Apteekkimarkkinan sääntelyn tavoitteista vallitsee laaja konsensus: turvallinen, kaikkien saatavilla oleva lääkehuolto mahdollisimman edullisin kustannuksin. Erilaiset näkemykset syntyvätkin eri tavoitteiden keskinäisestä painotuksesta ja keinoista sekä niiden yksityiskohdista, joita erisuuntaisten tavoitteiden saavuttamiseksi vaaditaan.
Vuonna 2020 KKV julkaisi selvityksen, jossa esitettiin apteekkimarkkinoiden uudistamiseen liittyviä kehitysehdotuksia. Selvityksessämme ehdotettu yleisluonteinen kehittäminen pureutui erityisesti apteekkijärjestelmän kustannuksiin ja markkinoille tulon sääntelyyn. Esitykset on tarkennettava vaikutusarvioinneilla, joiden tekemistä KKV on tahollaan jatkanut.
Uusi tutkimus valaisee apteekkitoiminnan verotusta
Apteekkien talous on pyritty säätämään niin, että apteekkitoiminta olisi taloudellisesti kannattavaa kaikkialla, minne on myönnetty apteekkilupa. Apteekkien myyntipalkkio määritellään lääkepakkauskohtaisella lääketaksalla, joka lisätään lääkkeiden tukkuhintaan. Kun lääketaksa on asetettu tasolle, jossa heikommassakin sijainnissa olevat apteekit pärjäävät, tarkoittaa se väistämättä sitä, että paremmalla sijainnilla olevat apteekit saavat suhteettoman korkean korvauksen toiminnastaan ja yhteiskunnan nettokustannukset lääkehuollosta ovat tarpeettoman korkeat. Tätä epäsuhtaa on pyritty tasaamaan verotuksella kohdistamalla apteekeille muun verotuksen ohella erillinen apteekkivero.
Apteekkivero muodostaa kuitenkin vain yhden osan apteekkarien verotuksesta. Henkilöön sidotun apteekkiluvan vuoksi apteekkarit ovat toiminimiyrittäjiä, joten he maksavat myös ansiotulo- ja pääomatuloveroja. Lisäksi, koska osakeyhtiöiden (ns. erillisyhtiö) perustaminen apteekkien yhteyteen muulle kuin lääkemyynnille on yleistä, apteekkareiden verotukseen vaikuttaa myös yhteisöverotus ja osinkoverotusta koskeva lainsäädäntö.
Apteekkien ja apteekkarien verotus onkin monimutkainen kokonaisuus, jota valaisemme KKV:n tuoreessa julkaisussa (Hakola-Uusitalo ym., 2023). Aihetta on kehitelty myös Helsingin yliopiston ja KKV:n yhteistyössä ohjaamassa opinnäytetyössä (Mäkelä, 2022). Yhteenvetona todettakoon, että nykymuotoinen apteekkivero ei saavuta tavoitteitaan. Vaihtoehtoja, jotka toimivat yhteen muiden sääntelymuutosten kanssa, tulisi edelleen työstää.
Lääkesaatavuus huomioitava uudistuksessa
Apteekkitoiminnan sääntelijällä on erityinen tarve huolehtia lääkehuollon palveluiden saatavuudesta koko maassa. Apteekkiverkoston tiheys ja kattavuus luonnollisesti vaikuttavat koko järjestelmän kustannuksiin. Siksi toisessa KKV:n hankkeessa (Sipiläinen ym., vielä julkaisematon) tarkastelemme kuluttajien apteekkimatkoja ja sitä, missä sijaitsevat apteekit ovat keskeisiä lääkesaatavuudelle. Näin on mahdollista arvioida myös sitä, kuinka apteekkitalouteen tehtävät sääntelymuutokset kohdistuisivat näihin lääkesaatavuuden kannalta keskeisiin apteekkeihin.
Palveluiden saatavuuteen vaikuttaa lupasääntely ja sen mahdollinen muuttaminen eli se, mikä taho ja millä ehdoin lääkkeiden vähittäismyyntiluvan voi saada. Jottei apteekkitoiminta olisi uudistusten vuoksi uhattuna saatavuuden kannalta keskeisessä sijainnissa, olisi etukäteen kehitettävä tämän varalta erillinen tukimekanismi saatavuuden turvaamiseksi. Muun muassa tähän kysymykseen liittyvää tarkastelua tehdään vastakäynnistyneessä KKV:n, Aalto-yliopiston ja Valtion taloudellisen tutkimuslaitoksen (VATT) yhteishankkeessa. Hanke pyrkii selvittämään, miten lupasääntelyn purkaminen vaikuttaisi apteekkiverkostoon eri puolilla maata.
Uudistusten järjestyksellä on väliä
Apteekkimarkkinan uudistaminen on haastavaa, sillä sen kaksi keskeistä tavoitetta, kustannustehokkuus sekä laadukkaat ja saavutettavat palvelut, ovat toisistaan riippuvia ja voivat tiettyyn mittakaavaan asti olla jopa keskenään ristiriidassa. Yksittäistä sääntelymuutosta harkittaessa tulisikin selvittää sen vaikutuksia suhteessa muuhun sääntelyyn sekä uudistustoimenpiteiden ajallista järjestystä.
Esimerkiksi lupajärjestelmän tai omistajuuden muutoksilla on vaikutusta verokertymään, minkä vuoksi lääketaksan ja apteekkiveron muodostama kokonaisuus tulisi uudistaa näitä ennen. Jos apteekkitoiminnasta maksettu korvaus jää liian pieneksi, on vaarana, että vapautettaessa apteekkilupia osin tai kokonaan muodostuu tietyille alueille puutteellinen apteekkiverkosto. Tällöin olisi syytä pohtia valmiiksi, miten kattavaa verkostoa tavoitellaan ja miten tätä voitaisiin tarvittaessa tukea.
Jos yhteiskunnan maksama korvaus apteekkitoiminnasta on taas liian antelias, voi apteekkilupien vapautus johtaa muutoksiin markkinassa, joiden jälkeen kustannustehokkuutta on vaikeaa enää korjata. Myös muusta kuin lääkemyynnistä kertyvien tulojen verotus sekä sallitut yhtiö- ja omistusmuodot ovat keskeisiä kannattavuuteen vaikuttavia tekijöitä, jotka tulisi ratkaista ensin. Keskeistä apteekkiuudistuksissa tulisi olla, että asiakkaat ja veronmaksajat saavat uudistuksista suurimman mahdollisen hyödyn. Tämä vaatii huolellista selvitys- ja valmistelutyötä.
Lähteet
Anttinen, M., Hakola-Uusitalo, T., Saastamoinen, A., Terävä, V. ja Valliluoto, S. (2020). Apteekkimarkkinoiden kehittäminen. KKV:n selvityksiä 5/2020.
Hakola-Uusitalo, T., Leppälä, S., Anttinen, M. ja Mäkelä, E. (2023). Apteekeista ja verotuksesta. Kilpailu- ja kuluttajaviraston tutkimusraportteja 7/2023.
Mäkelä, E. (2022). Havaintoja apteekkien vero-optimoinnista ja sen vaikutuksista Suomessa. Helsingin yliopisto, Valtiotieteellinen tiedekunta, pro-gradu.
Sipiläinen M., Saastamoinen, A., & Leppälä., S. (julkaisematon). Apteekkimatkat ja lääkesaatavuus (työnimi). Vielä julkaisematon KKV:n selvitys.
Tuulia Hakola-Uusitalo toimi KKV:n vaikutusarviointiyksikön tutkimusjohtajana ja on nyt tutkimusjohtajana VATT:ssa. Antti Saastamoinen työskentelee johtavana ekonomistina ja Samuli Leppälä nykyisenä tutkimusjohtajana KKV:n vaikutusarviointiyksikössä.