten omistusrakenteeseen. Alueellisesti toimivat ja usein huomattavan vahvassa markkina-asemassa olevat välitysyhtiöt ovat tavallisesti alueella toimivien keskenään kilpailevien taksiyrittäjien omistamia, mikä voi vaikuttaa välitysyhtiön kannustimiin toimia kilpailua rajoittavalla tavalla. Omistuksen lisäksi myös välitysyhtiön hallitus muodostuu usein keskenään kilpailevista taksiyrittäjistä.
KKV:n valvontahavaintojen perusteella välitysyhtiöt eivät kannustinongelman vuoksi aina toimi itsenäisesti voitontavoittelutarkoituksessa esimerkiksi päättäessään uusista välitykseen otettavista autoista, vaan välitysyhtiöitä saatetaan käyttää hyväksi osakasyrittäjien omien taloudellisten intressien suojeluun. Kilpailu- ja kuluttajaviraston havaintojen mukaan useat välitysyhtiöt ovat tosiasiassa estäneet uusien taksiyrittäjien ja välitysyhtiöiden pääsyä markkinoille. Tämä on näyttäytynyt esimerkiksi tilausvälitysyhtiön pyrkimyksellä estää uusien taksiyrittäjien liittyminen välitysyhtiön välitykseen tai rajoittaa muille kilpaileville tilausvälitysyhtiöille ajamista. Näillä menettelyillä on negatiivinen vaikutus myös taksipalveluiden alueelliseen saatavuuteen. Lakiehdotus ei käsittele välitysyhtiöiden omistusrakenteisiin liittyviä ongelmia.