Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle 1.6.2026
Diaarinumero KKV/585/03.02/2026
Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle apteekkitoiminnan kehittämistä koskevaksi lainsäädännöksi
Taustaksi
Kilpailu- ja kuluttajavirasto kiittää mahdollisuudesta lausua asiassa. Kilpailu- ja kuluttajavirasto on jäsenenä sosiaali- ja terveysministeriön asettamassa apteekkitalouden kokonaisuudistusta sekä apteekkisääntelyn uudistamista valmistelevassa työryhmässä (STM079:00/2024).
Yleiset huomiot
Yleisesti KKV pitää esityksen toimia oikeansuuntaisina niiltä osin, kun ne parantavat markkinoiden toimivuutta erityisesti hintakilpailun osalta sekä kuluttajan asemaa lääkkeiden ja palveluiden saatavuuden näkökulmasta.
Pykäläkohtaiset huomiot
Huomionne koskien annosjakeluyksikön toimilupaan ja toimintaa koskeviin vaatimuksiin (12 b-12 i § ja lääkeasetuksen 27 §), muutokset lääkkeiden luovuttamiseen lääketehtaasta tai tukusta (31 ja 32 §) ja valvontaan (77 ja 89 §)
KKV pitää kannatettavana, että annosjakelulle luotaisiin apteekkitoiminnasta riippumaton lupa, jolloin selkeytyisi ja mahdollistuisi paremmin uusien annosjakelupalveluyrityksien markkinoille pääsy. KKV pitää hyvänä, että viranomaisen sekä alalla toimivien yritysten vastuita selkiytetään luvanvaraisuuden kautta, ja luvan saamisen ehdot määritetään tarkkarajaisesti esitysluonnoksen mukaisesti. Nykyjärjestelmässä annosjakeluyksiköt ovat nimellisesti muutamien apteekkien omistuksessa, mutta tosiasiassa annosjakelupalveluyksiköiden toiminta on järjestetty erillisistä toimintaan sopivista tiloista.
KKV toteaa, että esityksessä on kattavasti kuvattu vertikaalista integraatiota, eli toimialan arvoketjun eri tasojen yhdistymistä saman organisaatiorakenteen alaisuuteen, ja integraatiota rajoittavaa lääkelainsäädäntöä. Esityksessä käydään läpi erityisesti tukku- ja vähittäismyyntiportaan integroitumista rajoittavaa lainsäädäntöä eli pykälän 43 § omistajuusrajoitusta, joka rajoittaa apteekkiomistajuuden proviisoriomisteiseksi.
Kuitenkin KKV toteaa, että vertikaalinen integraatio voi tapahtua myös valmistaja- ja tukkuportaalla, eikä tätä mahdollisuutta juuri käsitellä esityksessä. Lisäksi toimialan arvoketjujen eri osat voivat lähentyä myös muutoin kuin omistuksellisesti, eli periaatteessa annosjakeluyksiköiden on mahdollista tuoda maahan valmisteita tukkuluvan kautta. Kuten esityksessäkin todetaan, tämä mahdollisuus on jo ollut olemassa tukkuluvallisille annosjakeluyksiköille, mutta nämä yksiköt eivät kuitenkaan ole tätä mahdollisuutta käyttäneet johtuen lääkelain velvollisuuksista ja pakkauksen korvattavuuteen liittyvistä viranomaisprosesseista. KKV kuitenkin toteaa, että mikäli maahantuonti yleistyisi lainsäädännön muuttuessa, tulisi koneellista annosjakelutoimintaa valvovan viranomaisten tarkkaan seurata ja tarvittaessa reagoida esimerkiksi mahdollisiin korvausjärjestelmän toimivuuteen tai annosjaeltavaan tuotevalikoimaan kohdistuviin vaikutuksiin. Ylipäätään KKV pitää kannatettavana, että annosjakelun hinta- ja valikoimaohjeita kehitetään jatkovalmistelussa, kuten hallituksen esityksessä on tavoitteena.
Huomionne koskien apteekin tehtävien koontiin (38 b §) sekä hintaneuvonnan (56 b §) ja lääkehoidon opastukseen ja neuvonnan (57 §) muutoksiin. Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
KKV kannattaa muutosta, jossa lakiin kirjataan apteekin velvollisuus tarjota lääkkeen ostajalle tosiasiallisesti edullisinta lääkevalmistetta. Ehdotettu pykälä koskisi sekä lääkemääräykseen perustuvia lääkkeitä että itsehoitolääkkeitä. Muutoksella edesautetaan asiakkaan edellytyksiä saada edullisimpia lääkevalmisteita käyttöönsä. Vaikka pykälän valvonta voidaan esityksen viranomaisvaikutusten perusteella olettaa kuuluvan Fimean toimivaltaan, KKV pitäisi tärkeänä, että joko itse pykälään tai vähintäänkin sen yksityiskohtaisiin perusteluihin kirjattaisiin Fimean valvontavelvollisuudesta. Vaatimus tosiasiasillisesti edullisimman valmisteen tarjoamisesta tuskin toteutuu ilman efektiivistä valvontaa. Lisäksi kirjaus Fimean valvonnasta jo itsessään voisi lisätä apteekkien kannustimia toimia pykälän vaatimusten mukaisesti.
Huomionne koskien noutolokerikkojen sijaintirajoituksen poistamiseen (57 e §)
Verkkoapteekkitoiminnan edellytysten parantamiseksi KKV pitää tarkoituksenmukaisena, että noutolokerikkoja koskeva sijaintialueen mukainen sijaintirajoite poistetaan esityksen mukaisesti. Käytännössä tämä mahdollistaa verkkoapteekkitoiminnan harjoittamisen laajemmassa mittakaavassa, kun apteekilla on mahdollisuus sijoittaa noutolokerikkoja myös etäämmälle nykyisen sijaintialueensa ulkopuolelle. Tämä voi myös pienissä määrin altistaa apteekit laajemmalle kilpailulle, kun niiden sijaintialueella voi sijaita myös sellaisten apteekkien noutolokerikkoja, jotka eivät kuitenkaan muuten voi sijaita kyseisellä sijaintialueella.
Huomionne koskien apteekkiluvan ehdoksi asetettuja sivuapteekkeja koskeviin muutoksiin (52 §)
KKV pitää kannatettavana, että sääntelijän keinoja hallinnoida apteekkiverkoston maantieteellistä kattavuutta sujuvoitetaan siten, että ehtona olevan sivuapteekin pitäjä voidaan valita kuulutusmenettelyn kautta samalla tavoin kuin oikeutena olevan sivuapteekin pitäjä. Tämä periaatteessa mahdollistaa sen, että sivuapteekin pitäjäksi valikoituu sellaisen pääapteekin apteekkari, jonka taloudelliset edellytykset ylläpitää sivuapteekkia ovat verrattain paremmat. Muutoksen vaikutuksia tosin rajannee se, että kuulutusmenettelyn käyttö on rajattu viimesijaiseksi keinoksi.
Huomionne koskien itsehoitolääkkeiden vähittäismyyntiluvan haltijan verkkopalveluun (54 j §). Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
KKV kannattaa, että rajoitetun itsehoitolääkevalikoiman vähittäismyyntiluvan haltijoilla on apteekkien kanssa yhtäläinen mahdollisuus myydä näitä valmisteita verkkopalvelun kautta. KKV pitää tätä tärkeänä tasapuolisten kilpailuolosuhteiden kannalta.
KKV kuitenkin huomauttaa, että kyseisen pykälän perusteluista ei yksiselitteisesti selviä, miten yksittäisen myyntiluvan haltijan (toimipisteen) tulisi järjestää verkkopalvelunsa tilanteessa, jossa verkkopalvelu todennäköisesti toteutettaisiin sen ketjun toimesta, johon tämä myyntiluvan haltija kuuluu. Koska tämä on varsin toden-näköinen tilanne, olisi esityksessä erikseen syytä täsmentää esimerkiksi sitä, riittääkö ennakkoilmoituksessa tieto siitä, että vähittäismyyntiluvan haltija käyttää verkkopalvelunsa toteuttamiseksi ketjunsa tarjoamaa verkkopalvelualustaa. Tällainen tilanne todetaan mahdolliseksi myös itse esitysluonnoksessa vertikaalista integraatiota käsittelevässä osuudessa. Tässä tilanteessa voidaan myös nähdä olevan ristiriita verkkopalvelun vastuukysymysten osalta. Esityksessä todetaan, että vähittäismyyntiluvan haltija vastaa verkkopalvelun toiminnasta ja sen hoitamisesta. Kuitenkin tilanteessa, jossa luvan haltija käyttää ketjunsa tuottamaa alustaa, olisi todennäköistä, että tosiasiallinen alustan ylläpitovastuu olisi ketjulla, joka ei kuitenkaan voi voimassa olevan sääntelyn mukaan olla vähittäismyyntiluvan haltija. Myös tältä osin esityksessä tulisi selventää, kuinka vastuut verkkopalvelusta tosiasi-allisesti määritellään tällaisessa tilanteessa. On huomattava, että jos esityksen muotoilut tosiasiallisesti rajaavat verkkopalvelun hyödyntämisen sellaiseksi, jossa jokaisen vähittäismyyntiluvan haltijan tulisi itsenäisesti hallinnoida ja ylläpitää verkkopalvelukanavaa, jäävät verkkopalvelusta saatavat mahdolliset kustannushyödyt täysin saavuttamatta.
KKV myös huomauttaa, että vaikka esityksellä pyritään parantamaan edellytyksiä verkkopalvelun toteuttamiseen, esitys ei kuitenkaan anna kovin yksityiskohtaista sääntelyä koskien verkkopalveluiden käytännön toteutusta. Tämän osalta keskeisempi sääntelyinstrumentti on Fimean määräys apteekkien verkkopalveluista, jonka uudistustarpeet esitysluonnoksessa myös tunnistetaan, sillä määräys on annettu jo vuonna 2011. Koska määräys voi vaikuttaa merkittävällä tavalla myös siihen, millaiseksi verkkopalveluiden markkinat voivat muodostua, KKV pitää tärkeänä, että uudistettavaa määräystä valmistellaan siten, että mahdollisimman monella taholla on mahdollisuus ennakkoon kommentoida määräyksen sisältöä ja sen käytännön vaikutuksia verkkopalvelutoimintaan ja -markkinaan.
Huomionne koskien yhteistyöstä sopimista apteekkien verkkopalvelussa (55 c §). Pyydämme esittämään lain voimaantuloa koskevat huomionne myöhemmässä kohdassa.
Suomen apteekkimarkkinoiden verkkopalveluiden markkinat ovat nykyisellään huomattavan keskittyneet siitäkin huolimatta, että nimellisesti toimijoiden määrä on varsin suuri. Käytännössä tämä johtuu monen verkkoapteekin pienestä toiminnan mittakaavasta, jolloin verkkoapteekkitoiminnan luontaisia mittakaavaetuja ei päästä hyödyntämään. Siten KKV lähtökohtaisesti kannattaa sellaisia toimia, joilla mahdollistetaan verkkoapteekkitoiminnan järjestäminen tehokkaammassa mittakaavassa, esimerkiksi erilaisin yhteistyöjärjestelyiden kautta. Tällaisia järjestelyitä voisivat lääkkeiden verkkotoimituksen yhteydessä olla esimerkiksi yhteiset tekniset ratkaisut asiakkaiden tunnistamiseksi, lääkeneuvonnan antamiseksi ja lääkkeen lähettämiseksi asiakkaalle tai toiselle apteekille. Lisäksi voitaneen pitää todennäköisenä, että esityksen tulkinnan niin salliessa lääkeneuvontaa tultaisiin ulkoistamaan ja keskittämään kolmansien osapuolien tarjoamiin neuvontapalveluihin.
KKV kuitenkin muistuttaa, että esitys on mahdollistamassa yhteistyön myös keskenään kilpailevien apteekkien välillä, jolloin yhteistyöllä voi olla myös kilpailun kannalta negatiivisia vaikutuksia. Vaikka esityksessä on ennakoitu, että yhteistyö koskisi lähinnä lääkkeen toimitusprosessia verkkopalvelussa, ei ehdotettu pykälä kuitenkaan aivan tarkkarajaisesti kuvaa niitä mahdollisia yhteistyön muotoja, joihin apteekeilla olisi esityksen perusteella mahdollista ryhtyä. Kilpailuvaikutusten ennakointi on näin ollen hankalaa. Kilpailulain nojalla kiellettyjä järjestelyjä (kilpailulaki 5 §) voivat olla muun muassa sellaiset menettelytavat, jotka johtaisivat esimerkiksi palveluvalikoiman kaventumiseen, markkinoiden jakamiseen tai arkaluontoisten tietojen vaihtumiseen kilpailijoiden välillä.
Edellä mainitut kilpailulain 5 §:n mukaiset kiellot eivät kuitenkaan koske sellaisia elinkeinonharjoittajien välisiä menettelyitä, jotka tehostavat tuotantoa ja jakelua ja jotka välittävät kohtuullisen osan näistä tehostamishyödyistä myös kuluttajille (kilpailulaki 6 §). Esitetty pykälä lisännee todennäköisesti yhteistyötä esityksessä kuvatusti verkkoapteekkipalvelun tukitoiminnoissa, jolloin yhteistyö voi jopa parantaa verkkopalveluiden saavutettavuutta ja käytettävyyttä asiakkaille. Siten kilpailulain nojalla ei myöskään kategorisesti ole kielletty elinkeinoharjoittajien välisiä yhteistyöjärjestelyitä. Esitysluonnoksen mahdollistamien järjestelyiden sallittavuus tulisikin todennäköisesti arvioitavaksi näiden poikkeusten näkökulmasta, ja yhteistyöhön ryhtyvillä osapuolilla on velvollisuus arvioida itse yhteistyön mahdolliset kilpailuhaitat. On myös huomioitava, että nykyinen apteekkisääntely todennäköisesti jo lähtökohtaisesti rajoittaa mahdollisuuksia toteuttaa yhteistyötä kilpailulain nojalla ongelmallisemmissa muodoissa. Esimerkiksi apteekkiluvan henkilökohtaisuus sekä apteekin omistus- ja yhtiömuotorajoitteet käytännössä rajoittavat yhteistyön muotoja verrattain paljon. Lainsäädännön rajoitteiden vuoksi yhteistyö todennäköisesti rajautuisi ja keskittyisi lääketoimitusprosessin tukitoimintoihin apteekkien verkkopalvelussa.
KKV kannattaa eri palvelukanavien ja toimipisteiden välisen samanhintaisuuden vaatimuksen purkamista itsehoitolääkkeiden kohdalla. Samanhintaisuuden purkaminen voi osaltaan tukea apteekkijärjestelmän kustannustehokkuuden ja hintakilpailun edellytysten parantumista. KKV katsoo, että jos eri palvelukanavien tai toimipisteiden välillä on mahdollista hinnoitella tuotteita eri tavoin, kokonaistaloudellisesti tämä voi olla vain kuluttajien eduksi, sillä itsehoitolääkkeiden hinnat voivat apteekeissa joustaa vain alaspäin lääketaksan mukaisesta kattohinnasta. Samanhintaisuudesta luopuminen voi edesauttaa myös apteekkien verkkopalveluiden hyödyntämisen kasvua, jos hinnat laskevat verkkopalveluissa, jolloin verkkopalveluiden käyttökin voi vastaavasti kasvaa.
Eri palvelukanavien tai toimipisteiden välisten hintaerojen seurauksena on mahdol-lista, että tietyt asiakkaat maksavat itsehoitolääkkeestä hieman enemmän kuin toiset. Toimipisteiden osalta tätä ei voida pitää kuitenkaan ongelmana, sillä eri alueiden eriytyneet itsehoitolääkkeiden hinnat ovat jo nyt mahdollisia, koska apteekit ovat voineet antaa alennuksia itsehoitolääkkeiden hinnoista. Tähän nähden saman apteekin eri toimipisteiden välisten hintaerojen salliminen on siten verrattain vähäinen muutos nykytilaan. Hintaerojen salliminen verkkopalvelun ja kivijalka-apteekin välillä on astetta suurempi muutos, sillä tällöin eri palvelukanavia käyttävät voivat periaatteessa joutua eriarvoiseen asemaan. Toisaalta nykyinen sääntely on voinut tarpeettomasti nostaa joidenkin kuluttajien kustannuksia, kun tietyn palvelukanavan hintataso on suoraan määrännyt hinnan myös toisessa palvelukanavassa. Lisäksi, kuten edellä todetaan, kokonaistaloudellisessa mielessä eri palvelukanavien välisten hintaerojen salliminen voi vain vähentää kuluttajien kokemaa maksurasitusta. Tulee myös huomata, että jo nykyisen itsehoitolääkkeiden hintakilpailun vallitessa, itsehoitolääkkeiden hinnat ovat tosiasiassa olleet suurelta osin lääketaksan määräämän kattohinnan tasolla, jolloin hintakilpailun mahdollisuudesta huolimatta itsehoitolääkkeet ovat olleet samahintaisia kaikille kuluttajaryhmille.
Huomionne muista esityksessä olevista ehdotuksista
Huomiot koskien vertikaalista integraatiota
Esityksessä arvioidaan myös lääkejakeluketjun vertikaalisen integraation nykytilaa sekä mahdollisia säädösmuutostarpeita vertikaalista integraatiota koskien jo tehtyjen ja nyt esittävien säädösmuutosten vuoksi.
Ensinnäkin KKV pitää oikeana esitysluonnoksen keskeisintä huomiota siitä, että sääntelyn nykytilaa vertikaalisen integraation osalta ei ole syytä muuttaa, sillä vertikaalisen integraation kannalta keskeistä muuta sääntelyä koskien muun muassa apteekkien omistajuutta, yritysmuotoa tai ketjutoimintaa ei olla muuttamassa. Lisäksi toimialalla yleisesti vallitsevien yksinoikeussopimusten, joissa yksi tukku pääsääntöisesti vastaa tietyn valmistajan valmisteiden tukkujakelusta, johdosta vertikaalista integraatiota ei ole syytä avata laajemmin nykytilassa.
Esityksessä on myös arvioitu, miten jo tehdyt sääntelymuutokset ja nyt esitettävät muutokset saattavat vahvistaa vertikaalista integraatiota. Erityisesti tämä koskee rajatun itsehoitovalikoiman myyntiä apteekkien ulkopuolella. KKV ei sinänsä pidä ongelmallisena esityksessä kuvattua kehityssuuntaa, jossa päivittäistavarakaupalla voi jatkossa olla kasvaneita intressejä järjestää rajatun itsehoitolääkevalikoiman jakelu ja myynti enemmän vertikaalista integraatiota muistuttavin järjestelyin, jos se tuottaa aitoja tehokkuusetuja, jotka kanavoituvat myös kuluttajille. Lisäksi on huomioitava, että apteekkien ulkopuolisissa myyntipisteissä myytäväksi sallittu itsehoitovalikoima on määritelty sen verran suppeaksi, että merkittäviä taloudellisia intressejä laajempiin järjestelyihin tuskin ilmenee. Tällöin myös riskit mahdollisista laajemmista negatiivisista vaikutuksista ovat todennäköisesti vähäiset.
Muotoiluteknisenä seikkana KKV huomauttaa vertikaalisen integraation nykytilaa koskevasta osion kohdasta seuraavaa muutosta.
Esityksessä todetaan (s. 43):
”Apteekkien on näin ollen käytännössä solmittava jakelusopimuksia kaikkien lääketukkujen kanssa, jotta apteekki voi tarjota lainsäädännön edellyttämän riittävän valikoiman asiakkailleen.”
Nykytilaa paremmin kuvaavana muotoiluna voidaan pitää alla olevaa, sillä apteekit eivät välttämättä solmi sopimuksia aivan kaikkien tukkutoimijoiden kanssa, mutta vähintäänkin niiden on solmittava sopimukset keskeisimpien tukkutoimijoiden kanssa.
”Apteekkien on näin ollen käytännössä solmittava jakelusopimuksia vähintäänkin kaikkien keskeisimpien lääketukkujen kanssa, jotta apteekki voi tarjota lainsäädännön edellyttämän riittävän valikoiman asiakkailleen.”
KKV myös huomioi, että esitysluonnoksessa todetaan itsehoitolääkevalikoiman yhteydessä vertikaalisen integraation mahdolliseksi negatiiviseksi vaikutukseksi lääkkeiden riittävyyden, kun varastot jakaantuisivat usealle toimijalle. Tämä muotoilu antaisi ymmärtää, että varastoinnin jakaantuminen olisi potentiaalinen huoltovarmuusriski. KKV katsoo, että varastoinnin hajaantuminen useamman toimijan kesken voi yhtä lailla olla myös huoltovarmuutta parantava tekijä, sillä tällöin lääkejakelu ei ole yhtä vahvasti riippuvainen muutamasta yksittäisestä toimijasta. Tämä vaihtoehtoinen tulkinta tulisi KKV:n näkemyksen mukaan lisätä kyseiseen kohtaan.
Tiedot apteekkien aukioloajoista ja Fimean tiedonkeruu
Esityksessä ehdotetaan poistettavaksi apteekkareilta velvollisuus ilmoittaa aukioloajoistaan kunnalle, jossa apteekki sijaitsee muuttuneiden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuiden perusteella. Lisäksi todetaan, että aukioloajoista ilmoittaminen esimerkiksi hyvinvointialueelle voisi toteutua apteekin tavanomaisen viestinnän keinoin ilman sääntelyä. Muutos on sinänsä perustelu, sillä apteekkitoiminnan alueellinen koordinointivastuu on esityksen mukaisesti siirtymässä kunnilta hyvinvointialueille.
KKV kuitenkin huomauttaa, että apteekkien aukioloajat ovat palveluiden saatavuuden ja saavutettavuuden kannalta keskeistä tietoa. Esitys kokonaisuutena antaa ymmärtää, että Fimea edelleen kerää kyllä tietoa aukioloajoista mutta toimittaisi tätä tietoa ensisijaisesti sosiaali- ja terveysministeriölle sekä hyvinvointialueille. KKV katsoo, että tieto aukioloajoista tulisi olla saatavilla myös julkisesti.
Yleisesti esityksestä jää osin epäselväksi se, millaista julkista informaatiota Fimean on tarkoitus jatkossa tuottaa tilinpäätösanalyysin sijaan, jonka vuosittainen julkaisu ollaan esityksen mukaan lakkauttamassa. KKV pitää ensiarvoisen tärkeänä, että apteekkitoiminnasta saatavilla olevat julkinen tietopohja ei esityksen myötä kavennu vaan Fimea edelleen tuottaa tilinpäätösanalyysia vastaavia tietoja myös muiden kuin sosiaali- ja terveysministeriön sekä hyvinvointialueiden käyttöön.