I Finland lider den offentliga upphandlingen av en välkänd brist på konkurrens. I hälften av upphandlingarna kommer det in endast tre anbud eller färre, och varje år finns det över tusen upphandlingar där endast ett anbud lämnas in, vilket motsvarar omkring en sjättedel av alla konkurrensutsatta upphandlingar. Konkurrensen i upphandlingarna är viktig för att hålla kostnaderna för den offentliga sektorns inköp under kontroll. En fungerande konkurrens säkerställer också att den offentliga sektorns upphandlingar riktas till de mest effektiva företagen.
En orsak till den låga konkurrensnivån anses vara att det helt enkelt inte finns mer utbud på marknaden. KKV:s färska undersökning utmanar detta antagande och visar att det ofta finns betydligt fler potentiella anbudsgivare än de företag som faktiskt deltar i upphandlingarna.
Information om antalet potentiella anbudsgivare är värdefull både för de upphandlande enheterna och för lagstiftaren. De upphandlande enheterna kan utnyttja informationen när de planerar anbudsförfaranden och försöker nå de företag som sannolikt skulle vara mest intresserade av att delta i konkurrensutsättningen. Ur lagstiftarens perspektiv är det viktigt att förstå var och på vilka sätt konkurrensen i upphandlingar kan förbättras.
Hur definierar man en potentiell anbudsgivare?
I princip kan alla företag delta i en upphandling om de producerar den produkt eller tjänst som upphandlaren behöver, är verksamma eller kan vara verksamma på den ort där upphandlingen genomförs och är av sådan storlek att de kan och vill leverera den produkt- eller tjänstehelhet som upphandlas.
I praktiken är det ändå inte så enkelt att fastställa vilka de potentiella anbudsgivarna är. Många företag på marknaden är inte alltid villiga att delta i en upphandling, till exempel på grund av kapacitetsbegränsningar. Det intressanta är därför ofta inte vilka företag på marknaden som i princip skulle kunna delta i en upphandling, utan vilka företag som sannolikt skulle delta.
För att utreda vilka företag som sannolikt skulle delta i en upphandling utvecklade vi en ny metod för vår undersökning. Metoden förutspår, för varje företag inom en viss bransch, hur sannolikt det är att företaget lämnar anbud i en viss upphandling. Med hjälp av dessa sannolikheter beräknar vi antalet potentiella anbudsgivare, N, för varje upphandling. Antalet beskriver vilken konkurrensnivå som sannolikt skulle kunna uppnås i respektive upphandling.
Konkurrenspotentialen visar var det är möjligt att få fler anbud
Prognosen över antalet potentiella anbudsgivare kan användas för att bedöma i vilka upphandlingar det är möjligt att öka konkurrensen och var konkurrenspotentialen redan i stor utsträckning har utnyttjats. Vi beskriver hur väl konkurrenspotentialen har utnyttjats med förhållandet mellan antalet inkomna anbud, n, och antalet potentiella anbudsgivare, N, alltså n/N.
Resultaten visar att det ofta finns outnyttjad konkurrenspotential i upphandlingar. Till exempel i upphandlingar där endast ett anbud kom in skulle det nästan alltid vara möjligt att få åtminstone ett ytterligare anbud. I hela materialet motsvarade eller översteg antalet anbud det förutspådda antalet potentiella anbudsgivare i endast omkring 15 procent av upphandlingarna.
Figur 1. Mängden potentiell konkurrens i Finland.
Figur 1 illustrerar det genomsnittliga antalet potentiella anbudsgivare, som regionalt varierar från några få till tiotals anbudsgivare. Den potentiella konkurrensen är i genomsnitt större i städer och i närheten av centrala trafikleder än på landsbygden. Eftersom granskningen baserar sig på upphandlingar som genomförts i olika områden beror skillnaderna ändå inte enbart på läget: kommunerna upphandlar olika produkter och tjänster, och marknadsstrukturerna för dessa skiljer sig från varandra.
Trots de regionala skillnaderna finns det ofta outnyttjad konkurrenspotential även i mindre kommuner. Detta kan hänga samman med begränsade upphandlingsresurser, bristfällig marknadskännedom eller med att företagen har svag insyn i små kommuners upphandlingar. Utifrån undersökningsmaterialet kan även små kommuner ändå lyckas väl med sina upphandlingar. Till exempel hör Sauvo och Siikalatva till de kommuner som bäst lyckas utnyttja konkurrenspotentialen. Båda kommunerna upprätthåller en upphandlingskalender på sina webbplatser, där det också finns information om små upphandlingar.
Det går att få fler anbud i en stor del av upphandlingarna
Upphandlingar kan klassificeras enligt hur många anbud de får och i vilken mån antalet anbud motsvarar konkurrenspotentialen på marknaden. Detta hjälper till att identifiera situationer där det är realistiskt att öka konkurrensen och där nyttan av detta är störst. Klassificeringen åskådliggörs med hjälp av en fyrfältare, se figur 2.
Figur 2. Fyrfältare för att gestalta antalet anbud och utnyttjandet av marknaden i upphandlingar.
Ett lågt antal anbud i förhållande till potentialen innebär inte alltid att upphandlingen har misslyckats. På breda och konkurrensutsatta marknader kan det finnas många potentiella anbudsgivare, av vilka endast en del lämnar anbud. Då är det ändamålsenligt att bedöma upphandlingens konkurrensutsättning också utifrån det absoluta antalet anbud. I genomsnitt tyder fyra eller fler anbud på en konkurrensutsatt upphandling, även om en del av potentialen förblir outnyttjad. Sådana upphandlingar utgör omkring 32 procent av alla upphandlingar.
Den övre raden i fyrfältaren visar att de upphandlande enheterna i omkring 26 procent av upphandlingarna lyckas få in minst lika många anbud som det finns potentiella anbudsgivare, eller så många att det inte längre skulle finnas betydligt fler potentiella anbudsgivare. I dessa upphandlingar har marknadens konkurrenspotential utnyttjats väl. I nästan hälften av fallen är konkurrensen ändå svag, vilket förklaras av att marknaden är mycket koncentrerad. I dessa upphandlingar är det inte sannolikt att konkurrensen kan ökas, eftersom antalet potentiella aktörer från början är begränsat.
Med tanke på utvecklingen av upphandlingar är de upphandlingar intressanta där antalet mottagna anbud är lågt, men där det på marknaden skulle finnas betydligt fler potentiella anbudsgivare, det vill säga det nedre vänstra hörnet i fyrfältaren. Sådana upphandlingar utgör cirka 42 procent av alla upphandlingar.
En stor del av dessa upphandlingar gäller inte koncentrerade marknader, vilket innebär att det låga antalet anbud inte beror på en ogynnsam marknadsstruktur utan på något annat, till exempel hur upphandlingen har genomförts eller på förfaranden som begränsar företagens konkurrens. Det förstnämnda kan upphandlande enheter påverka. Det sistnämnda övervakar Konkurrens- och konsumentverket bland annat genom att granska upphandlingsmaterial i syfte att upptäcka karteller. Det borde vara möjligt att få ytterligare anbud särskilt i upphandlingar som gäller byggprojekt och IT-tjänster. I dessa upphandlingar finns det många potentiella anbudsgivare, men konkurrenspotentialen utnyttjas ofta inte. Även företagsekonomiska tjänster, utbildningstjänster och många varumarknader framträdde som branscher där det ofta skulle finnas mer potentiellt utbud än de upphandlande enheterna lyckas utnyttja.
Vad skulle hända om antalet upphandlingar i det nedre vänstra fältet, det vill säga upphandlingar med svag konkurrens och svagt utnyttjad konkurrenspotential, minskade? Ett sätt att bedöma de ekonomiska effekterna av ökad konkurrens är att jämföra sinsemellan liknande upphandlande enheter. Om alla upphandlande enheter kunde utnyttja samma andel av konkurrenspotentialen som den bäst presterande fjärdedelen, skulle antalet upphandlingar med få anbud minska med omkring 8 procent. Detta skulle leda till årliga besparingar på 110 miljoner euro, om effekten av ytterligare anbud på upphandlingspriserna i genomsnitt skulle vara de 10 procent som uppskattats i en tidigare KKV-undersökning.
Det är värt att notera att inte heller den bästa fjärdedelen av de upphandlande enheterna utnyttjar hela konkurrenspotentialen. Om alla upphandlande enheter skulle uppnå den konkurrenspotential som estimerats i KKV:s undersökning i sina upphandlingar, kunde de årliga besparingarna stiga till över en halv miljard euro.
Upphandlingar bör utvecklas målinriktat
Flera undersökningar visar att de upphandlande enheternas verksamhet har en central betydelse för om upphandlingarna lyckas, till exempel Coviello och Mariniello, 2014, samt Best m.fl., 2023. Även KKV:s undersökning ger indikationer på att de upphandlande enheternas verksamhetssätt spelar roll. Figur 3 visar i hur stor andel av upphandlingarna det är möjligt att få ytterligare anbud. Figuren visar att det finns betydande variation mellan liknande upphandlande enheter.
Vad gör då de upphandlande enheter som lyckas väl annorlunda? Enligt undersökningen korrelerar undvikande av konkurrensutsättningar under sommarsemesterperioden, uppdelning av upphandlingen i delar och upphandlingssätt som är typiska för branschen med att en större andel av konkurrenspotentialen uppnås. Undersökningen ger också indikationer på att en förhandsannons ökar sannolikheten att få tillräckligt många anbud.
Figur 3. Skillnader mellan liknande upphandlande enheter.
De metoder som använts i undersökningen för att bedöma konkurrenspotentialen ger en grund för hur upphandlingar i fortsättningen kan utvecklas mer målinriktat. Analysmetoderna gör det möjligt att identifiera upphandlingar där konkurrenspotentialen utnyttjas svagt mer exakt än tidigare. På så sätt kan man bättre stödja och utveckla sådana upphandlingar där det finns risk för att endast enstaka anbud kommer in och som därför blir onödigt dyra för samhället.
Som grund för undersökningen har man använt ett material som täcker en stor del av de offentliga upphandlingarna. Många upphandlingar och till och med hela upphandlande enheter har ändå fallit utanför undersökningen, eftersom det inte finns tillgänglig information om deras upphandlingar. En systematisk utveckling av upphandlingarna kräver därför ett betydligt bättre kunskapsunderlag än i dag. Den upphandlingsdatabas som är under beredning vid tidpunkten för blogginlägget kommer att möjliggöra riktade åtgärder just i de situationer där de största besparingarna kan uppnås.