Aloite 4.6.2021
Diaarinumero KKV/688/03.01/2021
Kuluttaja-asiamiehen näkemyksiä sähkömarkkinalainsäädännön kehittämiseksi
Tässä muistiossa on esitelty kuluttaja-asiamiehen näkemyksiä sähkön vähittäismarkkinoiden toiminnassa havaituista muutamista epäkohdista ja ehdotuksia näiden ratkaisemiseksi.
1. Sähkön ennakkolaskutuksen kieltäminen
Sähkön vähittäismyyjät laskuttavat sähköenergian kuluttajilta yleensä jälkikäteen sen jälkeen, kun kuluttaja on sähkön käyttänyt. Laskutus tapahtuu tällöin mitattuun sähkönkulutukseen perustuen sähkömarkkinalain 69 §:n säännöstä noudattaen. Säännöksessä todetaan muun muassa, että ”Loppukäyttäjälle toimitettu sähkö on laskutettava tosiasiallisen kulutuksen perusteella vähintään neljä kertaa vuodessa”. Säännöksessä on mainittu myös poikkeustilanteet, joissa laskutus voi perustua arvioituun kulutukseen.
Vähittäismyyjän laskujen maksutapoja koskevassa sähkömarkkinalain 69 a §:ssä todetaan puolestaan, että
Vähittäismyyjän on tarjottava kuluttajille erilaisia maksutapoja sähkölaskujen maksamiseen. Tarjotuissa vaihtoehdoissa ei saa olla perusteettomia eikä eri asiakasryhmiä syrjiviä ehtoja. Maksutapojen ehdoissa voidaan huomioida eri maksutapojen tarjoamisesta vähittäismyyjälle aiheutuvien kustannusten kohtuulliset erot. Jos vähittäismyyjä tarjoaa kuluttajille ennakkomaksujärjestelmää, on järjestelmän heijastettava riittävästi kuluttajan arvioitua todennäköistä vuotuista sähkönkulutusta.
Säännöksessä mainittua ennakkomaksujärjestelmää soveltaa tällä hetkellä käytännössä vain muutama sähkönmyyjäyhtiö (kuten Fi-Nergy Voima Oy ja 365 Hankinta Oy). Näiden yhtiöiden harjoittamaan sähkön ennakkolaskutukseen on kuitenkin liittynyt runsaasti kuluttajaongelmia, jotka ovat näkyneet suurina valitusmäärinä myös KKV:n kuluttajaneuvonnassa.
Ennakkolaskutuksessa kuluttajia on ryhdytty laskuttamaan heti sen jälkeen, kun sähkönmyyntisopimus on puhelinmyynnissä tehty. Laskutus on aloitettu, vaikka kuluttajalla on ollut voimassa oleva määräaikainen sopimus toisen myyjän kanssa ja sähköntoimitus uuden sopimuksen osalta on ollut mahdollista alkaa esim. vasta puolentoista vuoden kuluttua. Tällainen tilanne, jossa kuluttaja on saanut samanaikaisesti laskuja kahdelta sähkönmyyjältä, on luonnollisesti lisännyt laskutuksen sekavuutta kuluttajien kannalta.
Vaikka tällaista määräaikaista sopimusta ei olisi ollutkaan, kuluttajia on laskutettu sähköenergiasta esim. jo 2 – 3 kuukautta ennen kuin kuluttaja on sähkön käyttänyt. Käytössä on ollut myös laskutustapa, jossa ensimmäisellä laskulla on laskutettu ennakkoon 20 % kuluttajan sähkönkäytön vuosiarviosta. Myös perusmaksut ovat olleet ennakkolaskutuksen piirissä ja näitä maksuja kuluttajilta on laskutettu yhdellä laskulla koko ensimmäiseltä sopimusvuodelta.
Erityisesti Fi-Nergy Voima Oy:n laskutukselle on ollut tunnusomaista se, että yhtiö on laskuttanut kuluttajilta ylisuuriin arvioihin perustuvia ennakkomaksuja eli yhtiön ennakkomaksujärjestelmä ei ole em. säännöksen mukaisesti ”heijastanut riittävästi kuluttajan arvioitua todennäköistä vuotuista sähkönkulutusta”. Kuluttajat eivät ole myöskään saaneet tosiasialliseen kulutukseen perustuvia laskuja lain edellyttämällä tavalla neljästi vuodessa vaan monissa tapauksissa yhtiö on toimittanut kuluttajalle tasauslaskun vasta kun kuluttaja on asiasta ensin reklamoinut.
Edellä kerrottu etupainotteinen maksujärjestelmä on johtanut käytännössä siihen, että kuluttajat ovat maksaneet sähköyhtiölle ylisuuria ennakkomaksuja, jotka yhtiön tulisi sopimussuhteen päättyessä kuluttajille palauttaa. Kyse on yleensä noin 200 – 400 euron liikasuorituksista sähkönkäyttöpaikkaa kohden ja toisinaan summa saattaa kohota selvästi tätä suuremmaksikin.
Sähkömarkkinalain 69 §:n säännöksen mukaan vähittäismyyjän on toimitettava loppulasku kuluttajalle kuuden viikon kuluessa siitä, kun sähkön toimitus kuluttajalle on päättynyt. Fi-Nergy Voima Oy:n osalta yleisenä menettelytapana on kuitenkin ollut, etteivät kuluttajat ole saaneet loppulaskua lain edellyttämässä ajassa. Loppulaskun viipyessä kuluttajat eivät ole myöskään saaneet laskuun perustuvia rahanpalautuksiaan, joita he ovat joutuneet odottamaan monissa tapauksissa useita kuukausia tai jopa yli puoli vuotta.
Ennakkomaksujen palautuksia koskevien kuluttajaongelmien laajuutta kuvaa se, että pelkästään helmikuussa 2021 KKV:lle tuli noin 80 Fi-Nergy Voima Oy:tä koskevaa kuluttajien yhteydenottoa tapauksista, joissa kuluttajat eivät olleet saaneet ajallaan loppulaskua ja maksunpalautusta. Kaiken kaikkiaan Fi-Nergystä on vuoden 2021 aikana tullut KKV:n kuluttajaneuvontaan yli 500 yhteydenottoa, ja vuonna 2020 yli 900.
Ennakkomaksujen palautuksissa on yleensä kyse kuluttajien riidattomista saatavista, joiden olemassaoloa yhtiö ei sinänsä kiistä vaan kuluttajille esitetään yhtiön asiakaspalvelusta erilaisia verukkeita sille, miksi loppulaskua ja rahanpalautusta ei ole kuluttajalle toimitettu. Seurauksena on joka tapauksessa ollut, että Fi-Nergy pitää jatkuvasti suuria määriä kuluttajien saatavia oikeudettomasti hallussaan.
Kuluttaja-asiamies on vienyt Fi-Nergy Voima Oy:n menettelytavat markkinaoikeuden arvioitaviksi hakemuksellaan huhtikuussa 2020 ja päätös asiassa annettiin toukokuussa 2021. Kuluttaja-asiamiehen kieltovaatimukset liittyivät monilta osin yhtiön ennakkomaksukäytäntöihin, kuten ylisuurien kulutusarvioiden käyttöön sekä laiminlyönteihin toimittaa kuluttajille sähkön tasauslasku ja loppulasku sekä tehdä kuluttajille rahanpalautus sopimuksen päätyttyä.
Vaikka markkinaoikeus antoi asiassa sekä Fi-Nergyä että sen omistajaa koskevan kieltopäätöksen, mahdollista on, että vastaavanlaista menettelyä jatketaan edelleen jonkin uuden sähkönmyyjäyrityksen toimesta. Fi-Nergyn osalta toiminnan harjoittajalle on ollut tunnusomaista, että hän on ollut mukana perustamassa uusia yrityksiä markkinaoikeudessa saatujen kieltojen jälkeen.
Kuluttaja-asiamies on lisäksi kevään 2021 aikana aloittanut sellaisten kuluttajien avustamisen, joille Fi-Nergy ei ole palauttanut heidän maksamiaan ennakkomaksuja. Yhtiölle on toimitettu listoja kuluttajista, jotka eivät ole rahanpalautuksiaan saaneet ja kuluttaja-asiamies on avustanut kuluttajia myös käräjäoikeudessa saatavien oikeudellisessa perinnässä. Näillä toimenpiteillä maksuja on yhtiöltä jonkin verran saatu mutta on selvää, ettei tällaisen menettelyn, jossa kuluttajat joutuvat vaatimaan saataviaan sähköyhtiöltä oikeusteitse, tulisi kuulua sähkömarkkinoiden menettelytapoihin.
Älyverkkoforum on 6.4.2021 päivätyssä keskustelumuistioluonnoksessaan myös kiinnittänyt huomiota ennakkolaskutukseen liittyviin ongelmiin ja muistion mukaan ”Ennakkolaskutus ja myyjälle maksetut ennakkomaksut voivat aiheuttaa loppukäyttäjälle riskin myyjän mennessä konkurssiin tai myyjän muutoin ollessa kyvytön toimittamaan loppukäyttäjälle sähköä maksetuista ennakkomaksuista huolimatta. Lisäksi ennakkomaksut voivat muodostaa loppukäyttäjälle riskin myyjänvaihtotilanteissa, mikäli vanha myyjä on jo kerännyt ennakkomaksuja koskien myyjänvaihdon jälkeistä arvioitua tulevaa kulutusta eikä kyseinen myyjä palauta kyseisiä ennakkomaksuja loppukäyttäjälle takaisin nopeasti myyjänvaihdon jälkeen”.
Johtopäätöksenä muistiossa todetaan, että lainsäätäjän olisi arvioitava ennakkolaskutukseen liittyviä ongelmia ja riskejä loppukäyttäjien kannalta. Tässä yhteydessä olisi selvitettävä, voidaanko esimerkiksi ennakkolaskutus kieltää tai sen käyttöä rajoittaa nykyistä tarkemmin.
Kuluttaja-asiamiehen esitys lainsäädännön tarkistamiseksi
Kuluttaja-asiamies esittää, että sähkönmyyjän mahdollisuus laskuttaa kuluttajia ennakkoon poistettaisiin sähkömarkkinalaista. Tällä hetkellä sähkömarkkinalain 69 a §:n perusteluissa (HE 20/2013 vp) todetaan mm., että
Sähkön vähittäismyyjän tulisi myös ennakkolaskutuksessaan välttää laskutustapaa, jossa laskutuskausi kattaisi kerrallaan useita kuukausia siten, ettei asiakas ole laskun eräpäivään mennessä kuluttanut osaakaan vähittäismyyjän laskuttamasta energiamäärästä. Tällainen laskutustapa paitsi vaikeuttaa kuluttajien kykyä varmistua maksuvelvollisuutensa todellisesta määrästä myös siirtää vähittäismyyjän liiketoiminnan riskit suuremmaksi osaksi kuluttajien kannettaviksi. Myös markkinaoikeus on oikeuskäytännössään linjannut tällaisen ennakkolaskutuksen kuluttajan kannalta kohtuuttomaksi (MAO 229/2012).
Kuluttaja-asiamies katsoo siten, että ennakkolaskutus tulisi sekä perusmaksujen että energiamaksujen osalta sähkömarkkinalaissa yksiselitteisesti kieltää ja laskutus voisi tällöin tapahtua vain todelliseen ja mitattuun sähkönkäyttöön perustuen kaikissa sellaisissa sähkönkäyttöpaikoissa, joissa on mittari ja joissa sähkön mittaustulokset ovat saatavissa. Etäluettavien sähkömittareiden käyttöönoton jälkeen etukäteen tapahtuvalle sähkön arviolaskutukselle ei voida katsoa olevan enää perusteita.
Samalla olisi tarpeen täydentää sähkömarkkinalain 69 §:n 4 momentissa olevaa loppulaskun toimittamista koskevaa säännöstä (”Vähittäismyyjän on toimitettava loppulasku kuluttajalle kuuden viikon kuluessa siitä, kun sähkön toimitus kuluttajalle on päättynyt) siten, että myyjän tulee hyvittää kuluttajalle liikaa veloitetut maksut kahdessa viikossa sen jälkeen, kun loppulasku on hänelle toimitettu.
Arvioon perustuvaan ennakkolaskutukseen ei voida katsoa liittyvän kuluttajien kannalta mitään sellaisia etuja tai hyötyjä, jotka olisi syytä sähkön laskutuksessa säilyttää. Ennakkolaskutus tekee laskutuksesta kuluttajien kannalta hyvin sekavan, kun arviolaskutettavat energiamaksut ja jälkikäteen laskutettavat verkkomaksut poikkeavat laskutusjaksojensa osalta toisistaan. Kuluttajien on hankala tarkistaa laskutuksensa oikeellisuutta ja heidän on vaikea – kuten hallituksen esityksen perusteluissakin todetaan – varmistua maksuvelvollisuutensa todellisesta määrästä.
Silloin, kun sähkönmyyjä vaatii kuluttajalta ennakkoon esimerkiksi vuoden perusmaksuja tai 20 %:n osuutta kuluttajan vuotuisesta kulutusarviosta, tämä rinnastuu käytännössä myös tilanteeseen, jossa kuluttajalta vaaditaan ennakkomaksua tai vakuutta ehtona sähköntoimituksen aloittamiselle. Sähkönmyyntiehtojen SME 2014 mukaan myyjä voi vaatia tällaisen ennakkomaksun tai vakuuden kuluttajalta kuitenkin vain ehdoissa määrätyissä tilanteissa.
Kuten edellä todettiin, kuluttajien kannalta ennakkolaskutuksesta tekee erityisen ongelmallisen myös sähkönmyyjien mahdollisuus viivyttää kohtuuttomasti ennakkomaksujen palauttamista sähköntoimituksen päätyttyä. Kuluttajan asema on tällöin hankala eikä hän yleensä kykene ryhtymään samanlaisiin perintätoimiin sähkönmyyjää vastaan, joita myyjät voivat kohdistaa kuluttajaan silloin, kun kuluttajalla on vastaavanlainen maksulaiminlyönti. Selvää lisäksi on, että ennakkomaksuihin liittyy myös Älyverkkoforumin mainitsema kuluttajien taloudellinen riski esimerkiksi silloin, jos sähkönmyyjä joutuu konkurssiin.
Se, että muutamat sähkönmyyjät keräävät kuluttajilta suuria määriä ennakkomaksuja ja muut myyjät taas laskuttavat kuluttajia jälkikäteen, on haitaksi myös sähkömarkkinoiden tasapuolisten kilpailuolosuhteiden kannalta. Ennakkolaskutusta käyttävä yhtiö voi saada merkittävän kilpailuedun muihin alan toimijoihin nähden ja se voi samalla siirtää liiketoimintariskiään kuluttajien kannettaviksi.
Tässä yhteydessä voidaan kiinnittää huomiota myös kuluttaja-asiamiehen valvontakeinoihin sähkömarkkinalain rikkomista koskevissa asioissa.
Kuluttaja-asiamiehellä on oikeus hakea seuraamusmaksun määräämistä markkinaoikeudelta tiettyjen kuluttajansuojaviranomaisten eräistä toimivaltuuksista annetun lain 13 – 16 §:ssä yksilöityjen kuluttajansuojasäännösten rikkomisesta.
Seuraamusmaksu määrätään elinkeinonharjoittajalle tai tämän palveluksessa olevalle, joka toimii kuluttajien vahingoksi tahallaan tai huolimattomuudesta. Seuraamusmaksun määrää kuluttaja-asiamiehen hakemuksesta markkinaoikeus.
Sähkömarkkinalain sopimuksia koskevissa säännöksissä on myös sellaisia kuluttajansuojaan liittyviä säännöksiä, joiden tahalliseen tai toistuvaan rikkomiseen em. kuluttajaviranomaisten toimivaltuuksia koskevan lain mukainen seuraamusmaksu saattaisi soveltua. Tällaisia voisivat olla esimerkiksi loppulaskun toimittamista koskeva säännös sekä edellä ehdotettu säännös liikaa veloitettujen maksujen hyvittämisestä asiakkaalle.
2. Uuden sähkönmyyntisopimuksen voimaantuloajan rajoittaminen kolmeen kuukauteen
Sähkönmyyntisopimusten puhelinmyyntiin liittyy paitsi markkinointia koskevia ongelmia (kuluttaja olettaa saavansa tarjouksen mutta saakin sopimusvahvistuksen, kuluttajalle annettujen hinta- ym. tietojen harhaanjohtavuus ym.) myös sopimuksen voimaantuloon liittyviä epäselvyyksiä. Varsin monilla kuluttajilla on nykyisin määräaikainen sähkönmyyntisopimus, jonka kestoajasta saattaa puhelinmyynnin tapahtuessa olla jäljellä vielä 1 – 2 vuotta. Myyjän tarjoama uusi sopimus ei voi siten tulla voimaan kuin vasta pitkän ajan kuluttua sopimuksenteosta.
Kuluttajat eivät puhelinmyyntitilanteissa useinkaan muista, milloin heidän voimassa oleva määräaikainen sähkönmyyntisopimuksensa päättyy. Jos kuluttaja kertoo tästä puhelinmyyjälle, myyjän vastauksena yleensä on, ettei määräaikaisen sopimuksen päättymisaikaa koskevan tiedon puuttuminen ole esteenä uuden sopimuksen teolle vaan, että uusi sopimus astuu voimaan sitten, kun kuluttajan nykyinen sopimus päättyy.
Edellä kerrottu sopimuksentekomenettely on johtanut siihen, että monilla kuluttajilla on puhelinmyynnissä tehty sähkönmyyntisopimus odottamassa 1 – 2 vuoden kuluttua tapahtuvaa voimaantuloaan. Tämä on tehnyt kuluttajien sähkösopimusten hoitamisen hyvin sekavaksi, kun ”odotustilassa” oleva sopimus voi astua vasta pitkän ajan kuluttua voimaan ja kuluttaja on saattanut tuolloin myös jo unohtaa tehneensä kyseisen sopimuksen. Sekavaa tilannetta on lisäksi pahentanut edellä kerrottu joidenkin sähkönmyyjien käytäntö aloittaa sähkön ennakkolaskutus heti kun sopimus on puhelinmyynnissä tehty, vaikka sähköntoimituksen alkuun olisi tuolloin vielä 1 – 2 vuotta aikaa.
Ongelmana tällaisten odottamaan jäävien sopimusten osalta usein myös on, että sekä kuluttajan omat olosuhteet että olosuhteet sähkömarkkinoilla yleisemminkin saattavat pitkän odotusajan aikana muuttua. Sähkönmyyntisopimus, joka sopimuksentekohetkellä on vastannut kuluttajan tarpeita ja odotuksia, saattaa pitkän odotusajan aikana muuttua kuluttajan kannalta sekä hinnaltaan että muilta ominaisuuksiltaan epäedulliseksi ja olosuhteiden muutokset saattavat myös olla niin merkittäviä, ettei kuluttaja olisi enää sopimuksen voimaantullessa tehnyt sopimusta alkuperäisin ehdoin.
Puhelinmyynnissä kuluttaja voi käyttää peruuttamisoikeuttaan 14 päivän ajan sopimuksenteon jälkeen mutta oikeutta irrottautua sopimuksesta hänellä ei silloin enää ole, kun sopimus astuu esim. 1 – 2 vuoden kuluttua voimaan. Puhelinmyynnissä tarjottavat sähkönmyyntisopimukset ovat usein myös määräaikaisia 2 vuoden sopimuksia, jolloin kuluttaja ei voi sopimuksen voimaantulon jälkeenkään sitä irtisanoa, vaan sopimus sitoo häntä alkuperäisin ehdoin seuraavat kaksi vuotta.
Kuluttaja-asiamiehen esitys lainsäädännön tarkistamiseksi
Kuluttaja-asiamies katsoo, että silloin, kun sähkönmyyntisopimuksen tekeminen tapahtuu myyjän aloitteesta, kuten sähkön puhelinmyynnissä, sähkömarkkinoita koskevissa säännöksissä tulisi olla enimmäisaika, jonka kuluessa sopimuksen tulee astua voimaan. Tällainen aikaraja suojaisi kuluttajaa paitsi sähkösopimuksiaan koskevalta sekavuudelta myös sellaisilta sopimuksen teon jälkeen tapahtuneilta olosuhteiden muutoksilta, joihin kuluttaja ei ollut sopimuksentekohetkellä voinut varautua.
Kohtuullisena aikarajana, jona myyjän tarjoaman sähkönmyyntisopimuksen tulisi astua voimaan, voisi olla enintään kolme kuukautta sopimuksenteosta laskettuna. Jos kuluttajalla on määräaikainen sähkösopimus, jonka voimassaoloaikaa on jäljellä tätä enemmän, uutta sopimusta ei voitaisi kuluttajan nimiin tällöin kirjata. Tämä voitaisiin mahdollisesti ottaa huomioon keskitetyn tiedonvaihtojärjestelmän eli Datahubin ehdoissa.
Vaihtoehtoisesti kuluttajalla voisi olla mahdollisuus saada uusi sopimus raukeamaan, jos voimassa oleva määräaikainen sähkönmyyntisopimus estää sen voimaan tulon. Menettelytapa voisi tällöin olla samanlainen kuin tilanteissa, joissa kuluttaja voi kiistää sähkönmyyntisopimuksen pätevyyden silloin, kun hän ei ole nimenomaisesti hyväksynyt sopimusta.
Valtioneuvoston asetuksessa sähköntoimituksen selvityksestä ja mittauksesta todetaan 3 luvun 4 §:ssä mm. seuraavaa:
Jakeluverkonhaltijan on 1 momentissa tarkoitetun vahvistusilmoituksen asemesta ilmoitettava uudelle avoimelle toimittajalle, että tämän toimitusta ei voida aloittaa, jos:
——-
2) toimituksen toiseksi osapuoleksi ilmoitettu sähkönkäyttäjä on ilmoittanut jakeluverkonhaltijalle kirjallisesti, että hän on kiistänyt kyseisen sähkönmyyntisopimuksen pätevyyden ja ilmoittanut siitä erikseen uudelle avoimelle toimittajalle.
Em. kiistämisen tapaan säännökseen voitaisiin ottaa kuluttajalle mahdollisuus vaatia sähkönmyyntisopimuksen raukeamista silloin, kun kuluttajan määräaikainen sopimus estää uuden sopimuksen voimaantulon ja voimaantulo siirtyisi tällöin hänen kannaltaan kohtuuttoman pitkän ajan päähän. Kuten edellä todettiin, kuluttaja voisi vaatia sopimuksen raukeamista silloin, kun aikaa sopimuksen teosta siihen, kun sopimus voi tulla voimaan, olisi enemmän kuin kolme kuukautta. Kuluttajan päätettävissä olisi, käyttääkö hän oikeuttaan vaatia pitkälle tulevaan aikaan tehdyn sopimuksen raukeamista vai hyväksyykö hän sopimuksen myöhemmin tapahtuvan voimaantulon.
Tällä hetkellä puhelinmyyntiä tekevillä sähköyhtiöillä on erilaisia käytäntöjä sen osalta, miten pitkän ajan kuluttua sopimuksenteosta sähköntoimitus kuluttajalle voi alkaa. Käytössä on esim. vuoden enimmäisaika tai menettely, jossa mitään enimmäisaikaa ei ole, vaan sähköntoimitus uuden sopimuksen perusteella voi jäädä odottamaan sitä, että kuluttajan määräaikainen sopimus esimerkiksi vajaan kahden vuoden kuluttua ensin päättyy. Jos sähkömarkkinoita koskeviin säännöksiin otettaisiin edellä ehdotettu enimmäisaika, tämä olisi omiaan selkiyttämään menettelytapoja sekä kuluttajien että alan toimijoiden kannalta.