Suomessa julkisia hankintoja vaivaa hyvin tiedostettu kilpailun puute. Puoleen kilpailutuksista saadaan vain kolme tarjousta tai vähemmän, ja vain yhden tarjouksen saaneita kilpailutuksia on vuosittain toista tuhatta eli noin kuudennes kaikista kilpailutetuista hankinnoista. Hankintojen kilpailullisuus on tärkeää, jotta julkisen sektorien tekemien hankintojen kustannukset pysyvät kurissa. Toimiva kilpailu varmistaa myös sen, että julkisen sektorin hankinnat kohdistuvat tehokkaimmille yrityksille.
Yhtenä syynä vähäiselle kilpailun määrälle pidetään sitä, ettei markkinoilla yksinkertaisesti ole enempää tarjontaa. KKV:n tuore tutkimus haastaa tämän oletuksen ja näyttää, että potentiaalisia tarjoajia on usein huomattavasti enemmän kuin mitä hankintoihin osallistuu.
Tieto potentiaalisten tarjoajien määrästä on arvokasta niin hankintayksiköille kuin lainsäätäjille. Hankintayksiköt voivat hyödyntää tietoa suunnitellessaan tarjouskilpailuja ja tavoitellessaan yrityksiä, jotka todennäköisimmin olisivat kiinnostuneita osallistumaan kilpailutukseen. Lainsäätäjän näkökulmasta on tärkeää ymmärtää, missä ja millä tavoin hankintojen kilpailullisuutta voidaan parantaa.
Miten määritellä potentiaalinen tarjoaja?
Hankintaan voivat periaatteessa osallistua kaikki ne yritykset, jotka tuottavat hankkijan tarvitsemaa tuotetta tai palvelua, toimivat tai voivat toimia hankinnan paikkakunnalla, ja ovat kooltaan sellaisia, jotka pystyvät ja haluavat toimittaa hankittavan tuote- tai palvelukokonaisuuden.
Käytännössä potentiaalisten tarjoajien määrittely ei kuitenkaan ole näin helppoa. Monet markkinoilla toimivista yrityksistä eivät aina ole halukkaita osallistumaan hankintaan esimerkiksi kapasiteettirajoitusten takia. Usein kiinnostavaa ei olekaan se, mitkä markkinoilla toimivat yritykset periaatteessa pystyisivät osallistumaan hankintaan, vaan se, mitkä yritykset todennäköisesti siihen osallistuisivat.
Todennäköisesti hankintaan osallistuvien yritysten selvittämistä varten loimme tutkimustamme varten uuden menetelmän. Menetelmä ennustaa jokaiselle tietyllä toimialalla toimivalle yrityksille sen, kuinka todennäköisesti yritys tarjoaa tiettyyn hankintaan. Todennäköisyyksien avulla laskemme jokaiselle hankinnalle potentiaalisten tarjoajien määrän N. Määrä kertoo sen, mikä kilpailun taso kussakin hankinnassa voitaisiin todennäköisesti saavuttaa.
Kilpailupotentiaali kertoo, missä tarjouksia on mahdollista saada lisää
Ennustetta potentiaalisten tarjoajien määrästä voidaan hyödyntää arvioitaessa, missä hankinnoissa kilpailua olisi mahdollista lisätä ja missä kilpailupotentiaali on jo pitkälti saavutettu. Kilpailupotentiaalin saavuttamista kuvaamme toteutuneiden tarjousten (n) ja potentiaalisten tarjoajien määrän (N) suhteella n/N.
Tulokset osoittavat, että hankinnoissa on usein käyttämätöntä kilpailupotentiaalia. Esimerkiksi hankinnoista, joihin saatiin vain yksi tarjous, olisi melkein aina mahdollista saada vähintään yksi lisätarjous. Koko aineistossa vain noin 15 prosentissa hankinnoista tarjousten määrä vastasi ennustettua potentiaalisten tarjoajien määrää tai ylitti sen.
Kuva 1. Potentiaalisen kilpailun määrä Suomessa.
Kuvassa 1 on havainnollistettu keskimääräistä potentiaalisten tarjoajien määrää, joka vaihtelee alueellisesti muutamista tarjoajista useisiin kymmeniin. Potentiaalista kilpailua on keskimäärin enemmän kaupungeissa ja keskeisten liikenneväylien läheisyydessä kuin maaseudulla. Koska tarkastelu perustuu alueilla toteutuneisiin hankintoihin, erot eivät kuitenkaan johdu pelkästään sijainnista: kunnissa hankitaan erilaisia tuotteita ja palveluja, joiden markkinarakenteet poikkeavat toisistaan.
Alueellisista eroista huolimatta myös pienemmissä kunnissa on usein hyödyntämätöntä kilpailupotentiaalia. Tämä voi liittyä rajallisiin hankintaresursseihin, puutteelliseen markkinatuntemukseen tai siihen, että yrityksillä on heikko näkyvyys pienten kuntien hankintoihin. Tutkimusaineiston perusteella pienetkin kunnat voivat kuitenkin onnistua hankinnoissaan hyvin. Esimerkiksi Sauvo ja Siikalatva kuuluvat parhaiten kilpailupotentiaalia saavuttavien kuntien joukkoon. Molemmat kunnat ylläpitävät verkkosivuillaan hankintakalenteria, joka sisältää tietoa myös pienhankinnoista.
Isoon osaan hankinnoista voidaan saada lisää tarjouksia
Hankinnat voidaan luokitella sen mukaan, kuinka paljon tarjouksia niihin saadaan ja missä määrin tarjousten määrä vastaa markkinoilla olevaa kilpailupotentiaalia. Tämä auttaa tunnistamaan tilanteet, joissa kilpailun lisääminen on realistista ja joissa siitä on eniten hyötyä. Luokittelua on havainnollistettu nelikentällä (ks. Kuva 2).
Kuva 2. Nelikenttä tarjousten määrän ja markkinan hyödyntämisen hahmottamiseen hankinnoissa.
Alhainen tarjousten määrä suhteessa potentiaaliin ei aina tarkoita epäonnistunutta hankintaa. Laajoilla ja kilpailluilla markkinoilla voi olla paljon potentiaalisia tarjoajia, joista vain osa jättää tarjouksen. Tällöin hankinnan kilpailullisuutta on tarkoituksenmukaista arvioida myös tarjousten absoluuttisen määrän perusteella. Keskimäärin neljä tai useampi tarjous viittaa kilpailulliseen hankintaan, vaikka potentiaalia jäisi hyödyntämättä. Tällaisia hankintoja on noin 32 prosenttia kaikista.
Nelikentän ylin rivi näyttää, että noin 26 prosentissa hankinnoista hankintayksiköt onnistuvat saavuttamaan tarjouksia vähintään potentiaalisten tarjoajien määrän verran tai niin, että potentiaalisia tarjoajia ei olisi enää merkittävästi enempää. Näissä hankinnoissa markkinoiden kilpailupotentiaali on saavutettu hyvin. Melkein puolessa tapauksista kilpailua on kuitenkin vain vähän, mikä selittyy sillä, että markkina on erittäin keskittynyt. Näissä hankinnoissa kilpailun lisääminen ei ole todennäköistä, sillä potentiaalisten toimijoiden määrä on lähtökohtaisesti rajallinen.
Hankintojen kehittämisen kannalta kiinnostavia ovat ne hankinnat, joissa saatujen tarjousten määrä on vähäinen, mutta markkinoilla olisi merkittävästi enemmän potentiaalisia tarjoajia (nelikentän vasen alakulma). Tällaisia hankintoja on noin 42 prosenttia kaikista hankinnoista. Suuri osa näistä hankinnoista ei kohdistu keskittyneille markkinoille, joten tarjousten vähäinen määrä ei johdu epäedullisesta markkinarakenteesta vaan jostain muusta, kuten esimerkiksi hankinnan toteutustavasta tai yritysten kilpailua rajoittavista menettelyistä. Näistä ensimmäiseen hankintayksiköt pystyvät vaikuttamaan. Jälkimmäistä Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo mm. seulomalla hankinta-aineistoja kartellien varalta.
Lisätarjouksia pitäisi olla mahdollista saada erityisesti rakennushankkeita ja IT palveluita koskevissa hankinnoissa, joissa on paljon potentiaalisia tarjoajia, mutta joissa kilpailupotentiaalia ei monesti saavuteta. Myös liiketaloudelliset palvelut, koulutuspalvelut ja monet tavaramarkkinat korostuivat toimialoina, joilla olisi usein enemmän potentiaalista tarjontaa kuin mitä hankintayksiköt pystyvät hyödyntämään.
Mitä tapahtuisi, jos nelikentän vasemman alakulman – eli heikosti kilpailua ja kilpailupotentiaalia hyödyntävien – hankintojen määrä vähenisi? Yksi tapa arvioida lisäkilpailusta saatavia taloudellisia vaikutuksia on vertailla keskenään samankaltaisia hankintayksiköitä. Mikäli kaikki hankintayksiköt pystyisivät saavuttamaan saman osan kilpailupotentiaalista kuin parhaiten pärjäävä neljännes, vähän tarjouksia saavien hankintojen määrä vähenisi noin 8 prosentilla. Tämä johtaisi 110 miljoonan euron vuotuisiin säästöihin, mikäli lisätarjousten vaikutus hankintahintoihin olisi keskimäärin aiemmassa KKV:n tutkimuksessa arvioitu 10 prosenttia.
Huomionarvoista on, että myöskään paras neljännes hankintayksiköistä ei saavuta koko kilpailupotentiaalia. Mikäli kaikki hankintayksiköt saavuttaisivat KKV:n tutkimuksessa estimoidun kilpailupotentiaalin hankinnoissaan, vuotuiset säästöt voisivat nousta jopa yli puoleen miljardiin euroon.
Hankintojen kannattaa kehittää kohdennetusti
Useat tutkimukset osoittavat, että hankintayksiköiden toiminnalla on keskeinen vaikutus hankintojen onnistumiseen (esim. Coviello ja Mariniello, 2014; Best ym., 2023). Myös KKV:n tutkimus antaa viitteitä siitä, että hankintayksiköiden toimintatavoilla on merkitystä. Kuvassa 3 näytetään, miten suuressa osassa hankinnoista lisätarjouksia on mahdollista saavuttaa. Kuvasta havaitaan, että samankaltaisten hankintayksiköiden välillä on merkittävää vaihtelua.
Mitä hyvin pärjäävät hankintayksiköt sitten tekevät eri tavalla? Tutkimuksen perusteella kilpailutusten välttäminen kesäloma-aikaan, hankinnan jakaminen osiin ja toimialalle tyypilliset hankintatavat korreloivat sen kanssa, että suurempi osuus kilpailupotentiaalista saavutetaan. Tutkimus antaa myös indikaatiota siitä, että ennakkoilmoituksen tekeminen lisää todennäköisyyttä saada riittävästi tarjouksia.
Kuva 3. Samankaltaisten hankintayksiköiden välisiä eroja.
Tutkimuksessa käytetyt tavat arvioida kilpailupotentiaalia antavat pohjaa sille, miten hankintoja voidaan jatkossa kehittää kohdennetusti. Analyysitavat mahdollistavat heikosti kilpailupotentiaalia saavuttavien hankintojen tunnistamisen nykyistä tarkemmin. Tällä tavoin pystytään entistä paremmin tukemaan ja kehittämään sellaisia hankintoja, joihin on vaarana saada vain yksittäisiä tarjouksia, ja jotka tulevat siten tarpeettoman kalliiksi yhteiskunnalle.
Tutkimuksen pohjana on käytettyä aineistoa, joka kattaa suuren osan julkisista hankinnoista. Paljon hankintoja ja jopa kokonaisia hankintayksiköitä on kuitenkin jäänyt tutkimuksen ulkopuolelle, koska niiden hankinnoista ei ole saatavissa tietoa. Hankintojen systemaattinen kehittäminen vaatiikin nykyistä merkittävästi paremman tietopohjan. Blogimme kirjoitushetkellä lainvalmistelussa oleva hankintatietovaranto tulee mahdollistamaan kohdennetut toimet juuri niihin tilanteisiin, joista merkittävimmät säästöt on mahdollista saavuttaa.