Lausunto Bird & Bird Asianajotoimisto Oy:lle 24.10.2022.
Diaarinumero KKV/1037/03.02/2022
Lausunto koskien Yleisradio Oy:n äänisisältöjen tarjoamista internetissä
Ylen hallintoneuvosto on päättänyt järjestää ennakkoarvioinnin Ylen äänisisältöjen tarjoamisesta internetissä. Ennakkoarvioinnin avulla on tarkoitus selvittää Ylen äänisisältöjen julkisen palvelun arvoa ja mahdollisia vaikutuksia markkinoihin ja kilpailuun EU:n valtiontukisääntelyn ja Yleisradio Oy:stä annetun lain edellyttämällä tavalla. Hallintoneuvoston valitsemat asiantuntijat ovat pyytäneet Kilpailu- ja kuluttajavirastolta (KKV) lausuntoa ennakkoarviointia varten. Samanaikaisesti lausuntoja on pyydetty myös Ylen kilpailijoilta, asiakkailta ja toimialan etujärjestöiltä. Hallintoneuvosto on tilannut ennakkoarviointia varten neljä asiantuntijalausuntoa1, jotka ovat olleet lausunnonantajien käytössä. Hallintoneuvoston valitsemat asiantuntijat valmistelevat annettujen lausuntojen pohjalta omat arvionsa ennakkoarvioinnista, minkä jälkeen asiasta päättää hallintoneuvosto. Lausuntopyynnössä markkinatoimijoille on esitetty yksilöityjä kysymyksiä Ylen äänisisältöjen julkisen palvelun arvosta ja markkinavaikutuksista. KKV lausuu asiasta yleisemmin kilpailun toimivuuden ja kuluttajansuojan näkökulmista.
KKV toteaa yleisenä huomionaan, että valtiontukisääntelyn ja Yle-lain mukainen ennakkoarviointi edellyttää kilpailuvaikutusten arvioimisen lisäksi julkisen palvelun tehtävän huomioon ottamista ja sen punnitsemista, ovatko arvioitavan palvelun markkinavaikutukset oikeassa suhteessa sen tuomaan julkisen palvelun arvoon.
Julkisen palvelun tehtävä
Euroopan unionissa julkisen palvelun yleisradiotoiminnalla on katsottu olevan erityinen asema ja jäsenvaltioilla on merkittävää liikkumavaraa julkisen palvelun sisällön määrittelyssä, mikä ilmenee muun muassa perustamissopimukseen liitetystä Amsterdamin pöytäkirjasta ja komission tiedonannosta valtiontukisääntöjen soveltamisesta julkiseen yleisradiotoimintaan. Unionin oikeuskäytännössä on huomioitu, että julkisen palvelun määritelmä voi kattaa laajan valikoiman ohjelmia ja sisältöjä, eikä sitä tule määritellä kaupallisen tarjonnan kautta. Käytännössä yleisradioyhtiön tarjonta voi siis olla myös päällekkäistä kaupallisen tarjonnan kanssa ja yleisradioyhtiön toiminnassa on perusteltua pyrkiä saavuttamaan laajoja yleisöjä. Yleisradiotoiminnan ei myöskään tarvitse rajoittua perinteisiin yleisradiopalveluihin, vaan yleisradiotoiminnalla on nähty olevan tärkeä tehtävä uusien audiovisuaalisten palveluiden edistämisessä ja toiminnan kehittämisessä digitalisaation johdosta.
Jyväskylän yliopiston Ylen ennakkoarviointia varten laatimassa asiantuntijaselvityksessä todetusti Yleisradion tehtävä on Suomessa määritelty universalistiseksi, eli yhtiön palvelutehtävään kuuluu sekä palvelutarjonta vapaiden markkinoiden sivuuttamille vähemmistöille että suurelle yleisölle.
AOD-sisältöjen merkitys osana Ylen julkisen palvelun tehtävää
Tarkasteltaessa AOD-palvelujen tarjontaa kuluttajan näkökulmasta KKV toteaa, että Ylen julkisen palvelun tehtävän olennainen osa on viestinnän moniarvoisuuden ja sananvapauden turvaamisen ohella mahdollistaa käyttäjien tiedonsaanti ja ohjelmistojen ja sisältöjen saavutettavuus. Tämä merkitsee sitä, että kuluttajien saatavilla tulee olla ymmärrettävässä muodossa olevaa tietoa, jolloin mahdollisuudet avoimeen yhteiskunnalliseen keskusteluun demokraattisessa ympäristössä ovat olemassa. Perusvaatimus koskee kaikkia kuluttajia, myös heikkoja ja haavoittuvia, millä voidaan saavuttaa yhdenvertaisuus.
KKV katsoo, että Ylen AOD-sisällöt ovat julkisen palvelun tehtävän toteuttamisessa kuluttajien näkökulmasta luonteva ja tarpeellinen täydennys, kun viestintämarkkinat ja jakelutavat kehittyvät teknologian ja uusien innovaatioiden myötä. Kuluttajilla on oltava mahdollisuus valita myös sellaisia sisältöjä, jotka eivät ole kaupallisesti kannattavia tai jotka eivät muuten ole kuluttajien ulottuvissa. Uusissa jakelutavoissa ja AOD-sisällöissä on kyse sellaisen monimuotoisuuden ja moniarvoisuuden toteutumisesta, joka voi edistää sananvapautta ja olla Yleä koskevien säännösten mukaista.
Kuluttaja voi siten valita myös teknologian ja jakelutoimintaympäristön kehittyessä sisältöjä, jotka ovat maksuttomia ja joiden käyttämisestä syntyviä tietoja ei käytetä kaupallisiin tarkoituksiin. AOD-sisällöt saattavat tulevaisuudessa olla monipuolinen väline, jolla on tärkeä merkitys julkisen palvelun tehtävän täyttämisessä.
KKV korostaa, että Ylen tarjotessa äänisisältöjä internetissä toiminnan markkinavaikutusten tulee olla oikeassa suhteessa niiden tuottamaan julkisen palvelun arvoon. Komissio on todennut, että on yleisen edun mukaista pyrkiä säilyttämään tasapainoisen julkisen ja yksityisen mediatarjonnan moniarvoisuus. Liikenne- ja viestintävaliokunta puolestaan on mietinnössään LiVM 8/2012 vp katsonut, että jatkossa tulee tiedostaa, että julkisilla varoilla rahoitetulla sisältötarjonnalla on markkinavaikutuksia julkisen ja kaupallisen tarjonnan päällekkäisyyksien sekä kaupallisen sektorin kanssa samansuuntaisten kehittämistrendien ja kehittyvän teknologian seurauksena. Valiokunta on esittänyt, ettei päällekkäisyyttä ja osittaista kilpailutilannetta tule lisätä tai kärjistää julkisin varoin tuetulla ohjelmatarjonnalla, jollei sitä voida ohjelmatyyppikohtaisesti tai sisällön perusteella perustella julkisen palvelun periaatteista käsin. Valiokunta on lisäksi Ylen nuoriin yleisöihin suuntautuvien panostusten osalta huomioinut, että nuorille suunnattavan uuden ohjelmatarjonnan tulisi erottua kaupallisesta ohjelmatarjonnasta esimerkiksi sisällöltään tai esittämistavaltaan siten, että sen esittämistä voidaan perustella julkisen palvelun tarpeesta käsin myös vallitsevassa kilpailutilanteessa.
Copenhagen Economicsin Ylen ennakkoarviointia varten laatimassa asiantuntijaselvityksessä on todettu, että Yle Areenan äänisisältöjen markkinavaikutukset vaikuttavat nykytilanteessa rajallisilta. Selvityksessä Ylen AOD-tarjontaa on tarkasteltu pitkälti kokonaisuutena ja etenkin Yle Areenan tarjonnan näkökulmasta. Selvityksessä tarkastellaan Yle Areenan ja Ylen sisältöjen vaikutuksia muiden AOD-sisältöjä tarjoavien palvelujen käyttöön ja Ylen sisältöhankintojen ja -tuotannon vaikutuksia sisältömarkkinoihin. Ylellä on selvityksessäkin esitetysti laaja tarjonta AOD-palveluja ja Ylen podcastit sijoittuvat lukuisiin tyylilajeihin. Laaja ja monipuolinen sisältötarjonta lisännee kielteisten markkinavaikutusten riskiä. Osa Ylen podcasteista pärjää hyvin myös Suomen kuunnelluimpien podcastien joukossa ja useimmat Spotifyssä edelleen saatavilla olevista Ylen sarjoista kuuluvat näihin suosittuihin podcasteihin.
KKV:n näkemyksen mukaan Ylen internetissä tarjottavien äänisisältöjen markkinavaikutusten tarkastelu yhtenä kokonaisuutena ei välttämättä tarjoa riittävää perustaa sen punnitsemiselle, ovatko markkinavaikutukset oikeassa suhteessa julkisen palvelun arvoon. Vaikka Ylen podcast-tarjonta kokonaisuutena noudattaisi kaupallisista alustoista poikkeavia aihepainotuksia, tarjonta sisältää myös sisältöjä, jotka aiheiltaan ja esittämistavoiltaan muistuttavat läheisesti kaupallisia sisältöjä. KKV pitää todennäköisenä, että näillä kaupallisten kaltaisilla sisällöillä voi olla merkittävämpiä vaikutuksia kaupallisten sisältöjen kysyntään kuin Ylen selkeämmin ei-kaupallisilla sisällöillä. KKV toteaa myös, että Ylen palveluilla, jotka ovat sisällöltään samankaltaisia kaupallisten palvelujen kanssa, voidaan olettaa olevan vähemmän julkisen palvelun arvoa, jos kaupalliset toimijat jo tuottavat tai voisivat tuottaa korvaavia palveluja riittävästi. KKV katsookin, että Ylen tulisi universalistisesta tehtävästään huolimatta arvioida erikseen myös sitä, onko erityisesti sen kaupallisten kaltaisten sisältöjen tuottama julkisen palvelun arvo oikeassa suhteessa niiden markkinavaikutuksiin.
AOD-markkinan kehitys
Jyväskylän yliopiston asiantuntijaselvityksessä on tuotu esille, että yleisradioyhtiön toiminnalla voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä markkinavaikutuksia. Selvityksen mukaan Yleisradion nähdään yhtäältä vauhdittavan alan kehitystä ja rahoittavan laatusisältöjä, mutta pelätään toisaalta kaventavan kaupallisten toimijoiden elintilaa. Yleisradioyhtiön podcastit saattavat toisaalta totuttaa kuuntelijat podcasteihin ja tarjota näin ollen kaupallisille toimijoille mahdollisuuksia vastata kysyntään, mutta toisaalta korkeammilla budjeteilla toteutetut yleisradion palvelut ja niiden korkea laatu saattavat vähentää amatöörivoimin toteutettujen podcastien mahdollisuuksia pärjätä kilpailussa.
Copenhagen Economicsin selvityksessä on arvioitu, että Suomen AODmarkkina vaikuttaa nykyisellään kaupallisesti houkuttelevalta ja uusia toimijoita on tullut markkinalle viime vuosina. Analyysissä todetaan, että näyttö markkinoille tulosta ja siellä kasvamisesta ei toistaiseksi viittaa siihen, että Ylen toiminta olisi kohtuuttomasti vähentänyt kaupallisten toimijoiden kannusteita investoida uusiin palveluihin, mutta on ennenaikaista tehdä johtopäätöksiä eri palveluiden pitkän aikavälin kannattavuudesta. Sekä Copenhagen Economicsin että Jyväskylän yliopiston selvityksessä viitataan kuitenkin myös markkinan murrokseen ja epäkypsyyteen ja todetaan erityisesti, että podcastien ansaintamallit ovat vasta kehittymässä, eikä podcast-mainonta ole Suomessa vielä taloudellisesti kannattavaa, mutta alan kehitykseen liittyy kasvuodotuksia10. KKV korostaa, että sekä Copenhagen Economicsin että Jyväskylän yliopiston tutkijaryhmän asiantuntijalausunnoissa on tuotu esille AOD-markkinan keskeneräisyys ja kehittyminen. KKV:n näkemyksen mukaan Ylen toiminnan markkinavaikutuksiin ja kaupallisten toimijoiden toimintaedellytyksiin liittyy tässä vaiheessa merkittävää epävarmuutta. KKV katsoo, että Ylen tulee kiinnittää huomiota asemaansa ja toimintansa vaikutuksiin myös markkinan kehittyessä. Ylen toiminnan julkisen palvelun arvo ja markkinavaikutukset saattavat markkinan kehityksen myötä muuttua nykyisestä. Tarvittaessa Ylen tulisi myös palvelukokonaisuuden ennakkoarviointiprosessin jälkeen tehdä päätöksiä toiminnan painopisteiden muutoksista markkinoita vähemmän vääristävään ja julkisen palvelun velvoitetta selkeämmin toteuttavaan suuntaan.
KKV:n näkemyksen mukaan on tärkeä huomioida, että vaikka Ylen investoinnit ja aktiivisuus kehittyvillä sisältömarkkinoilla saattavat tasoittaa tietä kaupallisille toimijoille lisäämällä sisältötyypin tunnettuutta ja siten kysyntää, voivat yleisradioyhtiön toteuttamat suuret investoinnit ja uudet innovaatiot myös heikentää kaupallisten toimijoiden kannusteita innovoida ja investoida uusiin ja kehittyviin palveluihin.
Ylen aineistojen jakelu kolmansien alustoilla
Copenhagen Economicsin selvityksessä on arvioitu myös Ylen sisältöjen tarjontaa kolmansien osapuolten alustoilla ja sen mahdollisia vaikutuksia kilpailuun. Selvityksestä käy ilmi, että useita Ylen sisältöjä on poistettu kaupallisilta alustoilta ilman, että tällä on havaittu olleen merkittäviä vaikutuksia Yle Areenan kuuntelumääriin. Kyseiset podcastit eivät näin ollen vaikuta olleen riittävän houkuttelevia ohjatakseen kuuntelijoiden valintoja alustojen välillä. Spotifyn kautta edelleen saatavilla olevat podcastit ovat kuitenkin poistettuihin nähden keskimäärin suositumpia, eikä selvityksen perusteella voida vetää johtopäätöstä, etteivät Ylen mitkään sisällöt voisi muodostaa kilpailuetua niitä tarjoaville alustoille. KKV katsoo Copenhagen Economicsin tavoin, että mikäli Yle jatkossakin tarjoaa sisältöjään kolmansille osapuolille, tulee jakelun ehtojen tasapuolisuudesta varmistua ja arvioida, etteivät mitkään jakeluehdot muodosta kohtuuttomia ehtoja joillekin alustoille. KKV:n näkemyksen mukaan Ylen suosittujen podcastien tarjoaminen kaupallisilla alustoilla saattaa myös merkittävästi vähentää joidenkin samalla alustalla tarjottavien kaupallisten podcastien kuuntelijamääriä, millä voi olla kilpailua vääristäviä vaikutuksia suhteessa kaupallisiin sisältöihin.