1 asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily matkapuheluiden markkinoilla.
2 osapuolet
Sonera Oyj (nyk. TeliaSonera Finland Oyj), Helsinki
Toimenpidepyynnön tekijä
Assuratum Oy, Helsinki
3 ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja asia poistetaan käsittelystä.
4 asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirastoon on 29.10.2001 saapunut toimenpidepyyntö, jossa Assuratum Oy (jäljempänä Assuratum) pyytää selvittämään Sonera Oyj:n (jäljempänä Sonera) niin sanotun kotisoittopalvelun hinnoittelua.
Kilpailuvirasto on 16.11.2001 pyytänyt Soneran vastinetta toimenpidepyyntöön. Sonera on antanut vastineensa asiassa 5.12.2001. Lisäksi Assuratum on toimittanut asiassa lisäselvitystä 24.4.2002 ja 16.3.2004.
5 asiaselostus
5.1 Toimenpidepyyntö
Toimenpidepyynnössään Assuratum on pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään kotisoittopalvelun asiakkaita sitovia vaikutuksia. Toimenpidepyynnön mukaan kotisoittopalvelun alennuksilla ei ole hyväksyttävää syytä, ja niiden tarkoituksena on estää kilpailijoita liittymämyyntiä sellaisille asiakkaille, joilla tai joiden perheessä on yksi tai useampia Soneran liittymiä.
5.2 Soneran menettely
Toimenpidepyynnön tekemisen hetkellä Soneran kotisoittopalvelu mahdollisti kolmen Soneran GSM-liittymän ja yhden lankaverkon liittymän väliset puhelut alennetulla minuuttihinnalla. Kotisoittopalveluun oli liitettävissä minkä tahansa suomalaisen kiinteän verkon operaattorin lankapuhelinliittymä. Puhelut kotisoittopalveluun kytkettyjen liittymien välillä maksoivat 68 penniä minuutilta. Kiinteästä verkosta soitettaessa veloitettiin lisäksi paikallispuhelumaksu. Kahden Soneran GSM-liittymän välillä soitetut normaalihintaiset puhelut Soneran hinnastossa 1.11.2001 vaihtelivat liittymätyypistä riippuen arkisin klo 9–17 välillä 0,92–0,99 mk/min ja muina aikoina 0,81–0,99 mk/min. Soneran GSM-liittymästä lankaverkon liittymään soittaminen maksoi liittymätyypistä riippuen arkena klo 9–17 1,21–2,49 mk/min ja muina aikoina 0,81–1,42 mk/min.
Nykyisin (Sonera Matkapuhelinpalvelut, kuluttajahinnasto 1.3.2008) kotisoittopalveluun voidaan kytkeä 2–8 Soneran matkapuhelinliittymää tai vaihtoehtoisesti 1–7 Soneran matkapuhelinliittymää ja yhden kiinteän verkon liittymän. Puhelut kotisoittopalveluun kytkettyjen liittymien välillä maksavat 0,069 €/min, minkä lisäksi veloitetaan 0,049 euron suuruinen puhelun aloitusmaksu. Kiinteästä verkosta soitettaessa veloitetaan lisäksi paikallisverkkomaksu. Normaalisti puhelut Soneran matkapuhelimesta maksavat 0,079 €/min, minkä lisäksi veloitetaan 0,049 euron suuruinen puhelun aloitusmaksu. Kiinteästä verkosta Soneran matkaviestinverkon liittymään soitettaessa puhelu maksaa 0,24 €/min arkisin klo 9–17 ja 0,16€/min muina aikoina.
Vastineessaan 5.12.2001 Sonera toteaa tuoneensa kotisoittopalvelun markkinoille tammikuussa 1996 vastatakseen Soneran kilpailijan vastaavaan palveluun. Vastineessaan Sonera toteaa, että kotisoittopalvelu on kehitetty nimenomaisesti asiakastarpeet huomioon ottaen. Sonera katsoo, että palvelulla ei ole minkäänlaisia syrjiviä vaikutuksia. Sonera kiistää myös olevansa määräävässä markkina-asemassa matkaviestinpalveluiden markkinoilla.
6 oikeudellinen arviointi
6.1 Relevantit markkinat ja Soneran markkina-asema
Matkaviestinmarkkinoilla voidaan toisistaan erottaa verkkopalvelut ja loppuasiakkaille tarjottavat palvelut omiksi markkinoikseen. Vastaavaa jaottelua käytetään myös Euroopan komission tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin[1]. Tässä tapauksessa on kyse palveluiden hinnoittelusta loppuasiakasmarkkinoilla. Niin ikään arvioinnin kohteena olevan menettelyn mahdolliset kilpailuvaikutukset ilmenevät loppuasiakasmarkkinoilla. Asian lopputulos huomioiden voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa Soneran markkina-asemaan.
6.2 Loppuasiakkaille annettavat alennukset
Kilpailunrajoituslain 6 §:n (7 § ennen 1.5.2004) nojalla määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä kiellettyjä voivat olla muun muassa erilaiset alennuskäytännöt, joihin liittyy asiakkaita sitovia piirteitä. Oikeuskäytännön mukaan kielletyn alennuksen tunnusmerkkejä ovat kustannusvastaamattomuus, läpinäkymättömyys, syrjivyys ja sitovuus. Erityisen vahingollisia ovat alennuskäytännöt, joilla saadaan aikaan kilpailijoiden keinotekoista poissuljentaa.[2]
Myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on kuitenkin mahdollisuus eriyttää hintojaan, mikäli tällaiselle toiminnalle on olemassa objektiivisesti todettava ja kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävä syy. Loppuasiakkaille annettavat alennukset saattavat olla perusteltavissa esimerkiksi kilpailuun vastaamisella. Lisäksi loppuasiakkaille annettavat alennukset synnyttävät usein myönteisiä vaikutuksia alemman hintatason tai laajemman palveluvalikoiman muodossa.
6.3 Epäilty kilpailunrajoitus
Kilpailuvirasto on selvittänyt Soneran kotisoittopalvelun hinnoittelua määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta arvioiden erityisesti sen asiakkaita sitovia vaikutuksia. Asiassa on syytä huomioita, että erilaisten palveluiden paketointi on yleinen ja laajasti käytössä oleva tapa tuotteistaa palveluita televiestintämarkkinoilla.
Matkaviestintä on 2000-luvulla ollut voimakkaasti kasvava toimiala. Suomessa oli vuoden 2007 lopussa noin kuusi miljoonaa matkaviestinliittymää. GSM-verkossa toimivia valtakunnallisia verkko-operaattoreita Suomessa on kolme kappaletta. Liittymämäärältään pienimmällä verkko-operaattorilla on verkossaan hieman yli miljoona liittymää. Samalla kun matkaviestinliittymien määrä on voimakkaasti kasvanut, puheluhinnat ovat laskeneet. Lisäksi asiakasvaihtuvuus on lisääntynyt huomattavasti vuonna 2003 toteutetun viestintälainsäädännön kokonaisuudistuksen toisen vaiheen jälkeen, jolloin numeronsiirrettävyys tuli mahdolliseksi asiakkaan vaihtaessa palveluntarjoajaa.
Yleisesti voidaan todeta matkaviestinmarkkinoiden kehittyneen huomattavasti kilpailullisempaan suuntaan 2000-luvun aikana. Soneran markkinaosuus on laskenut käytännössä koko 2000-luvun, ja viimeisimpien tietojen mukaan Soneran markkinaosuus on lähes yhtä suuri kuin toiseksi suurimman matkaviestinoperaattorin. Hinnat ovat niin ikään laskeneet voimakkaasti: liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[3] mukaan matkaviestinnän hinnat ovat vuosina 1995–2006 laskeneet 62,2 prosenttia.
Matkaviestinnän hinnat Suomessa ovat myös kansainvälisesti mitattuna alhaiset: liikenne- ja viestintäministeriön tutkimuksen[4] mukaan Suomessa oli vuoden 2007 hinnoilla mitattuna halvin GSM-hintakori, kun vertailuryhmänä käytettiin EU15-maita sekä lisäksi Islantia, Norjaa ja Sveitsiä. Viestintäviraston vuoden 2008 hinnoilla tekemän tutkimuksen[5] mukaan Suomessa on kokonaisuudessaan edullisimmat matkapuheluiden hinnat, ja myös mobiililaajakaistan[6] hinnat ovat Suomessa Euroopan halvimpia. Viestintäviraston tutkimuksessa vertailumaina käytettiin EU15-maiden lisäksi Islantia, Norjaa, Sveitsiä ja Viroa.
Soneran kotisoittopalvelun voidaan todeta olleen ja olevan eräs vallitsevista tavoista tarjota palveluita markkinoilla. Sonera on ottanut palvelun käyttöön vastauksena kilpailijan tarjoamaan miltei vastaavansisältöiseen palveluun. Asiassa tehtyjen selvitysten yhteydessä ei ole havaittu selkeitä viitteitä siitä, että Soneran kotisoittopalvelu olisi rajoittanut tai estänyt kilpailua. Soneran kilpailijat ovat pystyneet hankkimaan lisää asiakaita ja kasvattamaan markkinaosuuttaan. Toisaalta palvelusta on koitunut loppuasiakkaille hyötyä halvempien puheluiden sekä laajemman palveluvalikoiman muodossa. Lisäksi Soneran soveltamat alennuksen myöntämisperusteet ovat olleet myös sikäli tasapuoliset, että palvelun piiriin on ollut mahdollista kytkeä minkä tahansa operaattorin kiinteän verkon lankaliittymä.
6.4 Johtopäätökset
Kuten edellä on todettu, Soneran markkinaosuus matkaviestinpalveluiden markkinoilla on laskenut käytännössä koko 2000-luvun ajan. 1990-luvun loppupuolella Soneran osuus matkaviestinpalveluiden markkinoista oli vielä noin 70 prosenttia[7]. Vuoden 2007 lopussa Soneran markkinaosuus oli 39 prosenttia, toiseksi suurimman operaattorin 38 ja kolmanneksi suurimman 20 prosenttia[8]. Tällainen markkinaosuuskehitys ei viittaa siihen, että Sonera olisi voinut hinnoitella tuotteensa ja palvelunsa kuluttajista tai kilpailijoista riippumattomasti.
Soneran kotisoittopalvelun kaltainen palvelu on vakiintunut tapa tarjota palveluita markkinoilla. Vastaavan kaltaista palvelua tarjoavat käytännössä kaikki matkaviestinmarkkinoiden toimijat. Palvelusta kuluttajille koituvat hyödyt ovat ilmeiset alempien hintojen ja laajemman palveluvalikoiman muodossa.
Asiassa ei ole havaittu selkeitä viitteitä siitä, että Soneran kotisoittopalvelun myönnettyjen alennuksien avulla olisi aiheutettu muiden matkaviestinalan toimijoiden keinotekoista poissuljentaa. Kuten edellä on todettu, 2000-luvulla Soneran kilpailijat ovat onnistuneet kasvattamaan merkittävästi markkinaosuuttaan. Lisäksi puheluiden hinnat ovat laskeneet voimakkaasti erityisesti 2000-luvun alkupuolella. Asiakasvaihtuvuus on ollut suurta erityisesti numeronsiirrettävyyden tultua mahdolliseksi vuonna 2003. Ottaen huomioon korkeat asiakasvaihtuvuusluvut, ei ole havaittavissa viitteitä siitä, että markkinoilla olisi hinnoittelu- tai alennuskäytänteiden avulla voitu myöskään keinotekoisesti sitoa asiakkaita.
Kilpailunrajoituslain 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. 12 §:n 1 momentin mukaan Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin muun muassa silloin, kun kilpailua markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana. Säännös antaa lain esitöiden mukaisesti Kilpailuvirastolle mahdollisuuden suunnata toimintansa kaikkein merkittävimpiin kilpailunrajoituksiin. Edellä selostetun mukaisesti matkaviestinmarkkinoiden kilpailun voidaan katsoa olevan kokonaisuudessaan toimivaa, eikä jatkotoimenpiteisiin siten kilpailunrajoituslain 12 §:n nojalla ole tarvetta.
Kilpailuvirasto katsoo, että asiassa ei ole tarpeen ryhtyä enempiin toimenpiteisiin ja poistaa asian käsittelystä.
7 sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004) 3 §:n 2 momentti, 6 § (ennen 1.5.2004 7 §) ja 12 §.
8 muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätöksen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, 22.8.1998, (98/C 265/02), kohta 45, jossa todetaan, että televiestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat: loppukäyttäjille tarjottu palvelu ja liittyminen tämän palvelun tarjoamiseksi välttämättömiin toiminteisiin.
[2] Ks. Päijät-Hämeen Puhelinyhdistystä koskeva kilpailuneuvoston päätös Dnro 69/690/99, annettu 14.12.2000 ja korkeimman hallinto-oikeuden päätös 240/2/2001, annettu 15.8.2001.
[3] Suomen telemaksujen hintataso 2006, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 17/2007. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[4] Matkapuheluhinnat 2007. Kansainvälinen vertailu, liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 27/2007. Saatavilla liikenne- ja viestintäministeriön Internet-sivuilta osoitteesta http://www.lvm.fi/web/fi/julkaisut.
[5] Matkapuheluhinnat 2008 – Kansainvälinen vertailu, Viestintäviraston julkaisuja 5/2008. Saatavilla Viestintäviraston Internet-sivuilta osoitteesta http://www.ficora.fi/attachments/suomi_R_Y/5yrQMweCx/Files/CurrentFile/ViestintavirastonJulkaisuja0805.pdf.
[6] Mobiililaajakaistalla tutkimuksessa tarkoitettiin matkaviestinverkon kautta toteutettua Internet-yhteyttä, jonka nimellinen tiedonsiirtonopeus käyttäjälle päin on vähintään 384 kbit/s, kuukausimaksu on kiinteä ja jonka tiedonsiirron määrää ei ole rajoitettu.
[7] Ks. Kilpailuviraston ratkaisu Dnro 76/61/99, annettu 4.8.1999.
[8] Viestintäviraston markkinakatsaus 2007. Saatavilla Viestintäviraston Internet-osoitteesta http://www.ficora.fi/attachments/suomi_M_Q/5wYziXzz0/Files/CurrentFile/Markkinakatsaus2007.pdf.