Lausunto sisäministeriölle 29.7.2021
Diaarinumero KKV/888/03.02/2021
Kilpailu- ja kuluttajavirasto esittää pyydettynä lausuntona seuraavaa.
KKV on antanut lausunnon ehdotuksesta rahankeräyslain muutoksesta 8.12.2020 lausuntopyyntö 6.11.2020, SM Dno-2020-885. Lausunnon yhteenvedossa KKV totesi seuraavaa: Pidämme ehdotusta tässä vaiheessa perusteltuna yllä esitetyin täsmennyksin. Kun tilanne markkinoilla kehittyy kuitenkin nopeasti, esitetty ratkaisu voi toimia vain väliaikaisena keinona edistää luotettavien markkinoiden syntymistä. Markkinoita ja muutoksen vaikutuksia on seurattava ja oltava valmis reagoimaan nopeastikin. Alalle on joka tapauksessa välttämätöntä luoda tavat arvioida väittämien sisällön todenmukaisuutta samoin kuin itse- tai yhteissääntelyjärjestelmä, joka lisäisi toiminnan luotettavuutta kuluttajien silmissä ja tukisi lainmukaista markkinointia. Itsesääntelyä pohdittaessa on syytä ottaa huomioon Keskuskauppakamarin yhteydessä toimivat lautakunnat kuten liiketapalautakunta.
KKV:ltä on pyydetty näkemyksiä eräisiin lainsäädännön arviointineuvoston esille nostamiin kysymyksiin.
Lausuntopyynnössä on pyydetty
1. arviota siitä, onko ehdotetulla rahankeräyslain muutoksella vaikutusta kuluttajaviranomaisen resursseihin.
Kuluttaja-asiamiehen markkinoinnin lainmukaisuuden valvonta kohdistuu sopimattomista kaupallisista menettelyistä annetun direktiivin määrittelemiin kaupallisiin toimintoihin elinkeinonharjoittaja – kuluttaja suhteessa (2005/29/EY). Kuluttaja-asiamiehen valvonta ei siten ulotu elinkeinonharjoittajien välisiin toimintaan eikä muun kuin direktiivissä määritellyn toimijan menettelyyn, ei esimerkiksi rahan keräämiseen hyväntekeväisyystarkoituksessa.
Rahankeräyslain muutos merkitsee käytännössä sitä, että edellä mainitut alueet eivät ole vastaisuudessa viranomaisvalvonnan piirissä, kun kyse on päästökompensaatiotoiminnasta. Kuluttaja-asiamiehen harjoittamaan markkinoinnin lainmukaisuuden valvontaan lakiesityksen toteutuminen ei aiheuta muutosta. Tämä merkitsee sitä, että kun elinkeinonharjoittaja käyttää markkinoinnissaan kuluttajille päästöhyvitykseen viittaavaa tosiasiaväittämää, sen lainmukaisuuden arviointi riippuu paitsi väittämän esitystavasta myös elinkeinonharjoittajan antamasta väittämän sisältöä ja perusteita koskevasta näytöstä.
Kuluttajansuojan näkökulmasta hyvityspalvelumarkkinan lainmukaisuuden valvonnan keskeisin haaste on, että ei ole olemassa vakiintunutta tapaa arvioida erilaisten päästökompensaatioväittämien todenmukaisuutta ja perusteita kuten esimerkiksi suhtautumista kaksoislaskentaan. Yleiset ympäristömarkkinoinnin pelisäännöt ovat sinänsä sovellettavissa päästökompensaatiomarkkinointiin esimerkiksi kuluttaja-asiamiehen linjauksessa Ympäristömarkkinointi (1992, tarkistettu 2002, 2019) ja markkinaoikeuden päätöksis-sä (MAO:157/11, MT:1992:004, MT:1992:005) ilmenevällä tavalla.
Kuluttaja-asiamies keskittää toimintansa aloille, joilla on kuluttajien kannalta huomattavaa merkitystä tai joilla voidaan olettaa yleisimmin esiintyvän ongelmia kuluttajan asemassa (L kilpailu- ja kuluttajavirastosta 7 §, 30.11.2012/661).
Kuluttaja-asiamiehen toimintaan markkinoinnin valvonnassa vaikuttaa myös EU:n valvontaviranomaisten nk. yhteistoiminta-asetuksessa (2017/2394/EU; toimeenpantu lailla 9.7.2020/566) määritelty yhteistyö. Ratkaisukäytäntöä siitä, että päästökompensaatioiden myynti sellaisenaan ilman kytkentää kulutushyödykekytkentää kuuluisi KSL:n piiriin ei ole (vrt MAO:157/11). Mikäli kuluttaja-asiamiehen toimivalta puuttua tällaiseen markkinointiin kiistettäisiin, asian ratkaisisi lainvoimaisesti markkinaoikeus/korkein oikeus.
Kaikkia kuluttaja-asiamiehen yleistoimivaltaan kuuluvia valvonta-asioita ei ole mahdollista käsitellä yksilöllisesti. Siitä syystä valvonnassa korostuu myös nk. soft law -välineiden käyttö. Tämä elinkeinonharjoittajiin kohdistuva compliance -toiminta tarkoittaa sitä, että yritysten toiminnan lainmukaisuutta edistetään kehittämällä ala- tai aihekohtaisia linjauksia, muistilistoja, työkaluja. Siltä osin kuin tällaiset soft law -tyyppiset keinot eivät ole riittäviä tai tarvitaan täsmentävää ennakkopäätösluonteista ratkaisukäytäntöä, kuluttaja-asiamies pyrkii yksittäisten yritysten kanssa ensisijaisesti neuvotteluratkaisuihin. Jos tässä ei onnistuta, mahdollisuutena on asian saattaminen markkinaoikeuteen ja viime kädessä seuraamusmaksun määräämisen hakeminen.
Kuluttaja-asiamiehen linjauksen laatiminen päästökompensaatioiden markkinointia ohjaavasti ei ole vielä mahdollista, koska alalla ei ole olemassa toistaiseksi yhtenäistä ja vakiintunutta laskentatapaa ja perusteiden arviointia. Mahdollisia valvontatapauksia jouduttaisiin siten arvioimaan yksittäisinä viime kädessä markkinaoikeudessa tai korkeimmassa oikeudessa. Elinkeinonharjoittajien toimittaman näytön arviointiin ei ole KKV:ssä asiantuntemusta vaan näyttöä arvioidaan ulkopuolisten asiantuntijoiden lausuntojen avulla. Asiantuntijalausunnot ovat yleensä maksullisia. Tällä tavalla yksittäistapausten kautta edeten oikeustilan hahmottuminen vie kuitenkin aikaa ja luo epävarmuutta toimijoille.
Kun päästökompensaatiomarkkinoinnin tilanne kehittyy ja muuttuu edelleen, kuluttaja-asiamies ei ole oikea taho päättämään päästökompensaa-tioväittämän perustelunäytön hyväksyttäviksi katsottavia vähimmäisedellytyksiä. Tässä tilanteessa olisi markkinoinnin lainmukaisuuden kannalta keskeistä saada aikaan ainakin kansallisesti yhteisymmärrys siitä, millaisia seikkoja pitää ottaa huomioon päästökompensaatioväittämien luotettavuutta ja laskentamalleja arvioitaessa. Tällaisen yhteisymmärryksen syntyminen voi tapahtua viranomaisten ja alan yhteissääntelynä tai yritysten itsesääntelynä. Kyseinen järjestelmä vaikuttaisi myös KA:n toimivallan ulkopuolelle jääviin yritysten väliseen markkinointiin ja hyväntekeväisyystarkoituksessa tapahtuvaan päästökompensaatiotoiminta varten järjestettäviin rahankeräyksiin.
Edellytyksenä on kuitenkin toimijoiden riittävä sitoutumisaste ja mahdollisuus puuttua väärinkäytöksiin. Yhteis- tai itsesääntelyn aikaansaaminen ei estä kuluttaja-asiamiestä puuttumasta tarvittaessa ennakkopäätösluonteisiin yksittäistapauksiin.
Edellä olevan mukaan rahankeräyssäännösten muuttaminen ei vaikuta kuluttaja-asiamiehen tehtäviin. Yritysten useimpien päästökompensaatioväit-tämien markkinoinnin lainmukaisuuden arviointi kuuluu jo nykyisellään kuluttaja-asiamiehen toimivaltaan, kun kohteena on kuluttaja. Kuluttaja-asiamies ei esityksen tultua hyväksyttyä valvoisi edelleenkään yritysten välistä markkinointia tai hyväntekeväisyysjärjestöjen rahankeräystä. Mikäli kuluttaja-asiamiehen toimivalta kiistettäisiin, asian ratkaisu edellyttäisi tuomioistuinkäsittelyä.
Kun otetaan huomioon KA:n yleistoimivalta ja asiamiestoiminnan luonne, ei ole realistista olettaa, että KA voisi nykyisillä voimavaroillaan käsitellä yksittäistapauksina suuren määrän päästökompensaatiomarkkinointitapauksia. Tehokkain lähestymistapa päästökompensaatiomarkkinoinnissa olisi yhteisymmärryksessä kehitetty malli, jolla olisi mahdollista arvioida yritysten päästökompensaatioväittämien perusteita ja todenmukaisuutta ja johon elinkeinonharjoittajat sitoutuisivat. Sellainen pohja yhdistettynä ympäristömarkkinoinnin esitystapaa koskeviin KA:n linjauksiin antaisi myös elinkeinonharjoittajille mahdollisuuden varmistua ennakkoon oman markkinointinsa lainmukaisuudesta.
2. Millaista uutta yhteistyötä uudistus edellyttäisi viranomaisten välillä?
Kuluttaja-asiamies toimii usean viranomaisen kanssa yhteistyössä kuluttaja-asioissa. Päästökompensaatioväittämien markkinoinnin lainmukaisuuden arviointi edellyttää näytön asianmukaisuuden osalta sellaista asiantuntijuutta, jota varten kuluttaja-asiamies joutuu turvautumaan ulkopuolisiin asiantuntijoihin neuvotteluvaiheessa ja mahdollisessa tuomioistuinkäsittelyssä. Kun ei ole olemassa vakiintunutta tapaa arvioida erilaisten menetelmien vaikutuksia ja laskentamalleja, KA tarvitsee asiantuntijalausuntoja kunkin käsittelyssä olevan asian osalta sopivalta taholta. Alaa koskevia yhteisiä linjauksia ei voida valmistella, jos oikeustila on epäselvä. Asioiden käsittelyn kannalta olisi paras, mikäli kuluttaja-asiamiehellä olisi yhteistyökumppanina asiantunteva (viranomais)taho, joka kykenisi arvioimaan päästökompensaatioväittämien perusteita joutuisasti ja ilman kohtuuttomia kustannuksia. KA arvioi lausunnon perusteella markkinointitapaa ja sen lainmukaisuutta.
3. Onko mahdollista, että kuluttajansuojaa koskevasta sääntelystä päättäminen tulisi liian myöhään, jolloin sillä olisi paitsi kielteisiä vaikutuksia kuluttajan asemaan, myös viranomaistyötä lisäävä vaikutus.
Kuten edellä on todettu, kuluttajansuojan näkökulmasta olisi tarpeen saada yhteisymmärrys tämänhetkisistä päästökompensaatioväittämien perusteille asetettavista vaatimuksista. Yhteis- tai itsesääntelypohjaa on mahdollista päivittää tarvittaessa joustavasti. Tällainen kansallinen ratkaisu olisi tarpeen saada jo ennen mahdollisia EU-tason toimia. Rahankeräyslainmuutosesitys ei estä kuluttaja-asiamiehen valvontatoimia mutta niiden osalta linjaratkaisujen saaminen vie aikaa, jos asiat päätyvät markkinaoikeuden käsittelyyn. Toisaalta on joka tapauksessa pohdittava, mikä on toimivin malli yritykseltä toiselle suunnatun markkinoinnin ja esimerkiksi hyväntekeväisyystarkoituksessa päästökompensointiin tapahtuvan rahankeräyksen osalta.