Kilpailuneutraliteettisääntelyn tavoitteena on tasapuolisten kilpailuedellytysten turvaaminen julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä. KKV:n kilpailuneutraliteettivalvonnan tehtävänä on puuttua julkisyhteisön kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaan toimintaan silloin, kun se aiheuttaa tai on omiaan aiheuttamaan kielteisiä kilpailuvaikutuksia.
KKV on saanut liikunta-alan yrittäjiltä vuosien varrella runsaasti yhteydenottoja erilaisista kuntien tarjoamista liikuntapalveluista, kuten kuntosaleista. Usein yhteydenotoissa katsotaan kunnan liikuntapalvelujen vääristävän kilpailua markkinoilla niiden alhaisen hinnoittelun vuoksi.
Miksi KKV ei kuitenkaan ole kilpailuneutraliteettivalvonnassaan puuttunut kuntien liikuntapalvelujen järjestämiseen ja tarjoamiseen? Tässä blogikirjoituksessa selvennetään sitä, milloin julkisen sektorin mahdollisesti kielteisiäkin markkinavaikutuksia aiheuttava toiminta jää kilpailuneutraliteettisääntelyn ja siten myös KKV:n kilpailuneutraliteettivalvonnan puuttumistoimivallan ulkopuolelle.
KKV voi puuttua vain julkisen sektorin kilpailulaissa tarkoitettuihin kielteisiin kilpailuvaikutuksiin
Julkisella sektorilla on toiminnassaan erilaisia rooleja: yhtäältä niille on laissa säädetty erilaisia yhteiskunnalle tärkeiksi katsottuja tehtäviä hoidettavaksi, mutta toisaalta niillä on kilpailulain estämättä oikeus harjoittaa myös elinkeinotoimintaa. Julkisen sektorin moninaiset lakisääteiset tehtävät vaikuttavat myös markkinoihin, ja lähes kaikella julkisen sektorin toiminnalla onkin jonkinlaisia vaikutuksia markkinoiden toimintaan. KKV:lla ei kuitenkaan ole toimivaltaa puuttua kaikkeen julkisen sektorin kielteisiä markkinavaikutuksia aiheuttavaan toimintaan.
KKV:n kilpailuneutraliteettivalvonta kohdistuu vain julkisen sektorin yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla harjoittamaan taloudelliseen toimintaan. Kyse on tilanteista, joissa julkinen sektori myy palveluita tai tavaroita kilpailutilanteessa yksityisten yritysten kanssa. Vain julkisen sektorin yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla harjoittamasta toiminnasta aiheutuvat kielteiset kilpailuvaikutukset ovat kilpailulaissa tarkoitettuja kilpailuvaikutuksia, joihin KKV voi kilpailuneutraliteettivalvonnallaan puuttua. Ratkaisevaa on siten julkisyhteisön harjoittaman toiminnan luonteen määrittely.
Kilpailulain lisäksi kilpailuneutraliteettisäännöksiä löytyy myös kuntalaista sekä hyvinvointialueesta annetusta laista, jonka säännökset ovat kuntalain säännöksiä vastaavat. Kuntalaissa säädetään, että kunta ei harjoita kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa toimintaa silloin, kun kunta tuottaa lain perusteella palveluja kunnan asukkaille, tai muille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja. Jos kunnan toiminnassa ei ole kuntalain perusteella kyse kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvasta toiminnasta, tarkoittaa se samalla sitä, ettei kunta harjoita kyseistä toimintaa kilpailulaissa tarkoitetulla tavalla yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla. Näin ollen siihen, tuleeko kunnan jokin palvelutarjonta katsoa kilpailutilanteessa markkinoilla harjoitettavaksi – ja siten myös kilpailuneutraliteettisääntelyn piiriin kuuluvaksi – toiminnaksi, vaikuttaa erityisesti se, mitä kuntalaissa ja erityislainsäädännössä on säädetty kuntien tehtäväksi.
Liikuntalaki erityislakina määrittää kuntien liikuntapalveluiden luonnetta
Liikuntapalveluista ja niiden tuottamisesta säädetään liikuntalaissa. Liikuntalain mukaan kunnan tulee luoda yleisiä edellytyksiä liikunnalle paikallistasolla muun muassa järjestämällä liikuntapalveluja sekä terveyttä ja hyvinvointia edistävää liikuntaa eri kohderyhmät huomioiden. Liikuntalaissa todetaan, että kunnan hoitaessa liikuntalain mukaisia tehtäviään se ei toimi kilpailutilanteessa markkinoilla, ellei tehtäviä toteuteta liiketoiminnallisin tavoittein ja perustein.
Liikuntalaissa tarkoitettujen liikuntapalvelujen järjestäminen on kunnan vastuulla. Liikuntalaissa ei kuitenkaan ole tarkemmin määritelty sitä, millaisia liikuntapalveluja kunnan tulee järjestää ja millä tavalla ne pitäisi tuottaa. Yleissäännökset kunnan järjestämisvastuusta ja siihen kuuluvien palvelujen tuottamistavasta löytyvät kuntalaista. Kuntalain mukaan kunnan tulee järjestää laissa sen vastuulle säädetyt palvelut itse tai vaihtoehtoisesti se voi sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Palvelujen järjestämisestä vastuussa oleva kunta vastaa muun muassa järjestettävien palvelujen tuottamistavasta, tarpeen, määrän ja laadun määrittämisestä sekä yhdenvertaisesta saatavuudesta (8 §). Palvelujen tuottamisen osalta kuntalaissa säädetään, että kunta voi tuottaa sen järjestämisvastuulla olevat palvelut itse tai esimerkiksi hankkia ne muulta palveluntuottajalta (9 §). Kuntalain nojalla kunnilla on siten harkintavalta päättää, missä laajuudessa ja millä tavoin ne järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut tuottavat. Kunnalla ei siten esimerkiksi ole velvollisuutta hankkia järjestämisvastuullaan olevia palveluja markkinoilta, vaan se voi halutessaan tuottaa nämä palvelut itse omana tuotantonaan. Myös yhteistyö esimerkiksi muiden julkisten tai yksityisten toimijoiden kanssa on mahdollista.
Myös liikuntalain esitöissä mainitaan, että kunta voi järjestää liikuntapalveluja omana toimintanaan, yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa tai ostamalla palvelut yksityisiltä palveluntuottajilta. Esitöissä todetaan, että liikuntalain kunnan liikuntapalvelujen järjestämisvastuuta koskevan säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa kunnille oma päätösvalta siitä, millaisella tasolla, millaisilla sisällöillä ja millä tavalla tuottaen kunta tarjoaa liikuntapalveluja asukkailleen. Liikuntalaissa tarkoitettuja liikuntapalveluja järjestäessään kunnilla on siten laaja harkintavalta niin palvelujen tuottamistavasta kuin sisällöstäkin.
Koska kunnalla on laaja harkintavalta päättää muun muassa alueellaan tarjoamiensa liikuntapalvelujen sisällöstä, on mahdollista, että markkinoilla toimivat yksityiset yritykset tarjoavat samankaltaisia palveluja kuin kunta julkisin varoin tarjoaa. Se, että kunta tuottaa palveluja, joita yksityisetkin tuottavat tai voisivat tuottaa, ei kuitenkaan automaattisesti tarkoita sitä, että kunnan toiminnassa olisi kyse kilpailuneutraliteettisääntelyn ja KKV:n toimivallan piiriin kuuluvasta kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvasta toiminnasta. Liikuntalaissa tarkoitettuja liikuntapalveluja järjestäessään kunta ei pääsääntöisesti toimi kilpailutilanteessa markkinoilla, eivätkä näin ollen esimerkiksi palvelujen markkinaperusteista hinnoittelua ja toiminnan yhtiöittämistä koskevat kilpailuneutraliteettisäännökset tule sovellettaviksi kunnan liikuntapalvelujen tarjoamista koskevaan toimintaan.
Kunnan harjoittaman toiminnan luonne on arvioitava aina tapauskohtaisesti
Liikuntalain mukaan kunta ei toimi kilpailutilanteessa markkinoilla silloin, kun se hoitaa liikuntalain mukaisia tehtäviään, ellei tällaisia tehtäviä toteuteta liiketoiminnallisin tavoittein ja perustein. On siten mahdollista, että kunta toimii liikuntapalveluja tuottaessaan kilpailluilla markkinoilla, mikäli sen toimintaa määrittelevät liikuntalain tavoitteiden sijasta liiketoiminnalliset tavoitteet ja perusteet. Kunnan harjoittaman toiminnan luonne on aina arvioitava tapauskohtaisesti.
Liikuntalain yleiset tavoitteet ovat kansanterveydellisiä ja sosiaalisia, eivät niinkään taloudellisia: liikuntalain esitöiden mukaan lain keskeisenä tavoitteena on muun muassa eri väestöryhmien liikunnan harrastamisen mahdollisuuksien edistäminen, väestön terveyden ja hyvinvoinnin ja fyysisen toimintakyvyn edistäminen sekä lasten ja nuorten kasvun ja kehityksen edistäminen. Kunnan liikuntapalvelujen järjestämisvastuuta koskevan liikuntalain säännöksen perusteluissa todetaankin, että säännöksen tarkoituksena on turvata yhtäältä liikuntapalvelujen luonne peruspalvelujen luonteisena palveluna ja toisaalta se, että palvelut olisivat yhdenvertaisesti kaikkien kuntalaisten saavutettavissa varallisuuden sitä estämättä. Liikuntalain yleisten tavoitteiden takia kunnan järjestämät liikuntapalvelut on usein hinnoiteltu julkisille palveluille ominaiseen tapaan edullisesti.
Liikuntalain kirjaus kunnan tarjoamien liikuntapalvelujen luonteesta on saattanut johtaa yksityisten elinkeinonharjoittajien keskuudessa epätietoisuuteen siitä, voisiko KKV kuitenkin puuttua kuntien tarjoamiin liikuntapalveluihin silloin, jos kilpailun koetaan vääristyvän markkinoilla esimerkiksi kunnan liikuntapalveluiden alhaisen hinnoittelun vuoksi. KKV:n toimivallan arvioinnin kannalta merkityksellistä on kuitenkin vain se, onko kunnan tarjoamissa liikuntapalveluissa kyse liikuntalain säännösten ja tavoitteiden mukaisesta toiminnasta. Mikäli näin on, eivät kunnan tarjoamat liikuntapalvelut tule kilpailuneutraliteettisääntelyn ja siten KKV:n puuttumistoimivallan piiriin, vaikka kunnan harjoittamalla toiminnalla olisikin tosiasiallisia vaikutuksia markkinoiden toimintaan.
KKV ei voi myöskään neutraliteettivalvonnallaan puuttua kuntien liikuntalakiin perustuvien tehtävien hoitamisessa käytettyyn harkintavaltaan, kuten siihen, mitä palveluja kunta tarjoaa tai mikä taho palveluja tuottaa. KKV ei siis voi esimerkiksi velvoittaa kuntia hankkimaan liikuntapalveluja yksityisiltä palveluntarjoajilta tai määrätä kuntaa hinnoittelemaan liikuntalain perusteella tarjoamansa palvelut markkinaperusteisesti. Näin on siitäkin huolimatta, että kunnan liikuntalakiin perustuvalla palvelutuotannolla ja siinä valituilla toimintatavoilla olisi tosiasiassa vaikutuksia yksityisten yritysten toimintaedellytyksiin.