Lausunto valtiovarainministeriölle 12.4.2024
Diaarinumero KKV/270/03.02/2024
Lausunto peruspankkipalveluja ja luottolaitoslainsäädäntöä koskevasta arviomuistiosta
Valtiovarainministeriö on pyytänyt Kilpailu- ja kuluttajavirastolta lausuntoa peruspankkipalveluja ja luottolaitoslainsäädäntöä koskevasta arviomuistiosta. Lausunto on pyydetty antamaan teemoittain lausuntopalvelu.fi -palvelussa.
1. Peruspankkipalvelut
Yksityishenkilöiden peruspankkipalveluiden saatavuuden ja käytettävyyden osalta arviomuistiossa on nostettu esille se, että hyvin merkittävällä osalla yksityishenkilöistä on tarvittava osaaminen ja valmius peruspankkipalveluiden käyttämiseen sähköisesti pankkikonttorista riippumattomalla tavalla. Muistiossa todetaan, että merkittävät ongelmat vaikuttavat koskevan erityisryhmiin kuuluvien yksityishenkilöiden ja heidän mahdollisten erityistarpeidensa huomioimista. Muistion mukaan saadusta palautteesta voidaan päätellä, että vaikka pankkien kokonaismäärässä kyse on suhteellisen pienestä osuudesta asiakaskuntaa, kyse on yhteiskunnallisesti merkittävästä haasteesta.
KKV pitää arviomuistiossa esitettyä näkökulmaa tärkeänä lähtökohtana peruspankkipalveluiden ongelmakohtiin puuttumisen osalta. Peruspankkipalvelut ovat palveluita, joita ilman ihminen ei tule toimeen ja joissa lähtökohtana on kaikkien mahdollisuus käyttää palveluita taloudellisesta asemasta ja asuinpaikasta riippumatta. Oikeus peruspankkipalveluihin on niilläkin asiakkailla, jotka ovat enemmän kustannuksia aiheuttavia tai muuten markkinoiden kannalta vähemmän houkuttelevia. Näitä asiakkaita ovat esimerkiksi sellaiset vähävaraiset, iäkkäät ja toimintarajoitteiset, jotka eivät osaamattomuuden, fyysisten rajoitteiden tai laitteiston puutteen vuoksi pysty käyttämään pankkien digitaalisia palvelukanavia.
KKV kiinnittää kuitenkin huomiota myös siihen, että esimerkiksi sähköiseen asiointiin liittyvät haasteet eivät rajoitu ainoastaan heikoimmassa asemassa oleviin kuluttajiin. Muun muassa OECD:n syksyllä 2023 julkaiseman talousosaamista koskevan vertailun (OECD/INFE 2023 International Survey of Adult Financial Literacy) perusteella Suomessa digitaalinen talousosaaminen on kaikista heikointa nuorilla aikuisilla.
KKV kiinnittää myös huomiota siihen, että arviomuistion nykytilan kuvaus saattaa antaa jossain määrin harhaanjohtavan kuvan siitä, kuinka yleistä tyytymättömyys peruspankkipalveluja kohtaan on, koska kuvaus pohjautuu avoimen internet-kyselyn tuloksiin. Avoimen internet-kyselyn hyödyntämisen ongelmia on käsitelty tämän lausunnon käteisen saatavuutta käsittelevässä osiossa.
Pankkipalveluiden hinnoittelu
Arviomuistiossa on nostettu esiin ongelmakohtana pankkipalveluiden korkea hinnoittelu erityisesti mikro- ja pienyrityksillä sekä yhdistyksillä. KKV kiinnittää kuitenkin huomiota kuluttaja-asiakkaiden osalta siihen, että peruspankkipalvelut hinnoitellaan tyypillisesti sen mukaan, käytetäänkö palvelua digitaalisessa vai muussa muodossa. Esimerkiksi laskujen maksaminen verkkopankissa on tyypillisesti ilmaista tai kuukausittaiseen palvelumaksuun sisältyvää, mutta konttorissa yhden laskun maksaminen maksaa usein 5–8 euroa. Vaikka konttoriasiointi tai maksukuorien käsittely aiheuttaa pankille enemmän kustannuksia, KKV pitää tällaista hinnoittelua ongelmallisena yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden näkökulmasta, koska konttorissa tai postitse asioivat tyypillisesti sellaiset asiakasryhmät, joille muiden asiointikanavien käyttö ei ole mahdollista.
KKV pitää näin ollen tärkeänä jatkovalmistelussa arvioida toimenpiteitä myös kuluttaja-asiakkaille tarjottavien palveluiden hinnoittelun kohtuullisuudesta ja yhdenvertaisuudesta.
Asiakaspalvelu
Asiakaspalvelun tavoitettavuutta voidaan nykyisellään arvioida kuluttajansuojalain nojalla. KKV tunnistaa hyvin arviomuistiossa asiakaspalvelun vaikeasta tavoitettavuudesta esitetyt ongelmat. Koska toimimaton asiakaspalvelu voi pahimmillaan johtaa siihen, ettei kuluttaja pääse oikeuksiinsa, suhtautuu KKV myönteisesti yksityiskohtaisempaan sääntelyyn, jolla luotaisiin tarkemmat raamit asiakaspalvelun järjestämiselle.
KKV katsoo, että asiakaspalvelun heikko tavoitettavuus on kuitenkin pankkisektoria laajempi ongelma, joten jatkotoimenpiteitä suunniteltaessa tulisi arvioida, olisiko asiakaspalveluvelvoitteesta tarpeen säätää kuluttajansuojalaissa luottolaitoslain sijasta.
Pankkisektorin osalta KKV yhtyy muistiossa esitettyyn siitä, että henkilökohtaisen palvelun tavoitettavuus on erityisen tärkeää erilaisten virhe- ja ongelmatilanteiden selvittämisessä ja henkilökohtaisen sekä riittävän asiantuntevan palvelu tarve korostuu monimutkaisissa ja taloudellisesti merkittävissä finanssipalveluissa, kuten asuntoluotoissa. Henkilökohtaisen palvelun tavoitettavuuteen liittyvät ongelmat koskevat siten kaikkia kuluttajaryhmiä, vaikka heikommassa asemassa olevat kuluttajat ovatkin korostuneen suojan tarpeessa.
Mikäli jatkovalmistelussa päädytään kirjaamaan asiakaspalveluvelvoite osaksi hyvää pankkitapaa, KKV kiinnittää huomiota siihen, että valmistelussa voitaisiin arvioida sitä, onko asiakassuhteen vaiheella, yhteydenoton syyllä tai tarjottavalla hyödykkeellä merkitystä velvoitteen kannalta. Velvoitteen sisällön osalta tietyn vastausajan lisäksi oleellista voi olla esimerkiksi tarjottava asiointikanava. KKV huomauttaa lisäksi, että 1.1.2024 lähtien puhelinasioinnista perittäviä kuluja koskeva säännös koskee myös rahoituspalveluita.
Yleisesti arviomuistiossa peruspankkipalveluiden mahdollisista jatkotoimenpiteistä esitetyn osalta KKV katsoo, että huomioiden muistiossakin kuluttajaasiakkaiden asemasta esille nostetut ongelmakohdat, ovat mahdolliset toimenpidevaihtoehdot melko lieviä. KKV pitääkin tärkeänä, että jatkovalmistelussa jatketaan erilaisten toimenpidevaihtoehtojen kartoittamista ja pyritään huolellisella vaikutustenarvioinnilla valitsemaan riittävät ja oikeasuhtaiset keinot ongelmiin puuttumiseksi.
Peruspankkipalveluiden tarjoamisvelvoitteen laajentaminen
Arviomuistiossa pohditaan yhtenä sääntelyvaihtoehtona sitä, että asiakkaan oikeus peruspankkipalveluihin laajennetaan koskemaan yrityksiä ja yhteisöjä sekä elinkeinotoimintaa harjoittavia luonnollisia henkilöitä. Peruspankkipalveluiden tarjoamisvelvoitteen laajentaminen voisi jossain määrin lisätä kilpailua pienille yrityksille tarjottavissa pankkipalveluissa, mutta toisaalta pankeille asetettavat tarjontavelvoitteet voivat nostaa markkinoille tulon kynnystä ja vähimmäispalvelutason sääntely yhtenäistää pankkien palveluvalikoimaa. Tällä voi puolestaan olla kilpailua vähentävä vaikutus. Koska tällaisen sääntelyn vaikutus pankkipalveluiden kilpailuun on jossain määrin epäselvä, tulisi tällaisen sääntelyn tarve ja mahdolliset vaikutukset arvioida huolellisesti.
2. Käteisen saatavuus ja käytettävyys
KKV kiinnittää ensinnäkin huomiota siihen, että arviomuisto antaa jossain määrin harhaanjohtavan kuvan siitä, kuinka yleistä tyytymättömyys käteispalveluiden saatavuuteen on. Arviomuistiossa esiin nostetussa Ota kantaa.fi -kyselyssä noin 78 prosenttia yksityishenkilöistä oli sitä mieltä, etteivät käteisnosto- ja talletuspalvelut ole riittäviä eivätkä kohtuuhintaisia. Viitteen siitä, ettei kyseiset vastaajaosuudet edusta laajemmin suomalaisten näkemyksiä, saa Suomen Pankin edustavan otoksen kuluttajakyselystä, jonka mukaan alle 10 prosenttia vastaajista oli vuonna 2023 tyytymätön käteisen yleiseen saatavuuteen. [1] Tyytymättömien osuus vastaajista on pysynyt Suomen Pankin kyselyssä alle kymmenessä prosentissa koko 2020-luvun. Jotta käteispalveluihin tyytymättömyyden yleisyydestä voi saada luotettavan kuvan, on välttämätöntä hyödyntää edustavalla otoksella tehtyjä kyselyjä avoimien internet-kyselyjen sijaan. Avoimet internet-kyselyt voivat tuottaa laadullista tietoa ilmiön luonteesta ja auttaa sitä kautta ymmärtämään ongelmien juurisyitä, mutta niistä ei voi tehdä päätelmiä ilmiön yleisyydestä. Arviomuistiossa Ota kantaa.fi -kyselyn tuloksia esitellään kuitenkin puhtaasti vastaajaosuuksien kautta, joka ei ole mielekäs tapa hyödyntää avoimen internet-kyselyn vastauksia. Vaikka arviomuistiossa mainitaan vastaajajoukon mahdollisen valikoitumisen aiheuttama harha [2], voi arviomuistio tästä huolimatta antaa virheellisesti kuvan siitä, että esitetyt vastaajaosuudet kuvastaisivat yleisesti väestön näkemyksiä, etenkin kun arviomuistiossa todetaan, että tyytymättömien osuudet ovat mahdollisesta harhasta huolimatta huomattavan suuria.
Tästä huolimatta KKV yhtyy arviomuistiossa esitettyihin huoliin käteisen saatavuutta ja käytettävyyttä koskien. KKV on lisäksi huolissaan käteisen aseman supistumisesta ja siitä seuraavasta rahahuollon toimialan kannattavuuden ja käteispalveluiden ylläpitämisen vaikeutumisesta. KKV on aiemminkin kannattanut asian selvittämistä Suomen Pankin käteispalveluiden tasoa koskevan lainsäädäntöesityksen perusteella korostaen erityisesti käteisen merkitystä iäkkäille henkilöille ja henkilöille, joille sähköisten maksutapojen käyttö tai oman talouden hallinta asettavat haasteita.
Muistiossa on esitetty, että komission antama ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi euroseteleiden ja -metallirahojen asemasta laillisena maksuvälineenä (COM(2023) 364 final) vastaa pitkälti niihin ongelmiin, joita muistiossakin on nostettu esille käteisen saatavuuteen ja käytettävyyteen liittyen. KKV katsoo valtiovarainministeriön tavoin, että tässä vaiheessa olennaista on pyrkiä vaikuttamaan unionin tasolla mahdollisimman hyvän tuloksen aikaan saamiseksi eikä erillistä kansallista sääntelyhanketta ole tarkoituksenmukaista nyt aloittaa. Vaikuttamistavoitteiden osalta KKV korostaa, ettei se pidä asetusehdotuksessa esitettyjä valvontaa ja raportointia koskevia velvoitteita tarkoituksenmukaisina keinoina käteisen hyväksyttävyyden turvaamiseksi Suomessa ja euroalueella.
KKV pitää muistiossa esitetysti tarpeellisena seurata kuitenkin unionin tason sääntelyn etenemistä ja kannattaa tarvittaessa erillisen kansallisen hankkeen aloittamista neuvotteluiden pitkittyessä.
Yksi käteisen saatavuuteen vaikuttava tekijä on käteisautomaattimarkkinan kilpailutilanne. Asiaa ei käsitellä arviomuistiossa. Käteisautomaattimarkkinalla on ollut viime aikoina havaittavissa keskittymistä ja tästä seuraava vähenevä kilpailu voi vaikuttaa sekä automaattiverkon laajuuteen että palvelujen hinnoitteluun. KKV kehottaa arvioimaan käteisautomaattimarkkinan kilpailutilannetta ja pohtimaan, millaisia vaikutuksia kilpailutilanteen muutoksella voisi olla käteisen saatavuuteen.
3. Asiakkaansuoja- ja menettelytapasääntely: hyvä pankkitapa ja sopimusehtosääntely
KKV saa jonkin verran kuluttajailmoituksia koskien pankkien menettelytapoja ja mahdollisesti hyvän pankkitavan vastaista toimintaa. KKV:n saamissa ilmoituksissa korostuvat muistiossa esitetyin tavoin asiakaspalveluun liittyvät ongelmat koskien yhteydenottoon vastaamisen kestoa, puhelinpalvelujonoja, rajallisia mahdollisuuksia konttorissa asiointiin ja sähköisten palveluiden käyttämistä. KKV on saanut ilmoituksia lisäksi muun muassa pankkien velottamien kustannusten suuruudesta, kuluttajille annettavista tiedoista sekä puutteellisesta tai virheellisestä mainonnasta tai neuvonnasta, jota kuluttajat ovat pankkien henkilökunnalta saaneet.
Arviomuistiossa on todettu, että sopimusehtojen kohtuullisuutta koskevan säännöksen täsmentämistarve liittyy erityisesti muiden asiakasryhmien kuin kuluttajien sopimuksiin. KKV haluaa tuoda esille sen, että viime aikoina KKV:n saamissa ilmoituksissa on ilmennyt myös kuluttajien sopimuksiin liittyvät ongelmat muun muassa korkosuojatuotteiden osalta. KKV on kesällä 2023 tuonut asian esille valtiovarainministeriölle tämän huhtikuussa julkaiseman kotitalouksien taloudellista tilannetta koskevan selvityksen yhteydessä. KKV pitää tärkeänä, että kuluttajille tarjottavien monimutkaisten rahoitustuotteiden ehdot ovat kohtuullisia ja kuluttajat ymmärtävät tuotteiden merkityksen omalle taloudelleen. KKV esittää näin ollen, että jatkovalmistelussa tarkasteltaisiin sopimusehtosäännöksen kehittämistarvetta myös kuluttajanäkökulmasta.
Hyvän pankkitavan vastainen menettely voi muistiossa esitetyin tavoin olla kiellettyä kuluttajansuojalain 2 ja 3 lukujen yleissäännösten nojalla tai rahoituspalveluita ja kuluttajaluottoja koskevien 6a, 7 ja 7a lukujen perusteella. Myös luottolaitoslain 15 luvun 3 §:n eli sopimusehtosäännöksen vastainen menettely voi olla kiellettyä kuluttajansuojalain 3 luvun yleissäännösten nojalla. Kuluttajansuojalain 2 ja 3 lukujen yleissäännökset mahdollistavat lainvastaiseen menettelyyn puuttumisen toimialasta tai erityissääntelystä riippumatta. Yleisesti ottaen KKV pitää toimialariippumatonta yleissääntelyä erityissääntelyä ja kasuistista sääntelytapaa parempana ratkaisuna.
Erityissääntelyä mahdollisine kiellettyjä menettelyjä koskevine ei-tyhjentävine esimerkkiluetteloineen voidaan pitää kuluttajansuojalain yleissäännöksiä täydentävinä. Luettelot tulisi kuitenkin laatia siten, ettei niistä ajan kuluessa voitaisi tehdä vastakohtaispäätelmiä, joiden mukaan ainoastaan luetellut asiat olisivat kiellettyjä.
KKV huomauttaa lisäksi, että kuluttajansuojalain yleinen sopimusehtosääntely perustuu EU:n minimiharmonisoivaan sopimusehtodirektiiviin. Vaikka kuluttajansuojalaki soveltuu vain elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisiin suhteisiin, KKV katsoo, että jatkovalmistelun osalta on olennaista huomioida, ettei mahdollisessa erityissääntelyssä säädetä sopimusehtodirektiivin minimitason alittavasta tai ainoastaan sitä vastaavasta tasosta.
4. Luottolaitosten toimintaa ja riskienhallintaa koskeva sääntely
Kiinteän toimipaikan vaatimus
Arviomuistiossa on esitetty, että nykyisen kaltaisessa toimintaympäristössä on tärkeää, että luottolaitoksen asiakaspalvelu on tosiasiallisesti tavoitettavissa, mutta kiinteää toimipaikkaa koskeva vaatimus ei välttämättä riittävällä tavalla edistä tätä tarkoitusta. Muistiossa katsotaan, että asiakaspalvelun tavoitettavuudesta olisi tarkoituksenmukaisempaa säätää osana luottolaitoslain 15 lukua.
Konttoriverkosto on Suomessa viime vuosina supistunut merkittävästi ja samalla myös konttorien palveluvalikoimaa on karsittu. KKV pitää kehityssuuntaa huolestuttavana, mikäli pankit eivät kehityksen myötä pysty tyydyttävästi palvelemaan erityisesti heikommassa asemassa olevia asiakasryhmiä.
KKV katsoo kuitenkin arviomuistiossa esitetyin tavoin, ettei kiinteää toimipaikkaa koskeva vaatimus ole riittävä keino puuttua asiaan liittyviin ongelmakohtiin ja kiinnittää huomiota kohdassa 1 asiakaspalvelun tavoitettavuudesta lausuttuun.
Kytkykauppasääntely
Arviomuistiossa pohditaan mahdollisuutta purkaa finanssisektorin yritysten niin sanottua kytkykauppaa rajoittavaa sääntelyä. Sääntelyn tavoitteena on ollut edistää kilpailua finanssisektorilla siten, ettei pankki- ja vakuutustuotteita kytkettäisi toisiinsa kilpailua estävällä tavalla. KKV toteaa, että erilaisten tuotteiden kytkeminen toisiinsa on nähty myös kilpailuoikeudellisessa tarkastelussa asiana, jolla voi olla haitallisia vaikutuksia kilpailulle. Määräävässä markkinaasemassa olevan yrityksen voi olla kiellettyä edellyttää asiakkaitaan ostamaan tietyn tuotteen lisäksi myös jonkin toisen tuotteen (ns. sidonta) tai yhdistää tuotteet siten, että niitä on mahdollista ostaa ainoastaan yhtenä kokonaisuutena (ns. niputtaminen). Sitominen ja niputtaminen voivat estää asiakkaita hankkimasta hyödykkeitä kilpailijoilta, vaikka ne olisivat esimerkiksi laadukkaampia tai edullisempia kuin määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen tarjoamat hyödykkeet. Sitominen ja niputtaminen voi siten poistaa kilpailua markkinalta ja aiheuttaa sitä kautta haittoja sekä kilpaileville yrityksille että asiakkaille. Toisaalta joissain tilanteissa erilaisten hyödykkeiden yhdistäminen voi tuottaa kokonaisuutena paremmin asiakkaiden tarpeisiin vastaavia hyödykkeitä, eikä se siten ole kaikissa tilanteissa yksiselitteisen haitallista. Kilpailulainsäädäntö ei kielläkään kategorisesti kaikkea määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hyödykkeiden yhdistämistä. Tällaisia menettelyjä on aina arvioitava tapauskohtaisesti.
Vaikka arviomuistiossa käsitelty kytkykaupan kielto kumottaisiin, voi kilpailulain (948/2011) 7 §:ssä ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 102 artiklan mukainen määräävän markkina-aseman väärinkäyttökielto edelleen rajoittaa finanssialan yritysten tai niiden yhteenliittymien kytkykauppaa. Kynnys kilpailusääntelyn soveltamiseen on kuitenkin luottolaitoslain säännöstä korkeampi, sillä se edellyttää määräävän markkina-aseman olemassaoloa ja siten on mahdollista, että finanssituotteiden kytkykauppa mahdollistuisi säännöksen purkamisen myötä nykyistä laajemmin. Kuten arviomuistiossakin todetaan, olisi kytkykauppasääntelyn purkamisen vaikutuksia kilpailuun syytä arvioida lisää.
Kuluttajansuojanäkökulmasta KKV huomauttaa, että kuluttajansuojalain sisältämä kytkykauppasääntely perustuu EU:n lainsäädäntöpohjaan.
5.Talletuspankkien yhteenliittymät
–
6. Luottolaitosten yhteisölait
–
7. Muut havainnot ja huomiot
KKV katsoo, että arviomuistiossa esille nostetut ongelmat erityisesti heikommassa asemassa olevien kuluttajien näkökulmasta puoltavat tarvetta lainsäädäntötyölle. KKV pitää jatkovalmistelun osalta tärkeänä huolellista vaikutustenarviointia siitä, että valitut toimenpiteet tulevat olemaan oikeasuhtaisia ja riittäviä ongelmiin puuttumiseksi sekä siitä, ettei kuluttajansuojan taso heikkene.
KKV pitää tärkeänä, että mahdolliset tulevat lainsäädäntötoimet kohdistetaan lähtökohtaisesti tasapuolisesti keskenään kilpaileviin yrityksiin, jottei yritysten välinen kilpailu vääristyisi. Toisaalta joissain tilanteissa voi olla tarpeen säätää poikkeuksia esimerkiksi pienille yrityksille, jottei markkinoille tulon kynnys nouse tarpeettoman korkeaksi ja jottei kilpailupaine markkinalla sitä kautta heikkene. Toisaalta yrityksen kokoon perustuva sääntely on ongelmallista kuluttaja-asioissa, koska esimerkiksi lakisääteisten oikeuksien käyttämisen vaikeus heikon asiakaspalvelun vuoksi on kuluttajaan kohdistuva haitta yrityksen koosta riippumatta.
Kuluttaja-asioissa KKV ei lähtökohtaisesti kannata yritysten kokoon perustuvaa sääntelyä. Kuluttaja-asioissa yrityksen kokoon perustuva sääntely hankaloittaa sekä kuluttajien että yritysten ymmärrystä sovellettavasta lainsäädännöstä sekä myös monimutkaistaa yritysten valvontaa. KKV katsoo, että sääntelyn kilpailu- ja kuluttajavaikutukset olisi syytä ottaa huomioon, kun pohditaan, mitä yrityksiä sääntely koskee ja miten laajoja velvoitteita asetetaan.
[1]Suomen Pankki (2023). Kuluttajakysely maksutavoista ja käteisestä – Tuloksia. Viitattu 9.4.2024. Saatavilla osoitteessa https://www.suomenpankki.fi/fi/Tilastot/maksuliiketilastot/kateistilastot/kuluttajakysely/
[2]Arviomuistiossa puhutaan otosharhasta, mutta oikeammin kyse on valikoitumisharhasta, sillä Ota kantaa.fi -kyselyn vastaajajoukko ei ole otos.