Lausunto toimintotilikarttaohjeesta 1/2027 sekä ICT-muutoksista valtion liikekirjanpidon tilikarttaan 1.1.2027

Diaarinumero KKV/1190/03.02/2026

Lausunto toimintotilikarttaohjeesta 1/2027 sekä ICT-muutoksista valtion liikekirjanpidon tilikarttaan 1.1.2027 (VK37326/2026, VK/40515/2026)

Lausuntonne toimintotilikarttaan suunnitelluista muutoksista (toimintotilikarttaohje ja toimintotilikartta).

Ehdotetussa toimintotilikartassa ydintoimintojen tietojärjestelmille muodostetaan erilliset toiminnot ylläpidolle ja kehittämiselle. Kehittämiseen luetaan uuden kehittämisen lisäksi muun muassa nykyisten ratkaisujen elinkaaren aikainen kehittäminen sekä pienkehittäminen, joka tuottaa rajatun mutta tunnistettavan uuden toiminnallisuuden tai muun hyödyn. Kehittämisen määritelmä on lisäksi riippumaton toteutustavasta ja siitä, onko työ projektoitu.

KKV pitää esitettyjä kustannusallokaatiota tarkentavia muutoksia myönteisenä erityisesti kilpailuneutraliteetin kannalta. Yleisellä tasolla tietojärjestelmien ylläpito- ja kehittämiskulujen tarkempi erittely luo paremmat edellytykset myös kilpailuneutraliteetin toteutumiselle tilanteessa, jossa kirjanpitoyksiköllä on myös kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa, joissa samoja järjestelmiä hyödynnetään.

Ehdotukseen ja siihen liittyvien tavoitteiden onnistumiseen liittyy kuitenkin myös varaumia. KKV:n näkemyksen mukaan edellä mainitun jaottelun toteuttaminen luotettavasti edellyttäisi merkittäviä muutoksia sekä viraston omiin prosesseihin että ICT-palveluntuottajien laskutukseen ja seurantaan. Nykyisissä jatkuvien ICT-palvelujen ja DevOps-mallien mukaisissa toimituksissa ylläpito ja kehittäminen muodostavat usein yhden kokonaisuuden. Sama tiimi tekee joustavasti ylläpito-, virheenkorjaus- ja kehittämistehtäviä, eikä kustannuksia välttämättä eritellä toisistaan eri ostolaskuille tai edes erillisille laskuriveillä. Luonnoksen Yhteiset ICT-toiminnot ja -alihierarkiat -liite tunnistaa saman ongelman nimenomaisesti Scrum- ja DevOps-tiimien osalta: ylläpidon ja kehittämisen raja voi olla epäselvä, ja pienkehittämistä voidaan tehdä samanaikaisesti ylläpidon kanssa.

KKV pitää myös riskinä sitä, että tavoitteena oleva vertailukelpoinen tieto ei tosiasiassa parane. Jos tarkkaa jakoa ei saada laskutustiedoista, virastot joutuvat tekemään arvioita ja käyttämään erilaisia jakoperusteita. Tällöin muodollisesti yhdenmukainen toimintotilikartta voi tuottaa keskenään heikosti vertailukelpoista tietoa. Erityisesti jatkuvien palvelujen kohdalla kerran valittu ensisijainen kohdentamisperuste voi myös jäädä käytännössä pysyväksi, vaikka järjestelmän elinkaaren painopiste myöhemmin muuttuisi aktiivisesta kehittämisestä ylläpitoon.

Toimintotilikarttaan ehdotetaan lisättävän uudet yhteiset ohjaustoiminnotohjaustoimintojen tietojärjestelmien ylläpidolle ja kehittämiselle. ICTmenoseurannan työryhmän kehitysehdotukset eivät sisältäneet ko. ehdotusta, mutta myös ohjaustoiminnoille on kirjattu huomattava määrä ICT-menoja, mistä syystä ehdotetaan perustettavaksi erilliset ohjaustoiminnot ICT-menojen seurantaan. Pyydämme tähän kohtaan lausuntoa erityisesti ministeriöiltä.

KKV:lla ei ole huomautettavaa.

Onko kirjanpitoyksiköllä erityinen ja pakottava tarve siirtää ICTtoimintoihin suunniteltujen muutoksien käyttöönottoa vuoden 2027 alusta eteenpäin vuoden 2028 alkuun? Vastaa kyllä tai ei. Jos vastaat kyllä, perustele vastauksesi. Valtiokonttori kontaktoi kaikki kirjanpitoyksiköt, jotka vastaavat tähän kysymykseen kyllä.

Ei

Lausuntonne Yhteiset ICT-toiminnot ja -alihierarkiat liitteestä.

KKV pitää Yhteiset ICT-toiminnot ja -alihierarkiat -luonnoksen käytännönläheistä lähestymistapaa pääosin perusteltuna. Erityisen tärkeää on säilyttää ohjeessa mahdollisuus käyttää olennaisuus- ja ensisijaisuusperiaatteita tilanteissa, joissa ylläpidon ja kehittämisen kustannuksia ei voida luotettavasti eritellä.

Ohjeluonnoksessa todetaan, että silloin kun ylläpidon ja kehittämisen menoja ei voida eritellä, menon luonnetta arvioidaan olennaisuus- ja ensisijaisuusperiaatteiden avulla. Ohjeessa tunnistetaan erikseen tilanteet, joissa sama ICT-ratkaisu palvelee sekä ylläpitoa että kehittämistä, laskuerittelyn muuttaminen kesken sopimuskauden aiheuttaisi merkittäviä lisäkustannuksia tai erittely aiheuttaisi menon merkittävyyteen nähden kohtuuttoman hallinnollisen taakan. KKV pitää näitä rajauksia erittäin tarpeellisina.

Ohjeessa tunnistetaan myös useita käytännön tilanteita, joissa ensisijaisen aiheutumisperusteen soveltaminen on tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Näihin kuuluvat SaaS- ja pilvipalvelut, Scrum- ja DevOps-palvelut, tietoliikenne- ja kapasiteettipalvelut, alustaratkaisut sekä sopimukset, jotka sisältävät sekä ylläpitoa että kehittämistä. Nämä esimerkit vastaavat hyvin KKV:n käytännön kokemuksia ICT-palvelujen hankinnasta.

KKV korostaa, että ensisijaisen aiheutumisperusteen tulee säilyä aidosti hyväksyttävänä ja normaalina kohdentamistapana silloin, kun tarkemman jaon tuottaminen edellyttäisi kohtuutonta manuaalista työtä tai muutoksia voimassa oleviin sopimuksiin. Sitä ei tulisi käsitellä vain poikkeuksena, jonka käyttö edellyttää yksittäisten laskujen tapauskohtaista selvittämistä ja dokumentointia. Muussa tapauksessa ohjeen hallinnollista taakkaa vähentävä tavoite ei toteudu.

Samalla KKV pitää tärkeänä, ettei ohje johda näennäiseen tarkkuuteen. Ensisijaisen aiheutumisperusteen mukainen kohdentaminen tuottaa väistämättä karkeamman arvion ylläpidon ja kehittämisen jakaumasta kuin yksityiskohtainen työmääräseuranta. Tämän tulee olla myös raportointitietojen käyttäjien tiedossa. Tietoja ei tulisi käyttää sellaisiin virastojen välisiin vertailuihin tai johtopäätöksiin, joissa oletetaan ylläpito- ja kehittämismenojen olevan keskenään täsmällisesti ja samalla menetelmällä eroteltuja.

KKV ehdottaa lisäksi, että ohjeessa todettaisiin selkeämmin, että ensisijaisen aiheutumisperusteen valintaa on tarkoituksenmukaista arvioida säännöllisesti esimerkiksi sopimuskauden vaihtuessa tai silloin, kun palvelun tai tietojärjestelmän elinkaaren vaihe olennaisesti muuttuu. Näin vältettäisiin tilanne, jossa kerran määritelty kohdentaminen säilyy muuttumattomana vuodesta toiseen, vaikka palvelun tosiasiallinen painopiste siirtyisi esimerkiksi aktiivisesta kehittämisestä ylläpitoon.

Lausuntonne kirjanpidon tilikarttaan suunnitelluista ICT-muutoksista (Perustelumuistio tilimääräykseen, ICT-muutokset).

KKV:lla ei ole huomautettavaa.