Lausunto opetus- ja kulttuuriministeriölle 22.5.2026
Diaarinumero KKV/755/03.02/2026
Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi audiovisuaalisen tilausohjelmapalvelun investointivelvoitteesta
Johdanto
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki audiovisuaalisen tilausohjelmapalvelun investointivelvoitteesta. Ehdotuksen mukaan maksullisten tilausohjelmapalvelujen tarjoajille asetettaisiin velvoite, joka vastaisi viittä prosenttia palveluntarjoajan edellisellä tilikaudella Suomessa kertyneestä liikevaihdosta. Velvoitteen voisi täyttää investoimalla uuteen audiovisuaaliseen sisältöön, suorittamalla valtiolle tuloutuvan veronluonteisen maksun tai yhdistämällä nämä.
Audiovisuaalisen tuotannon tukemista voidaan sinänsä perustella positiivisilla ulkoisvaikutuksilla. Kotimaisella audiovisuaalisella sisällöllä voi olla kulttuurisia ja yhteiskunnallisia hyötyjä, jotka eivät välttämättä täysimääräisesti heijastu kuluttajien maksuhalukkuuteen tai yksityisten toimijoiden investointipäätöksiin. Tällöin markkinahäiriö muodostuu siitä, että yksityiset toimijat voivat investoida kotimaiseen audiovisuaaliseen sisältöön yhteiskunnan kokonaisedun näkökulmasta liian vähän. Positiivisten ulkoisvaikutusten vuoksi julkinen tuki voi siten olla perusteltua.
Tuen tarve olisi erityisen selvä, jos kotimaisen audiovisuaalisen sisällön tuotanto, saatavuus tai monimuotoisuus jäisi ilman julkista tukea yhteiskunnan kokonaisedun näkökulmasta liian vähäiseksi. Koska sekä kotimaiset mediayhtiöt että jossain määrin myös kansainväliset suoratoistopalvelut tuottavat ja tarjoavat jo nykyisin kotimaista audiovisuaalista sisältöä, esityksen perusteella jää kuitenkin jossain määrin epäselväksi, osoittaako esitys tällaisen ulkoisvaikutuksiin liittyvän markkinahäiriön olemassaolon ja laajuuden. Hallituksen esityksessä viitatun Kemppisen selvityksen perusteella on lisäksi viitteitä siitä, että kotimaiseen audiovisuaaliseen sisältöön kohdistuvat investoinnit ovat viime vuosina kasvaneet.
KKV:n arvion mukaan esityksessä ei ole suoria kytköksiä kilpailuoikeuden valvontaan. Ehdotukseen sisältyy kuitenkin kilpailupoliittisesti relevantteja vaikutuksia, joita olisi syytä arvioida jatkovalmistelussa tarkemmin.
Soveltamisalan rajaus ja eri liiketoimintamallien kohtelu
Ehdotettu investointivelvoite kohdistuisi maksullisiin tilausohjelmapalveluihin. Vastaavaa velvoitetta ei kuitenkaan asetettaisi esimerkiksi perinteisille lineaarisille televisiokanaville, videonjakoalustoille, lyhytvideopalveluille tai puhtaasti mainosrahoitteisille suoratoistopalveluille.
Eri audiovisuaalisen sisällön jakelukanavat eivät ole kaikilta osin toistensa täydellisiä substituutteja, mutta ne voivat kilpailla ainakin osittain samoista katsojista, katseluajasta, mainostuloista, tilaajamaksuista, sisältöoikeuksista ja tuotantoresursseista. Jos uusi lakisääteinen kustannusrasite kohdistuu vain osaan näistä toimijoista, sääntely voi vaikuttaa suhteellisiin kilpailuedellytyksiin eri jakelukanavien ja liiketoimintamallien välillä.
KKV katsoo, että esityksen vaikutusarvioinnissa olisi perusteltua arvioida tarkemmin, miksi velvoite kohdistuu juuri maksullisiin tilausohjelmapalveluihin ja miksi muut osin samoista asiakkaista ja resursseista kilpailevat palvelut jäävät velvoitteen ulkopuolelle.
Maksumalli voi johtaa kilpailevan toiminnan epäsuoraan rahoittamiseen
Esityksen mukaan palveluntarjoaja voisi täyttää velvoitteen suorilla investoinneilla, veronluonteisella maksulla tai näiden yhdistelmällä. Maksun kautta kertyvät varat ohjattaisiin Suomen elokuvasäätiön kautta audiovisuaaliseen tuotantoon.
KKV kiinnittää huomiota siihen, että veronluonteiseen maksuun perustuva malli voi johtaa siihen, että maksulliset suoratoistopalvelut päätyvät rahoittamaan toimintaa, joka kilpailee niiden kanssa ainakin osittain. Maksuvelvolliset palveluntarjoajat voivat käytännössä rahoittaa sellaista sisältöä tai sellaisia toimijoita, jotka kilpailevat niiden kanssa samoista katsojista, sisällöistä, tuotantoresursseista tai jakelukanavista. Esimerkiksi elokuvasäätiön kautta rahoitettava sisältö voi päätyä ensisijaisesti muihin jakelukanaviin kuin maksun suorittaneiden palveluntarjoajien palveluihin.
Vaikutukset suoratoistopalvelujen ja tuotantomarkkinoiden kilpailuun
Ehdotuksella voi olla vaikutuksia myös maksullisten tilausohjelmapalvelujen keskinäiseen kilpailuun. Kotimaiset palvelut ovat perinteisesti erottuneet kansainvälisistä suoratoistopalveluista erityisesti kotimaisella sisällöllä. Jos kansainväliset tilausohjelmapalvelut täyttävät velvoitetta suorilla investoinneilla maksun sijaan, niiden kotimainen sisältötarjonta voi lisääntyä. Tämä voi lisätä kuluttajien valinnanvaraa ja vahvistaa kotimaisen tuotannon rahoituspohjaa, mutta samalla se voi muuttaa kotimaisten ja kansainvälisten palvelujen välistä kilpailuasetelmaa. Äärimmillään kilpailutilanteen muutos voisi johtaa myös siihen, että jokin kotimaiseen sisältöön keskittynyt toimija poistuu markkinalta. Tällaisessa tilanteessa esityksellä ei todennäköisesti saavutettaisi sille asetettuja tavoitteita.
Investointivelvoite voi myös lisätä kysyntää kotimaisille audiovisuaalisille tuotantoresursseille. Lyhyellä aikavälillä tuotantoyhtiöiden, luovan työvoiman ja muiden tuotantoresurssien kapasiteetti on rajallinen. Jos useat toimijat pyrkivät samanaikaisesti lisäämään hyväksyttäviä investointeja suomalaiseen sisältöön, tämä voi nostaa tuotantokustannuksia. Tämä voi hyödyttää tuotantoyhtiöitä, mutta samalla heikentää velvoitteen kustannustehokkuutta.
Edellisessä jaksossa kuvattu riski kilpailevan toiminnan rahoittamisesta sekä tässä jaksossa käsitellyt vaikutukset korostuvat, koska Suomeen ehdotettu investointivelvoitteen taso on kansainvälisessä vertailussa suhteellisen korkea. Maltillisemmalla velvoitetasolla myös sääntelyn kilpailuvaikutukset jäisivät todennäköisesti vähäisemmiksi. Hallituksen esityksen perusteella jää epäselväksi, miksi velvoitteen tasoksi on valittu juuri viisi prosenttia.
Veronluonteisen maksun korvamerkintä
KKV kiinnittää yleisellä tasolla huomiota siihen, että veronluonteisen maksun korvamerkitseminen tiettyyn käyttötarkoitukseen ei ole julkisen talouden näkökulmasta ongelmatonta. Lähtökohtaisesti julkiset menot olisi perusteltua rahoittaa yleiskatteellisesti valtion talousarvion kautta, jolloin eri käyttötarkoitukset voidaan arvioida osana normaalia budjettiprosessia. Valtion talousarviossa rahoitusta voidaan arvioida suhteessa muihin yhteiskunnallisiin tarpeisiin, ja varoja voidaan kohdentaa toimintaan, jonka katsotaan tuottavan eniten yhteiskunnallista hyötyä.
Jos maksu ohjattaisiin yleiskatteellisesti valtion talousarvioon, siihen ei liittyisi edellisessä jaksossa kuvattua huolta siitä, että maksulliset tilausohjelmapalvelut päätyisivät maksun kautta käytännössä rahoittamaan kilpailevaa toimintaa.
Yhteenveto
KKV katsoo, että esityksen kilpailuvaikutuksia tulisi arvioida jatkovalmistelussa tarkemmin. Erityistä huomiota olisi syytä kiinnittää siihen, mikä on ehdotetulla sääntelyllä korjattava markkinahäiriö ja miten soveltamisalan rajaus vaikuttaa eri jakelukanavien ja liiketoimintamallien kilpailuedellytyksiin. Lisäksi KKV:n näkemyksen mukaan maksu tulisi ohjata suoraan yleiskatteelliseen budjettiin.