Kilpailupolitiikka ristiaallokossa – KKV:n ja Kilpailuviraston pitkäaikainen johtaja Martti Virtanen tarkastelee murrosta

Kilpailu- ja kuluttajaviraston ja sen edeltäjän Kilpailuviraston erilaisissa johtamistehtävissä pitkäaikaisesti toiminut Martti Virtanen on seurannut vuosikymmenien ajan kilpailupolitiikkaa aitiopaikalta. Nyt eläkkeelle siirtymisensä aattona hän näkee merkkejä siitä, että aikakausi on vaihtumassa. ”Heiluri on pikkuhiljaa heilahtamassa kilpailupoliittisesta optimismista kohti pessimismiä”, arvioi Virtanen.

Martti Virtasen mukaan olemme 70-luvulta lähtien eläneet kilpailupoliittisen kirjallisuuden ja ajattelun valtakautta, jolle on ominaista voittopuolisesti luottavainen suhtautuminen markkinatalouden kykyyn ylläpitää toimivaa kilpailua. Paremman ilmauksen puuttuessa voidaan puhua ”kilpailupoliittisen optimismin” aikakaudesta, jossa olennaisen lähestymistavan on tarjonnut Chicagon koulukunta. Sen mukaan markkinataloudellista kilpailua on pidetty pääsääntöisesti tehokkaana ja kilpailuongelmia pohjimmiltaan omaehtoisesti korjautuvina. Pysyväisluonteisten monopolivoiman ongelmien on katsottu perustuvan ennen muuta lainsäädäntöön ja sääntelyyn.

– Markkinoiden keskittyminenkin on nähty pohjimmiltaan kilpailullisena, koska keskittyminen kertoo vain siitä, että tehokkaat yritykset syrjäyttävät tehottomampia. Sääntelyä on puolestaan pidetty haitallisena, koska se ainoastaan suojelee yrityksiä kilpailulta, toteaa Virtanen.

Siirtyminen kilpailupoliittiseen optimismiin alkoi ja on ollut erityisen vahvaa USA:ssa, mutta se on sittemmin vaikuttanut syvällisesti myös eurooppalaiseen ajatteluun ja kilpailuoikeuteen. Kilpailupoliittinen optimismi on myös näihin päiviin saakka sävyttänyt suhtautumista globalisaatioon. Globalisaation on nähty vaikeuttavan monopolivoiman hankkimista ja hyväksikäyttöä kansallisilla markkinoilla samalla kun se edistää uudenlaisten tuotannon ja vaihdannan hallinta- ja organisointimuotojen kehitystä. Kansainvälisten toimijoiden nähtiin ennen muuta avaavan markkinoita entisestään. Globalisaation myötä on kehittynyt myös yhä vahvemmin markkinoiden kilpailullista dynaamisuutta korostavia lähestymistapoja kuten Richard A. D’Avenin määrittelemä hyperkilpailu, jossa kaikki merkittävät markkina-asemat nähdään vain hetkellisinä.

–  Kilpailupoliittisen optimismin vahvasta asemasta huolimatta kirjallisuudessa on toki jo pitkään esiintynyt pessimistisempää argumentaatiota – etenkin strategisen kilpailun analyysissa. Voitaisiin kuitenkin väittää, että strategisen kilpailun analyysi varoittaa liian varauksettomasta uskosta kilpailun toimivuuteen, kun taas viime vuosina esitetty kritiikki viittaa huomattavasti suurempaan siirtymään kilpailupoliittisen pessimismin suuntaan, Virtanen toteaa.

Uusi kilpailupoliittinen pessimismi ja sen tausta

Viime vuosien amerikkalaisessa antitrustikeskustelussa on etenkin USA:n demokraattista puoluetta lähellä olevissa tutkija- ja poliittisissa piireissä esitetty ankaraa kritiikkiä USA:n antitrustipolitiikkaa ja siinä materialisoitunutta kilpailupoliittista optimismia kohtaan. Kritiikki, joka keskittyy nimenomaan USA:n kilpailuolosuhteisiin, kyseenalaistaa kilpailupoliittisen optimismin käsityksen markkinataloudellisen kilpailun luonteesta ja kehityksestä. Kriitikoita on ryhdytty kutsumaan nimityksellä neo-Brandeisians vuosina 1916–1939 USA:n korkeimman oikeuden tuomarina toimineen Louis Brandeisin mukaan sekä pilkallisemmin Hipster antitrust -liikkeeksi. Kritiikki on jo johtanut kongressissa demokraattipuolueen piiristä esitettyihin aloitteisiin antitrustilainsäädännön muuttamisesta.

Tämän kritiikin mukaan USA:n markkinat ovat merkittävästi keskittyneet, yritysten voitot ovat olennaisesti kasvaneet ja kuluttajien maksamat markkinahinnat ovat nousseet. Työntekijöiden reaaliansiot ovat jo vuosikymmenien ajan polkeneet paikallaan ja heidän liikkuvuutensa eri työnantajien välillä on heikentynyt. Uusien yritysten markkinoille tulo on vähentynyt ja yhä useammin suuryritykset ostavat merkittävään kasvuun ja lupaavaan markkinapotentiaaliin yltäneet pienyritykset, jolloin ne eivät enää uhkaa suuryritysten vahvasti suojattuja markkina-asemia. Erityisesti kriitikkojen maalitauluina ovat olleet Googlen, Facebookin ja Amazonin kaltaiset jättiyritykset, jotka ovat pystyneet pitkäaikaisesti hallitsemaan markkinoitaan ja ostamaan lupaavat kilpailijat pois häiritsemästä niiden valta-asemaa.

– Kritiikin mukaan kilpailuvalvonta ja antitrustipolitiikka ovat liian maltillisina epäonnistuneet kansalaisten, työntekijöiden ja pienyritysten suojelemisessa jättiyritysten markkinavoiman hyväksikäytöltä. Tämä on kilpailupoliittista pessimismiä, jossa markkinatalouden nähdään ilman tiukkaa kilpailulainsäädäntöä ja -politiikkaa laajalti ajautuvan markkinavoiman kumuloitumiseen ja sen monopolistiseen ja monopsonistiseen väärinkäyttöön. Kritiikissä palataan monin muttei kaikilta osin aiempaan, kilpailupoliittista optimismia edeltävään, kilpailupoliittiseen valtasuuntaukseen  – Harvardin koulukuntaan. Kritiikissä ehdotetaankin laajaa antitrustilain ja -politiikan uudelleenarviointia. Siinä nähdään samalla antitrustilain ja -politiikan tavoitteet paljon laajempina kuin vain kilpailupoliittiselle optimismille tunnusomainen taloudellinen tehokkuus, Virtanen kuvaa.

Sääntelyyn suhtaudutaan samalla myönteisemmin, ja julkisen tuotannon katsotaan voivan merkittävästi parantaa kilpailuolosuhteita sen sijaan, että se ennemminkin vääristäisi kilpailua kuten kilpailupoliittisen optimismin piirissä laajalti katsotaan. Yllä esitetyn kritiikin faktapohjaa ja argumentaatiota voidaan arvioida ja niitä on ryhdytty arvioimaan kriittisesti.  – Ilmapiirin muutoksesta kertoo kuitenkin jotain se, että Trumpin hallinto ei ole suoraan torjunut kritiikkiä, vaan on kommentoinut sitä varsin neutraalisti, sanoo Virtanen.

EU:n kilpailupoliittinen ilmapiiri ristivedossa

Kilpailupoliittista pessimismiä ilmentävä kritiikki ei ole vielä varsinaisesti rantautunut Eurooppaan eikä asiaa ole käsitelty täällä systemaattisesti. Virtanen ennustaa silti, että esitettyyn kritiikkiin nähdään niin kilpailupoliittisessa keskustelussa kuin kilpailupolitiikassa jollakin aikavälillä myös EU:ssa reaktio.

– Vähin erin muuttuva käsitys kokonaistilanteesta tulee näkymään pikkuhiljaa, ei nopeana siirtymänä kokonaan uuteen maailmaan. On mahdollista, että esimerkiksi yrityskauppojen valvonnassa aletaan suhtautua tiukemmin tilanteisiin, joissa isot kilpailijat ostavat pois pieniä pelureita, joilla olisi kuitenkin merkittävää kilpailupotentiaalia. Vertikaalisiin rajoituksiinkin saatetaan puuttua ankarammin. Myös suora puuttuminen pitkäaikaisesti monopolisoituneisiin markkinoihin saatetaan jossakin vaiheessa mahdollistaa.

Sekä USA:ssa että EU:ssa on käynnissä keskustelu siitä, tulisiko kilpailulainsäädännön tavoitteita laajentaa. USA:ssa viitataan tässä yhteydessä etenkin työvoiman asemaan työmarkkinoilla. EU:ssa kilpailulainsäädäntö on vähitellen joutumassa eräänlaiseen ristiaallokkoon. Samalla kun horisontissa on kilpailupolitiikan tiukentamisvaatimuksia, osa jäsenvaltioista on vaatinut kilpailusääntöjen keventämistä sisämarkkinoiden vahvistamiseksi kansainvälisiä suuryrityksiä ja erityisesti Kiinan taholta tulevaa kilpailua vastaan. Ranska ja Saksa ovat ehdottaneet, että EU:n yrityskauppavalvontaa koskevaa sääntelyä lievennettäisiin niin, että suuret eurooppalaiset yritykset voisivat yhdistyä ”eurooppalaisiksi huippuyrityksiksi”. Kilpailuviranomaiset sekä kilpailuoikeuden ja kilpailun taloustieteen asiantuntijat ovat vastustaneet ehdotusta.

Virtasen mukaan tämäntyyppisessä keskustelussa ei ole sinänsä mitään uutta. Väitetty tarve kilpailupoliittisiin kompromisseihin teollisuuspoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi on ollut EU:ssa jo useasti esillä 1960-luvulta alkaen, jolloin Jacques Servan-Schreiber kirjoitti ”Amerikan uhasta”.

– Käynnissä on laaja yhteiskunnallinen kokonaismurros, jossa kaiken lainsäädännön ja politiikan yhteisvaikutusta ja erilaisten politiikkalohkojen yhteispeliä on pohdittava uudelleen. Jos tätä kokonaisuutta halutaan ohjata, on irrottauduttava politiikkasiiloista ja mietittävä myös sitä, mikä on jatkossa kilpailupolitiikan ja -valvonnan rooli lainsäädännön ja -politiikan yhteispelissä.

 

KTT Martti Virtanen on toiminut kilpailuasiainneuvoksena, apulaisjohtajana ja johtajana Kilpailuvirastossa sekä tutkimusjohtajana Kilpailu- ja kuluttajavirastossa. Hän on myös Itä-Suomen yliopiston ja Lappeenrannan-Lahden teknillisen yliopiston dosentti. Virtanen on tarkastanut ja ohjannut useita kilpailuoikeudellisia ja -poliittisia väitöskirjatutkimuksia sekä julkaissut lähes 100 kirjoitusta, jotka ovat liittyneet kilpailuteoriaan, -politiikkaan ja -oikeuteen, sääntelyyn sekä tiettyjen toimialojen erityiskysymyksiin.


Tämä artikkeli on osa KKV:n uutiskirjettä 2/2020.