Lausunto maa- ja metsätalousministeriölle 12.12.2022.
Diaarinumero KKV/1327/03.02/2022
Lausunto koskien luonnosta valtioneuvoston asetukseksi päivittäistavarakauppapalveluiden tukemisesta monipalvelukeskuksina maaseutualueilla vuosina 2021–2023 annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta
Maa- ja metsätalousministeriö on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) lausuntoa koskien luonnosta valtioneuvoston asetukseksi päivittäistavarakauppapalveluiden tukemisesta monipalvelukeskuksina maaseutualueilla vuosina 2021–2023 annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta. Asetusehdotuksella toteutettaisiin kyläkauppatuen vakinaistaminen. Tuen tavoitteena on maaseutualueiden elinvoimaisuuden vahvistaminen edistämällä kyläkauppojen mahdollisuuksia toimia palvelukeskittyminä.
Niin kutsuttu kyläkauppatuki on ollut aiemmin kokeilunluonteisena voimassa ensimmäisen kerran vuosina 2020–2021, jolloin sitä koskevan asetuksen 357/2019 mukainen maantieteellinen soveltamisala kattoi harvaan asutuilla maaseutualueilla sijaitsevat päivittäistavarakaupat. Kokeilua jatkettiin vuosille 2022–2023 valtioneuvoston asetuksella 514/2021, jolla lisäksi laajennettiin asetuksen 357/2019 mukainen tukialue kattamaan kaikki maaseutualueet.[1] KKV on lausunut kyläkauppatuen kokeilukausia koskevista valtioneuvoston asetusluonnoksista 7.2.2019[2] ja 17.5.2021.
KKV:n yleiset huomiot kyläkauppatuesta
KKV on pitänyt ongelmallisena sitä, ettei asetusluonnoksia koskeneista perustelumuistioista ole käynyt ilmi, että markkinoiden toiminnassa olisi havaittu sellaisia puutteita, joiden seurauksena päivittäistavarakaupan palvelut olisivat harvaan asuttujen maaseutualueiden asukkaiden ulottumattomissa. Perusteluista ei myöskään ole ilmennyt, kuinka monessa asetuksen yleiset ehdot täyttävässä päivittäistavarakaupassa jo nykyään tarjotaan palveluvelvoitteen mukaisia oheispalveluita, tai millaisia saatavuusongelmia niihin liittyy. KKV on lausunnoissaan pitänyt tukijärjestelmän kilpailua
vääristäviä vaikutuksia mahdollisena, sillä tuki voitaisiin myöntää myös sellaiselle päivittäistavarakaupan toimijalle, joka olisi jo valmis investoimaan oheispalveluiden tarjoamiseen. Perustelumuistioissa ei myöskään ole otettu huomioon avustuksesta muille kuin päivittäistavarakaupan markkinoille aiheutuvia vaikutuksia. Edelleen perusteluista ei ole käynyt ilmi, missä määrin ehdotetut tukitoimenpiteet tosiasiassa luovat edellytyksiä kyläkauppojen toiminnan turvaamiseksi. KKV on myös muistuttanut, että tuen tulisi olla vain toimintaympäristön murrostilanteeseen liittyvä siirtymävaiheen väline.
KKV on edellä mainittujen huomioiden lisäksi pitänyt epävarmana sitä, voidaanko kyläkauppatukea perustella EU:n SGEI-sääntelyn edellyttämällä markkinapuutetilanteella tukialueen laajennuttua kattamaan harvaan asuttujen maaseutualueiden sijasta kaikki maaseutualueet. KKV on aiemmin huomauttanut, että tukialueen laajentuessa kilpailua vääristävät vaikutukset ovat entistä todennäköisempiä, sillä mitä laajempi tukialue, sitä todennäköisempää on, että asiointia päivittäistavarakaupoissa kohdistuu alueille, joilla sijaitsee sekä tuettuja että ei-tuettuja päivittäistavarakauppoja.
Euroopan unionin SGEI-sääntely
Asetuksen oikeudellisena perusteena on EU:n niin sanottu SGEI de minimis-asetus.[3] Avustuksen myöntäminen on sidottu asetuksen 357/2019 6 §:ssä määriteltyyn julkisen palvelun velvoitteeseen. Komission SGEI-tiedonannon (2012/C 8/02) periaatteiden mukaan tukea voidaan myöntää kansalaisille merkittävän palvelun tuottamiseksi, jos jo olemassa olevat markkinat eivät pysty sitä tyydyttävästi tuottamaan.[4]
KKV katsoo, ettei ehdotuksen perusteluissa ole esitetty riittävällä tavalla selvitystä siitä, että kyseessä olisi sellainen markkinapuutetilanne, jonka olemassaololla kyläkauppatuen myöntämistä voidaan perustella. Kuten KKV on 7.2.2019 ja 17.5.2021 päivätyissä lausunnoissaan todennut, se seikka, että palvelut ovat keskittyneet vuosikymmenten aikana yhä enenevässä määrin keskuksiin ja että yksityisten ja julkisten palveluiden tuottaminen on haasteellista etenkin maaseutualueilla, ei vielä suoraan kerro siitä, että päivittäistavarakauppapalvelut olisivat maaseutualueiden asukkaiden saavuttamattomissa. Ehdotuksesta ei myöskään suoraan ilmene, että päivittäistavarakauppapalvelutuotanto olisi nykyisellään maaseutualueilla heikosti kannattavaa tai kannattamatonta.
KKV pitää myös tärkeänä EU:n SGEI de minimis-asetuksen tämänhetkisen voimassaolon päättyessä asetukseen tehdään jatkossa EU:n valtiontukisääntelyn mahdollisesti edellyttämät sisällölliset ja säädöstekniset muutokset.
Asetusehdotuksen vaikutukset kilpailuun
Asetusluonnoksen perusteluiden mukaan vakinaistettavalla kyläkauppatuella ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia kilpailuun ottaen huomioon avustuksen suhteellisen pieni enimmäismäärä sekä se, että avustus maksetaan sellaisille kyläkaupoille, joiden lähellä ei ole toista kauppaa. Edelleen perustelumuistiossa todetaan, että vaikka asetusehdotuksen mukainen muutos kyläkauppatuen myymäläautopalvelukorotuksen ehtoihin on omiaan kasvattamaan korotetun avustuksen saajien lukumäärää, odotettavissa olevat kilpailuvaikutukset arvioidaan tästä huolimatta vähäisiksi ottaen huomioon myymäläautojen vähäinen määrä sekä niiden korkeat hankintakustannukset.
KKV huomauttaa, ettei kilpailua vääristäviä vaikutuksia voida sulkea pois. Kyläkauppatuen vakinaistamisen ja tukikelpoisten tuen saajien määrän potentiaalisen kasvun myötä vaikutukset kilpailuun ovat entistä todennäköisempiä.
KKV muistuttaa, että yritystukien kilpailua vääristävien vaikutusten tulisi olla mahdollisimman vähäiset. Kuten KKV on jo aiemmin kyläkauppatukea koskevissa lausunnoissaan huomauttanut, KKV pitää ongelmallisena, että tuki voitaisiin myöntää asetuksen yleisten ehtojen mukaan myös sellaiselle päivittäistavarakaupalle, joka jo nykyisellään on tai olisi valmis tuottamaan päivittäistavarakauppapalvelun ohella asetusehdotuksen palveluvelvoitteen mukaisia oheispalveluita.[5] Tällöin vaarana on, että kyläkauppatuki muodostuu yleistueksi maaseutualueella jo nykyään kannattavaa liiketoimintaa harjoittaville päivittäistavarakaupoille. Tältä osin KKV kiinnittääkin huomiota siihen, että kyläkauppatuen ensimmäisen kokeilukauden vaikutusten arvioinnista ilmenee, että kyläkaupoiksi luokiteltavissa päivittäistavarakaupoissa tarjottiin monipuolisesti päivittäistavarakauppaa täydentäviä oheispalveluita jo ennen ensimmäistä kokeilukautta.[6]
KKV pitää aiempien lausuntojensa tapaan ongelmallisena, ettei tukijärjestelmän markkinoille kohdistuvia, kilpailua vääristäviä vaikutuksia ole tarkasteltu muiden kuin päivittäistavarakauppojen osalta. Kyläkauppatuen yleisissä ehdoissa ei oteta huomioon avustusta hakevan päivittäistavarakaupan etäisyyttä esimerkiksi toisesta polttoainejakelupalvelun tarjoajasta, joka ei harjoita päivittäistavarakauppaa. Asetusehdotuksen perusteluista ei myöskään ilmene, miksi tukea ei voitaisi myöntää esimerkiksi huoltoaseman yhteydessä toimiville myymälöille. Vaarana siten on, että tuki kohtelisi eri tavoin päivittäistavarakaupan erikoistumista ja esimerkiksi huoltamoiden yhteydessä toimivia päivittäistavarakauppoja ja kannustaisi näiden toimintojen eriyttämiseen, vaikka pienemmän asiakaspohjan vuoksi tehokkaampaa markkinoiden kannalta saattaisi olla erilaisten vähittäismyyntitoimintojen, kuten huoltamon ja päivittäistavarakaupan yhdistäminen.
Kilpailua vääristävien vaikutusten minimoimiseksi kyläkauppatuki tulisi ensisijaisesti myöntää tarveharkintaan pohjautuen vain sellaisille päivittäistavarakauppapalvelutoimijoille, joille palveluvelvoitteen mukaisten oheispalveluiden tuottamiseen investoiminen ei olisi ilman tukea lainkaan mahdollista. Edelleen KKV pitää tärkeänä, että avustus rajoittuu ainoastaan palveluvelvoitteen mukaisten oheispalveluiden tuottamisesta tehokkaasti toimivalle yritykselle aiheutuviin nettokuluihin. Avustuksen kilpailua vääristävä vaikutus voitaisiin arvioida vähäisemmäksi, mikäli avustuskelpoisina kustannuksina otettaisiin huomioon vain päivittäistavarakauppapalvelun ohella tarjotusta palvelusta aiheutuneet kustannukset.
Lisäksi KKV muistuttaa, että tuella tulisi olla kannustavia vaikutuksia tuensaajan toiminnalle ja erityisesti uusien liiketoimintamallien kehittämiselle. Kuitenkin kyläkauppatuen vaikutusten arviointitutkimuksesta ilmenee, että vain noin neljäsosa seurantakyselyyn vastanneista kertoi käyttäneensä tukea palveluiden laajentamiseen tai kehittämiseen.[7] Kyläkauppatuki ei siten näyttäisi luovan kannustimia uusien liiketoimintamallien kehittämiseen, mitä kuluttajakäyttäytymisen muutokset saattavat edellyttää päivittäistavarakauppapalveluiden kannattavuuden turvaamiseksi. Tuen tarkoituksena ei tulisi olla vanhan mallin ylläpitäminen, vaan uuteen kannustaminen.
KKV toistaa aiempien lausuntojensa tavoin, että tuen tulisi olla vain toimintaympäristön murrostilanteeseen liittyvä siirtymävaiheen väline. Siten tuen ei tulisi muodostua pitkäkestoiseksi, eikä se saisi vaarantaa toimijoiden tasapuolisia kilpailuedellytyksiä esimerkiksi uusien alalle tulijoiden kannalta. KKV pitääkin erityisen tärkeänä, että kyläkauppatuen markkinoihin kohdistuvia vaikutuksia seurataan ja tuen tarpeellisuutta arvioidaan.
Edellä mainitut seikat huomioiden KKV suhtautuu varauksella kyläkauppatuen vakinaistamiseen.
Tuen maksaminen ennakkona
Asetusehdotuksen perustelumuistion mukaan avustuksen maksamista valtionavustuslain 12 § 2 momentin mukaisesti ennakkona. KKV kiinnittää huomiota siihen, että valtionavustuslain 12 § 2 momentin esitöiden (HE 63/2001 vp, s. 49) mukaan ennakon maksaminen on perusteltua silloin, kun avustettavan hankkeen tai toiminnan käynnistäminen tai toteuttaminen valtionavustuspäätöksessä tarkoitetussa aikataulussa ja laajuudessaan vaatii, että avustuksen saaja saa valtionapuviranomaiselta toimintaan tai hankkeeseen rahoitusta. KKV pitää tärkeänä, että tuki maksetaan ennakkona vain valtionavustuslain 12 § 2 momentin edellytysten täyttyessä.
[1] Toista kokeilukautta koskevan asetuksen mukaisiin maaseutualueisiin lukeutuvat Suomen ympäristökeskuksen
ylläpitämän paikkatietopohjaisen Kaupunki-maaseutu-luokituksen mukaisesti harvaan asuttu maaseutu,
ydinmaaseutu, kaupungin läheinen maaseutu sekä maaseudun paikalliskeskukset.
[2] KKV:n kyläkauppatuen ensimmäistä kokeilukautta koskenut lausunto on päivätty 7.2.2019, mutta toimitettu maaja metsätalousministeriölle 8.2.2019.
[3] Komission asetus (EU) N:o 360/2012 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan
soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille myönnettävään
vähämerkityksiseen tukeen.
[4] Komission tiedonanto Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin
liittyvien palvelujen tuottamisesta myönnettävään korvaukseen (2012/C 8/02), kohta 3.2.
[5] KKV on 7.2.2019 päivätyssä lausunnossaan todennut, ettei perustelumuistiosta käynyt ilmi, kuinka monessa
avustuksen yleiset ehdot täyttävässä kyläkaupassa jo nykyisellään tarjotaan palveluvelvoitteeseen sisältyä
oheispalveluita, tai millaisia panostuksia tällaisten päivittäistavarakaupan palveluita täydentävien
palvelukokonaisuuksien perustaminen tai ylläpito edellyttää. Perustelumuistiossa ei myöskään ollut selvitystä siitä,
millaisia saatavuusongelmia näihin oheispalveluihin liittyy.
[6] Voutilainen, Korhonen ja Ovaska, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 46/2021, Kyläkauppatuki 2019–2021,
Kyläkaupat monipalvelukeskuksina -kokeiluhankkeen toteutuksen ja vaikutusten arviointi, s. 25–26.
[7] Voutilainen, Korhonen ja Ovaska, Luonnonvara- ja biotalouden tutkimus 46/2021, Kyläkauppatuki 2019–2021,
Kyläkaupat monipalvelukeskuksina -kokeiluhankkeen toteutuksen ja vaikutusten arviointi, s. 28–29.