Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi jätelain muuttamisesta

Diaarinumero KKV/753/03.02/2026

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi jätelain muuttamisesta (VN/12570/2024)

Ympäristöministeriö on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi jätelain muuttamisesta.

Laki jätelain muuttamisesta & säännöskohtaiset perustelut

33 § Kunnan toissijainen jätehuoltopalvelu

KKV pitää ehdotettuja muutoksia pääosin kannatettavina. Ehdotukset lisäävät kunnan toissijaisen jätehuoltopalvelun käyttöön liittyvän menettelyn läpinäkyvyyttä, parantavat markkinapuutteen todentamisen luotettavuutta sekä tukevat sääntelyn valvottavuutta. Ehdotukset voivat näin ollen parantaa kilpailuneutraliteetin toteutumista jätemarkkinoilla.

KKV pitää myönteisenä ehdotusta siitä, että toissijaista jätehuoltopalvelua koskevan sopimuksen tulisi olennaisin osin vastata jätteiden ja sivuvirtojen tietoalustalla (Materiaalitori) julkaistua tarjouspyyntöä. Tämän ehkäisee sitä, ettei TSV-sopimusta voi solmia sellaisista jätehuollon palveluista, joiden osalta markkinapuutetta ei ole asianmukaisesti todennettu. Näin ollen ehdotus tukee esityksen tavoitetta varmistua siitä, että kunnan toissijaista jätehuoltopalvelua käytetään vain sellaisissa tilanteissa, joissa markkinaehtoista palvelua ei ole kohtuullisesti saatavilla.

KKV pitää niin ikään perusteltuna ehdotusta siitä, että jätteen haltijan tulee perustella Materiaalitorissa saamiensa tarjousten hylkäämisen syyt. Ehdotettu Materiaalitoriin annettujen tarjousten hylkäämissyiden perusteluvelvollisuus edesauttaisi jätelakia valvovan viranomaisen mahdollisuutta arvioida hylkäämisen asianmukaisuutta. Jätteen haltijoille asetettava kirjallinen perusteluvelvollisuus voi myös jossain määrin nostaa jätteen haltijan kynnystä hylätä saamansa markkinaehtoiset tarjoukset perusteettomasti TSV-sopimuksen solmiakseen. Näin ollen myös tämä ehdotus tukee esityksen tavoitetta varmistua siitä, että TSV-palvelua koskevia sopimuksia tehdään vain todellisessa markkinapuutteessa.

KKV kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että perustelujen mukaan tarjouksen kohtuuttomuutta voitaisiin arvioida suhteessa kunnan TSV-palvelun hintaan. KKV:n näkemyksen mukaan TSV-palvelun hintaa ei tulisi käyttää markkinaehtoisen palvelun hinnan kohtuullisuuden arvioinnin vertailukohtana, sillä TSV-palvelu ei ole markkinaehtoista toimintaa eikä sen hinnoittelua ole tarkoitettu markkinahinnan mittariksi. Hinnan kohtuullisuutta tulisi arvioida ensisijaisesti suhteessa vastaavien markkinaehtoisten palvelujen hintatasoon. Jos kuitenkin TSV-palvelun hinnan määräytymisen perusteita tarkennettaisiin siten, että toissijaisesta jätehuoltopalvelusta tulisi periä vähintään kohtuullinen tuotto (jätelain 78 §:ä koskeva muutosehdotus), on mahdollista, että TSV-palvelu voi osoittaa kohtuullista hintaa. Kuitenkin selvemmin markkinaehtoisen jätehuoltopalvelun hinnan kohtuuttomuutta osoittaisi vertailu muihin vastaaviin markkinaehtoisesti tarjottujen palvelujen hintatasoon. KKV pitää joka tapauksessa myönteisenä sitä, että ehdotuksen perusteluissa todetaan, ettei saatua tarjousta voitaisi hylätä hinnan perusteella kohtuuttomana, jos tarjottu hinta olisi sama tai vain hieman korkeampi kuin kunnan toissijaisen palvelun hinta.

KKV pitää myös tärkeänä, että valvontakäytännöt muodostuvat valtakunnallisesti mahdollisimman yhdenmukaisiksi erityisesti sellaisten hylkäysperusteiden osalta, jotka sisältävät tapauskohtaista harkintaa, kuten kohtuuttoman hinnan, kohtuuttoman kuljetusmatkan tai muun painavan syyn arviointi.

KKV pitää myönteisenä sitä, että annettua TSV-palvelua koskevaa raportointivelvoitetta (33 §:n 4 momentti) laajennetaan kattamaan Materiaalitorin käyttövelvoitteen ulkopuolelle jäävän toissijaisen palvelun sijaan kaikki annettu toissijainen jätehuoltopalvelu. Materiaalitorilla tehtyjen TSV-sopimusten nojalla annettujen palveluiden laajuutta ja sisältöä on nykyisin vaikea seurata. KKV toteaa, että annettua TSV-palvelua koskevan raportointivelvoitteen laajentaminen auttaisi muodostamaan kokonaiskäsityksen kuntien/kuntien jäteyhtiöiden antamasta TSV-palvelusta, sen mittaluokasta ja mahdollisista muutoksista. Raportoitavat TSV-palvelun kokoomatiedot voivat antaa viitteitä markkinoiden toimivuudesta ja voivat näin ohjata jätelain valvontaviranomaisia priorisoimaan valvontatoimintaansa esimerkiksi sellaisille alueille, joilla TSV-sopimuksia solmitaan runsaasti alueiden erilaiset markkinaolosuhteet huomioiden. Lisäksi Materiaalitorille raportoitavat TSV-tiedot olisivat myös elinkeinonharjoittajien käytettävissä, mikä voi olla hyödyksi esimerkiksi markkinoille tulon kannattavuuden arvioinnissa. Tiedot voisivat myös kannustaa yksityisiä jätehuoltoyhtiöitä tai muita toimijoita tekemään esimerkiksi toimenpidepyynnön/valituksen jätelain valvontaviranomaiselle, mikäli he havaitsevat, että TSV-sopimuksia solmitaan runsaasti sellaisilla alueilla, joilla on myös paljon yksityistä tarjontaa. Raportoitavaksi ehdotetut kokoomatiedot siten auttaisivat TSV-palveluiden ilmiötason seurannassa. KKV pitää tärkeänä, että raportointi mahdollistaa jatkossa riittävän tarkan tiedon saamisen TSV-palveluiden määrästä, arvosta ja sisällöstä sekä niiden erottamisen markkinaehtoisesta toiminnasta. Tätä edesauttaa myös ehdotettu muutos jätelain 44 §:än, jonka mukaisesti annettu TSV-palvelu tulisi eriyttää kirjanpidossa.

36 § Kunnan järjestämä jätteenkuljetus

KKV suhtautuu varauksellisesti ehdotukseen, jonka mukaan kunta ei voisi tuottaa jätteenkuljetuspalveluja omana toimintanaan. Esityksen perusteluissa todetaan, että jätteenkuljetuspalvelut hankitaan jo nykyisin lähes kokonaan kilpailuttamalla eikä ehdotus merkitsisi olennaista muutosta nykyiseen markkinatilanteeseen. Esityksessä jää epäselväksi, mitä ongelmaa ehdotetulla sääntelyllä pyritään ratkaisemaan.

KKV pitää tärkeänä, että jätehuoltopalveluja hankitaan kilpailullisilta markkinoilta silloin, kun markkinoilla on toimivia palveluntarjoajia. Pelkkä kilpailuttamisvelvollisuus ei kuitenkaan yksin takaa kilpailun toimivuutta. Kunnan järjestämän jätteenkuljetuksen markkinoilla kilpailu toteutuu käytännössä kilpailutusten yhteydessä. Tämän vuoksi kilpailutusten suunnitteluun tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Urakka-alueiden koko, sopimuskausien pituus ja muut hankinnan ehdot vaikuttavat siihen, kuinka moni yritys voi osallistua kilpailutuksiin. Jos kilpailutukset johtavat markkinoiden keskittymiseen ja tarjoajien määrän vähenemiseen, seurauksena voi olla kilpailun heikkeneminen ja kustannusten nousu myöhemmissä kilpailutuksissa.

KKV kiinnittää huomiota myös esityksen perusteluihin, joiden mukaan kilpailuttamisvelvollisuudesta voitaisiin poiketa tilanteessa, jossa kilpailutuksessa saadaan vain yksi tarjous. Tarjousten vähyys voi johtua hankinnan toteutustavasta tai tarjouspyynnön ehdoista. KKV:n näkemyksen mukaan poikkeamisen tulisi perustua laajempaan arvioon markkinatilanteesta eikä yksinomaan saatujen tarjousten lukumäärään. Esimerkiksi jos vaikuttaa siltä, että yhden tarjouksen lopputulos johtuu kilpailutuksen huonosta toteuttamisesta, tulisi ensisijaisesti järjestää uusi paremmin suunniteltu kilpailutus. Mikäli taas markkina olisi esimerkiksi keskittynyt, eikä useampaa tarjousta olisi todennäköisesti saatavissa, olisi oltava mahdollista, että jätteen kuljetus voitaisiin hoitaa kunnan/kuntien jäteyhtiön omana toimintana.

44 § Kirjanpito jätehuoltopalvelusta ja kuljettajan tiedonantovelvollisuus

KKV pitää ehdotettua TSV-palvelua koskevaa kirjanpidon eriyttämisvelvollisuutta ja raportointivaatimusten täsmentämistä kannatettavana. KKV toteaa, että ehdotettu muutos on tarpeen läpinäkyvyyden lisäämiseksi ja TSV:n seurannan ja valvonnan mahdollistamiseksi. KKV kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että säädösehdotuksen sanamuodon mukaisesti kunnan hoitaessa 33 §:ssä säädettyä kunnan toissijaista jätehuoltopalvelua, tiedot tarjottujen palvelujen liikevaihdosta ja taloudellisesta tuloksesta on eriteltävä kirjanpidossa ja palveluista on laadittava tilikausittain erilliset laskelmat. KKV toteaa, että säännöksessä olisi hyvä mainita voimassa olevan 44 §:n tavoin kuntien ohella myös jätelain 43 §:ssä tarkoitetut yhtiöt, jotta olisi selvää, että jätelaissa säädetty TSV-palvelua koskevan kirjanpidon eriyttämisen vaatimus soveltuu myös jätelain 43 §:ssä tarkoitettuihin yhtiöihin. Lisäksi KKV ehdottaa säännöstä selkeyttävänä tarkennuksena, että ilmaisun ”erilliset laskelmat” sijaan säännöksessä käytettäisiin ilmaisua ”erilliset tuloslaskelmat”.

KKV pitää niin ikään erittäin tärkeänä sitä, että ehdotuksen mukaisesti jatkossa kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan taloudellisen toiminnan kirjanpidollisen eriyttämisen osalta viitataan kilpailulain 30 d §:än, eikä kunnan/kuntien jäteyhtiöiden markkinoilla tarjoamien jätehuoltopalvelujen kirjanpidon eriyttämisestä säädettäisi enää jätelaissa. Muutosehdotuksen myötä päällekkäisyys kilpailulain ja jätelain osalta poistuu ja näin ollen sääntely selkeytyy. Kilpailulain 30 d §:ssä säädetään joka tapauksessa vähimmäisedellytyksistä, joiden mukaisesti kirjanpito on eriytettävä silloin, jos julkisyhteisö tai julkisessa määräysvallassa oleva yksikkö harjoittaa muun toiminnan lisäksi kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa.

KKV toteaa, että ulosmyyntirajoitusta ja kunnan toissijaista jätehuoltopalvelua koskeva sääntely muodostavat kokonaisuuden, jossa eri toimintojen selkeä erottaminen toisistaan on tärkeää sekä valvonnan että kilpailuneutraliteetin toteutumisen näkökulmasta.

78 § Kunnan jätemaksu

KKV pitää kannatettavana ehdotusta siitä, että TSV-palvelujen hinnoittelun tulisi kattaa toiminnasta aiheutuvien kustannusten lisäksi kohtuullinen tuotto toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Voimassa olevan jätelain 78 §:n mukaan TSV-palvelusta voidaan periä enintään kohtuullinen tuotto. Voimassa oleva säännös on mahdollistanut sen, että TSV-palvelut on voitu hinnoitella omakustannusperiaatteella. TSV-palvelun hinnoittelu kustannuksia vastaavaksi taas on edesauttanut sitä, että jätteen haltijoilla on ollut kannustin hylätä Materiaalitorille saamansa markkinaehtoiset tarjoukset kohtuuttomina ja solmia kunnan/kunnan jäteyhtiön kanssa TSV-sopimus jätehuollon palveluista. TSV:n hinnoitteluperusteiden muuttaminen ehdotetulla tavalla siten, että palvelusta tulisi periä kohtuullinen tuotto, toisi TSV:n hintaa lähemmän markkinaehtoisesti tarjottujen palvelujen hintatasoa. Tämä on KKV:n näkemyksen mukaan jossain määrin omiaan vähentämään jätteen haltijan kannustimia hylätä Materiaalitorille saamansa tarjoukset hinnan kohtuuttomuuden perusteella. Tämä edistäisi osaltaan kilpailuneutraliteetin toteutumista jätemarkkinoilla.

KKV toteaa, että ehdotuksen perusteluja voitaisiin täydentää selventämällä, että tavoitetuotto olisi määriteltävä etukäteen ja määrittelyssä olisi huomioitava toimialan riskitaso sekä alalla yleisesti vaadittu tuotto. Tämä voisi helpottaa myös TSV:n valvontaa, jolloin sen valvonta voisi kohdistua hinnoittelun osalta esimerkiksi siihen, onko tuottovaatimus asetettu etukäteen ja onko se perusteltu sekä siihen, että tämä kate on tosiasiassa huomioitu TSV-palvelun hinnoittelussa. Näin ollen jätelain noudattamista valvovien viranomaisten ei välttämättä tarvitsisi valvonnassaan keskittyä siihen, mikä olisi oikea markkinahinta yksittäistapauksessa.

Hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa on myös arvioitu, että kuntien/kuntien jäteyhtiöiden harjoittaman markkinaehtoisen toiminnan supistuessa nyt säädettävän ulosmyyntirajan tiukennuksen (5 % liikevaihdosta) sekä EUT:n ratkaisun C-692/23 seurauksena jätteiden käsittelyn yksikkökustannukset todennäköisesti nousevat, mikä lisää painetta korottaa kuntalaisten jätemaksuja. KKV toteaa, että kuntien/kuntien jäteyhtiöiden markkinaehtoisen toiminnan harjoittamisen todennäköisesti supistuessa voisi ehdotettu TSV-palvelun hinnoitteluperusteisiin tehtävä muutos osaltaan vähentää kuntalaisten jätemaksujen nostopainetta. TSV-palveluista saatu tuotto voisi siten osaltaan korvata markkinaehtoisen toiminnan supistumisesta mahdollisesti menetettävää tuottoa. Näin on erityisesti, jos ehdotuksen mukaisesti jätemaksulla kerättyä tuottoa ei saisi tulouttaa omistajille, vaan se tulisi käyttää nykykäytännön mukaisesti jätehuoltopalvelujen ylläpitämiseen ja kehittämiseen.

KKV korostaa, että säännöksen käytännön toimivuus edellyttää TSVtoiminnan kustannusten, tuottojen ja pääoman riittävän läpinäkyvää ja luotettavaa eriyttämistä muusta toiminnasta. Tämä on tärkeää sekä toimijoiden oikeusturvan että valvonnan näkökulmasta. KKV pitää tärkeänä, että kirjanpidon eriyttämistä ja raportointia koskevat velvoitteet mahdollistavat kohtuullisen tuoton toteutumisen arvioinnin.

124 § Tarkastukset ja valvontasuunnitelmat

KKV pitää myönteisenä ehdotusta, jonka mukaan toimivaltaisen valvontaviranomaisen olisi määräajoin tarkastettava kunnan tai jätelain 43 §:ssä tarkoitetun yhtiön antama toissijainen jätehuoltopalvelu tarpeellisessa laajuudessa. KKV toteaa, että riittävän tehokas valvonta ja jätelain vastaisiin menettelyihin puuttuminen myös osaltaan ennaltaehkäisee tilanteita, joissa TSV-sopimuksia solmitaan vastoin jätelain tarkoitusta, eli tilanteessa, jossa ei ole tosiasiassa muun palvelutarjonnan puutetta, ja näin ollen edesauttaa markkinoiden kilpailuneutraliteetin toteutumista jätealalla. KKV huomauttaa kuitenkin, että TSV-palvelujen väärinkäytön estäminen edellyttäisi sitä, että valvonta kohdistuisi myös Materiaalitoria käyttäviin jätteen haltijoihin. KKV pitää tärkeänä, että jätelain valvontaviranomaisilla on käytettävissään riittävät tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet jätelain velvoitteiden noudattamisen valvomiseksi. Tämä on tärkeää erityisesti silloin, kun valvonta kohdistuu TSV-palveluihin, niiden hinnoitteluun sekä kirjanpidon eriyttämiseen liittyviin velvoitteisiin.

145 a § Sidos- ja hankintayksiköitä koskevat erityiset säännökset

KKV:n näkemyksen mukaan esityksen ehdotusta poiketa hankintalaissa säädetystä 10 %:n vähimmäisomistusosuusvaatimuksesta voidaan pitää perusteltuna, sillä esityksen perusteluissakin todetusti jätetoimialan sidosyksiköiden, eli kuntien yhdessä omistamien jäteyhtiöiden, pääasiallinen tehtävä on hoitaa kunnan lakisääteisiä jätehuollon palvelutehtäviä. Esityksen mukaan 10 %:n omistusosuusvaatimuksen soveltaminen jätealalla johtaisi siihen, että kuntien tulisi tehdä merkittäviä muutoksia tyypillisesti kuntien asukasluvun suhteessa omistettujen jäteyhtiöiden omistusrakenteessa, jotta jäteyhtiöt täyttäisivät 10 %:n omistusosuusvaatimuksen, mikä voi haitata kuntien lakisääteisten jätehuollon palvelutehtävien hoitamista.

KKV toteaa, että Owal Groupin jätelain kilpailuneutraliteettia koskevasta selvityksestä (2025) ilmenee, että jätealalle tyypillisiä ovat suurten kiinteiden kustannusten lisäksi mittakaavaedut. KKV toteaa, että sidosyksikköyhtiön ulosmyyntirajan tarkoituksena on osaltaan turvata kilpailuneutraliteetin toteutuminen rajoittamalla markkinaehtoisen toiminnan harjoittamista. Sidosyksikköyhtiön harjoittama markkinaehtoinen toiminta tyypillisesti hyötyy siitä, että samassa yksikössä harjoitetaan myös sidosyksikkösuhteessa tapahtuvaa myyntiä omistajille, mikä usein alentaa myös markkinaehtoisesti myytyjen palvelujen (ulosmyynti) yksikkökustannuksia. Lisäksi liiketoimintariski voi olla sidosyksikköyhtiössä jonkin verran pienempi omistajille suuntautuvan kilpailuttamisvelvollisuuden ulkopuolelle jäävän myynnin vuoksi. Näin ollen ulosmyyntirajan laskeminen viiteen prosenttiin osaltaan turvaa kilpailuneutraliteetin toteutumista jätemarkkinoilla. KKV kuitenkin toteaa, että sidosyksikköaseman menettäminen voi vaikuttaa kuntien lakisääteisten tehtävien hoitamiseen. Esityksen vaikutusarvioinnissa jää epäselväksi, millaisia vaikutuksia sidosyksikköaseman menettämisellä olisi kunnan vastuulla olevan jätehuollon järjestämiseen käytännössä.

Vaikutusarvioinnissa olisi KKV:n näkemyksen mukaan siten perusteltua tarkastella lähemmin sitä, missä määrin sidosyksikköaseman menettäminen tosiasiallisesti vaikuttaa jätelain mukaisten tehtävien hoitamiseen sekä millaisia vaihtoehtoisia järjestämistapoja tällaisissa tilanteissa olisi käytettävissä. KKV kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että markkinaehtoisen toiminnan supistuminen voi lisätä painetta kunnan toissijaisen jätehuoltopalvelun käyttöön. Tämän vuoksi TSV-menettelyn toimivuudella, läpinäkyvyydellä ja valvottavuudella on keskeinen merkitys sääntelyn tavoitteiden toteutumisen kannalta. KKV pitää kilpailuneutraliteetin vahvistamista ja markkinaehtoisen toiminnan selkeää erottamista kunnan vastuulla olevasta jätehuollosta joka tapauksessa hyvänä ja perusteltuna. Ulosmyyntirajan alentamisen ja sidosyksikköasemaa koskevan oikeuskäytännön yhteisvaikutus voi vähentää merkittävästi markkinaehtoisen toiminnan määrää useissa jäteyhtiöissä, mikä voi parantaa kilpailuneutraliteetin toteutumista jätealalla.

Voimaantulosäännös

Ei lausuttavaa.

Huomiot ehdotusten pääasiallisten vaikutusten tarkastelusta

KKV katsoo, että hallituksen esitysluonnoksen vaikutusarviointia olisi tarpeen täydentää erityisesti ulosmyyntirajoitusten muutosten ja Euroopan unionin tuomioistuimen sidosyksikköjä koskevan oikeuskäytännön yhteisvaikutusten osalta. Lisäksi olisi perusteltua arvioida tarkemmin markkinaehtoisen toiminnan mahdollisen vähenemisen vaikutuksia TSV-palveluiden käyttöön sekä kunnan vastuulla olevan jätehuollon järjestämiseen.

Huomiot muita toteuttamisvaihtoehtoja koskevasta tarkastelusta

KKV toteaa, että valmistelun aikana on tarkasteltu myös TSV-menettelyn toimivuuteen, hinnoitteluun, raportointiin ja valvontaan liittyviä kehittämistoimia kilpailuneutraliteetin vahvistamiseksi. KKV:n näkemyksen mukaan TSV-menettelyn toimivuudella, läpinäkyvyydellä ja valvottavuudella on keskeinen merkitys kilpailuneutraliteetin toteutumiselle jätemarkkinoilla.

Huomiot suhdetta perustuslakiin ja säätämisjärjestystä koskevasta jaksosta

Ei huomautettavaa.

Muuta huomioitavaa

KKV korostaa, että ulosmyyntirajoitusta, kunnan toissijaista jätehuoltopalvelua (TSV), TSV-palveluiden hinnoittelua, raportointia ja valvontaa koskevat säännökset muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden. Sääntelyn vaikutuksia tulisi tarkastella kokonaisuutena eikä yksittäisinä muutoksina.

KKV:n näkemyksen mukaan sääntelyn tavoitteiden saavuttaminen edellyttää erityisesti sitä, että TSV-menettelyn käyttö perustuu jatkossa aidosti markkinapuutetilanteisiin ja että TSV-palveluiden laajuutta, sisältöä ja hinnoittelua voidaan seurata ja valvoa riittävällä tarkkuudella.