Lausunto talousvaliokunnalle 4.3.2022
Diaarinumero KKV/118/03.02/2022
EU-komissio selvittää parhaillaan tuotevastuudirektiivin uudistamista sekä tekoälyyn liittyviä vastuukysymyksiä ja sääntelytarpeita. Kilpailu- ja kuluttajavirasto kannattaa sääntelyn kehittämistä vastaamaan digitalisoituvien kuluttajamarkkinoiden todellisuutta. Tarjolla olevat kulutushyödykkeet ja elinkeinonharjoittajien liiketoimintamallit ovat monimuotoistuneet eikä nykyinen vastuusääntely enää tuo kuluttajille riittävän kattavasti suojaa ongelmatilanteissa ja oikeutta menetyksiä kattaviin hyvityksiin.
EU:n kuluttajansuojan kokonaisuuden huomioiminen
Tuotevastuu on merkittävä elementti yhteiskunnallisesti oikeudenmukaisen riskinjaon muodostamisessa. Tuotevastuu on luonteeltaan jälkikäteistä ja luo kuluttajille mahdollisuuden korvauksiin silloin, kun hankitusta tuotteesta on aiheutunut vahinkoa henkilölle tai muulle omaisuudelle. Kohdistuessaan erityisesti valmistajiin ja maahantuojiin tuotevastuu toimii virhevastuun rinnalla ja täydentää kuluttajien hyvitysmahdollisuuksia. Valmistajien ja maahantuojien on kannettava osansa siitä riskistä, jonka niiden markkinoille saattamat kulutushyödykkeet aiheuttavat.
Tekoälyn sääntelyssä on erityisen tärkeää pitää kiinni EU:n perustamissopimusten edellyttämästä kuluttajansuojan korkeasta tasosta. Mikäli tekoälyn vastuukysymysten osalta päädyttäisiin erityissääntelyn luomiseen, kuluttajansuojan kattavuus ja taso eivät saisi heikentyä sääntelyn eriytymisen myötä. Kuluttajien aseman ja oikeuksien turvaaminen on huomioitava riittävällä tavalla ja noudattaen EU:n kuluttajansuojasääntelyssä muodostamia perusperiaatteita, vaikka erityissääntely kattaisi soveltamisalaltaan sekä yritysten välisiä suhteita että elinkeinonharjoittajan vastuuaseman kuluttajiin päin.
EU on parhaillaan toteuttamassa laajamittaista kuluttajansuojasääntelyn uudistamista. Tässä kokonaiskuvassa virhevastuu, tuotevastuu ja tuoteturvallisuus ovat tärkeitä kuluttajansuojan perusteita. Jälkikäteistä suojaa tuovaa virhevastuuta on uudistettu maksimiharmonisoivilla tavaran kaupan direktiivillä (EU) 2019/771 ja ns. digisopimusten direktiivillä (EU) 2019/770, jotka on saatettu Suomessa kansallisesti voimaan 1.1.2022 kuluttajansuojalain 5 ja 5a luvuin. Ennakollista suojaa ja markkinoille tuomi-sen edellytyksiä säädellään mm. markkinavalvonta-asetuksella, tuoteturvallisuusdirektiivillä ja radiolaitedirektiivillä. Samankaltaisia kysymyksiä esimerkiksi alueellisesta soveltamisalasta, sääntelyn kohteesta ja vastuunalaisista tahoista on ollut esillä kaikissa uudistuksissa, mikä olisi hyvä huomioida Suomen kansallisten kantojen valmistelussa.
Tekoälyn vastuusäännösten valmistelussa on lisäksi syytä huomioida se, että komission mukaan niillä on tarkoitus täydentää valmisteilla oleva tekoälyasetusta (komission asetusehdotus COM(2021) 206 final). Tekoälyasetuksen puolella tehtävät rajaukset saattavat vaikuttaa vastuusääntelyn ehdotuksiin jopa niitä määrittävästi, minkä vuoksi ehdotuksia olisi syytä arvioida myös rinnakkain Suomen kansallisten kantojen valmistelussa.
Vastuusääntelyn uudistustarpeista
EU-valmistelun tässä vaiheessa KKV haluaa kiinnittää huomiota yleisiin vastuusääntelyn uudistamistarpeisiin.
Digitalisaatio on mahdollistanut uusia toimijoita, joilla on ratkaiseva merkitys kulutushyödykkeiden tarjoamisessa kuluttajille. Alustat ovat usein myyntiketjuissa aktiivisessa roolissa eivätkä ainoastaan passiivisia tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajia. Tuote-vastuun osalta varsinkin tavarankaupan markkinapaikka-alustat ja tekoälyn osalta varsinkin digitaalisten palvelujen alustat ovat tahoja, joiden vastuuasema on nykysääntelyssä vajaampi kuin mitä niiden toiminnan luonne ja taloudellinen mittavuus edellyttäisi.
Kiertotalous näkyy kuluttajille kasvavana käytettyjen tuotteiden markkinana. Vastuusääntelyssä olisi nykyistä selkeämmin huomioitava tilanteet, joissa kuluttaja on ostanut kierrätettynä tai korjattuna uudelleen markkinoille tuodun hyödykkeen. Aiheutuneiden vahinkojen hyvitysmahdollisuuksien olisi oltava kuluttajille selviä silloinkin, kun kyseessä ei ole uusi vaan käytetty tai uusiotuote taikka jos kyseessä ei ole ainoastaan päivitetty vaan ominaisuuksiltaan muokattu digitaalinen elementti tai palvelu. Myös käytettyjen tuotteiden markkinoilla eri elinkeinonharjoittajien roolien ja niihin liittyvien vastuiden tulee olla selkeitä.
KKV pitää tarkoituksenmukaisena sitä, että EU-sääntelyssä luovuttaisiin korvattavien esinevahinkojen 500 euron omavastuusta. Käytännössä kyse olisi vähimmäismäärän asettamisesta ja korvauskynnyksen luomisesta. Digitalisaation ja kiertotalouden edetessä kulutushyödykkeiden hintaluokat ovat monipuolistuneet siten, että käyttötarkoitukseen sopivan hyödykkeen voi hankkia joko halvemmasta tai erittäin kalliista hintaluokasta. Kotien esineistö, johon esimerkiksi tuotevahinko voisi kohdistua, voi olla kovin eri hintaista riippuen kotitalouden varallisuusasteesta. Mikäli korvattaville vahingoille asetettaisiin vähimmäismäärä, se saattaisi johtaa asetelmaan, jossa korvaussummaa eniten tarvitsevat vähävaraiset jäisivät sitä vaille, kun taas varakkaampien olisi mahdollista hakea korvausta merkkituotteille aiheutuneista vahingoista.
KKV:n näkemys on, että tuotevastuudirektiivin uudistamisen yhteydessä olisi syytä selvittää digitaalisten sisältöjen ja digitaalisten palvelujen tuominen yleisen vastuusääntelyn piiriin. Vastaavasti on jo uudistettu EU:n virhevastuusääntelyä. Kuluttajien arjessa ja kotien riskienhallinnassa voi olla vaikea muodostaa eroa digitaalisia elementtejä sisältävien tavaroiden, digitaalisten sisältöjen, digitaalisten palvelujen ja tekoälyn välillä. Kuluttajille tarjottava tuote ei ole ’tekoäly’ vaan tavara, palvelu tai sisältö, jota ohjaavat kehittyneet ohjelmistot ja algoritmit. Tekoälytermillä ei kuvata ainoastaan tulevai suuden huippuedistyneitä järjestelmiä vaan myös jo käytössä olevia kehittyneitä järjestelmiä. Nykyisin algoritmit ja automatisoidut järjestelmät ohjaavat ja hallinnoivat kuluttajille verkon yli tarjottavia palveluja, mutta myös esimerkiksi LVIS-tekniikkaa monissa omakotitaloissa ja kerrostalohuoneistoissa. Digitaalisia elementtejä sisältävissä tavaroissa on itseohjautuvia tavaroita, kuten robotti-imureita ja -ruohonleikkureita. Kodeissa on myös älykoti- ja viihdejärjestelmiä (hubeja), ääniassistentteja ja dataohjauksen kautta hallinnoitavia tavaroita, kuten sovelluksin etähallittavia uuneja ja etäkorjattavia astianpesukoneita.
Yhteistä digitalisoituvien kotien vastuukysymyksille on se, ettei kuluttajilta enää voida odottaa syy-yhteyden ja vahingon aiheuttajan toteen näyttämistä sillä tavoin kuin perinteinen vastuusääntely edellyttää. Kuluttajilla ei ole riittäviä teknisiä taitoa eikä pääsyä sellaisille infrastruktuurin ja datavirtojen tasoille, joilla digitaalisia toiminnallisuuksia ohjataan ja joilta paljastuisi vahingon alkusyy. Vastuusääntelyn lähtökohdaksi tulisikin ottaa käännetty todistustaakka. Tämän vähimmäisedellytyksen lisäksi voitaisiin harkita ankaran vastuun säätämistä esimerkiksi hyödykkeille, joihin liittyy käyttötarkoituksen takia vakavan henkilövahingon riski taikka joissa on kyse välttämättömyyspalveluiden toteuttamisesta kuluttajille.
Toinen yhdistävä näkökohta on se, että vastuusääntelyä ja vahinkojen korvattavuutta on arvioitava sekä yksilöllisestä että kollektiivisesta näkökulmasta. Kulutushyödykkeiden aiheuttamille vahingoille on tyypillistä se, että yksilöllistä vahinkoa voi aiheutua erittäin suurelle joukolle kotitalouksia tai ihmisiä. Sen vuoksi kuluttajien mahdollisuus vahingonkorvaukseen ja helppo pääsy oikeuksiinsa on yhteiskunnallisesti merkittävää. Digitalisaation, verkottumisen ja yhteentoimivuuden myötä vahinko voi kohdistua kotien lisäksi koko yhteiskuntaan. Esimerkiksi jos vahinko aiheuttaa virhetoimintoja yhtäaikaisesti suuressa määrässä kulutushyödykkeitä, tämä saattaa aiheuttaa vahinkoja yhteiskunnan perusinfrastruktuurille, kuten tieto- ja sähköverkoille.
Lain tasoisella vastuusääntelyllä on myös ennakollista merkitystä, sillä se luo elinkeinonharjoittajille kannustimia oman toimintansa kehittämiseen. Jo pelkkä vastuusääntelyn olemassaolo voi kannustaa toimialan itsesääntelyn tai yritysten omavalvonnan parantamiseen. Suomessa tuotevastuusääntelyllä on ollut merkitystä esimerkiksi yritysten vastuuvakuutuksille ja yksityisen korvausjärjestelmän kehittämiselle vakuutusten avulla. Monimutkaistenkin tuotteiden, kuten lääkkeiden tai tekoälyn, kohdalla voitaisiin EU-tasolla selvittää vakuutusjärjestelmän kehittämistä, mikä voisi osaltaan toimia myös ns. kehitysriskeihin varautumisena.