Asianosaiset
Pyhäsalmen palvelukoti Jaatinen Oy
Pyhäjärven kaupunki
Asian vireilletulo
Pyhäsalmen palvelukoti Jaatinen Oy:n (Palvelukoti) puolesta Reijo Jaatinen toimitti tutkimuspyynnön 10.3.1998 Oulun lääninhallitukselle. Palvelukoti pyysi lääninhallitusta selvittämään, onko Pyhäjärven kaupunki (kaupunki) toiminut kilpailunrajoituslain vastaisesti väärinkäyttämällä määräävää markkina-asemaansa asumispalveluiden ostajana, kun se on irtisanonut Palvelukodin ja kaupungin välisen asumispalvelujen ostopalvelusopimuksen ja ryhtynyt itse tuottamaan vastaavia asumispalveluja.
Kaupungilla ja Palvelukodilla oli 23.6.1988 alkaen sosiaalihuoltolaissa tarkoitettujen asumispalvelujen tuottamisesta kymmenen vuoden ostopalvelusopimus, jossa Palvelukoti määriteltiin vanhusten ja vajaakuntoisten asumispalveluja antavaksi kodiksi. Pyhäjärven kaupunginhallitus päätti irtisanoa kyseisen sopimuksen 18.4.1996. Tämän jälkeen uudesta sopimuksesta neuvoteltiin Palvelukodin kanssa. Sopimukseen ei päästy, ja ostopalvelusopimus päättyi 23.6.1998. Kaupunki lisäsi vastaavien asumispalvelujen omaa tuotantoaan siirtämällä kaupungin ostopalvelusopimuksen nojalla Palvelukodissa asuneet vanhukset kaupungin omaan Köpsinrinteen palvelukeskukseen.
Kaupunki teki myös 11.8.1994 kolmen vuoden ostopalvelusopimuksen sosiaalisesti taantuneiden ja dementoituneiden vanhusten asumis- ja ryhmäkotipalveluiden ostamisesta Suomen Dementiayhdistys ry:ltä (Dementiayhdistys). Dementiayhdistys ylläpitää Karpalokotia, joka tuottaa kaupungin ja Dementiayhdistyksen välisen sopimuksen edellyttämiä palveluita. Uusi sopimus solmittiin kaupungin ja Dementiayhdistyksen välillä 15.8.1997. Sopimus on voimassa toistaiseksi.
Lisäksi kaupunki teki 12.8.1999 ostopalvelusopimuksen Kehitysvammaisten palvelusäätiön (Palvelusäätiö) kanssa. Sopimus koskee sosiaalihuoltolaissa, vammaispalvelulaissa ja kehitysvammalaissa tarkoitettuja palveluja, joiden tuottamista varten Palvelusäätiö ylläpitää palveluasumis- ja avopalveluyksikköä.
Palvelukoti pitää Dementiayhdistyksen Karpalokodin ja Palvelukodin tuottamia asumispalveluja toisiaan tosiasiassa korvaavina. Palvelukoti katsoo, että kaupunki on rikkonut kilpailunrajoituslakia, koska se ei ole kilpailuttanut asumispalvelun tuottamisesta Dementiayhdistyksen kanssa tehtyä ostopalvelusopimusta ja koska kaupungin solmimissa asumispalvelujen ostopalvelusopimuksissa Dementiayhdistyksen ylläpitämälle Karpalokodille ja Palvelukodille maksettu hinta on määräytynyt eri perustein.
Lisäksi Palvelukoti katsoo, että kaupunki on maksanut piilotukia Dementiayhdistyksen ylläpitämälle Karpalokodille. Palvelukoti viittaa sen ja Karpalokodin toimintaedellytysten erilaisuuteen johtuen kaupungin maksamista piilotuista ja siihen, että Raha-automaattiyhdistys on myöntänyt Karpalokodille avustuksia.
Palvelukoti katsoo myös, että kaupunki on loukannut kilpailunrajoituslain ja julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä syrjimättömyydestä ja tasapuolisuudesta soveltaessaan eri periaatteita toisiaan korvaaviin vanhusten asumispalvelujen tuottajiin.
Oulun lääninhallitus on selvittänyt asiaa ja siirtänyt asian selvitysaineistoineen Kilpailuvirastoon 26.11.1998.
Palvelukoti on myös tehnyt Oulun lääninhallitukselle selvityspyynnön 17.12.1998 kaupungin suhtautumisesta Palvelukodin tarjoamiin kotisairaanhoito- ja kotipalveluihin. Asia on vireillä lääninhallituksessa. Kilpailuvirasto ei ole selvittänyt kaupungin suhtautumista Palvelukodin kotisairaanhoito- ja kotipalveluihin. Tämä päätös koskee Palvelukodin 10.3.1998 tekemää toimenpidepyyntöä.
Asiaan liittyvät muut oikeustoimet
Asian käsittely kilpailuneuvostossa ja Korkeimmassa hallinto-oikeudessa julkisia hankintoja koskevan lain perusteella
Palvelukoti pyysi kilpailuneuvostoa 14.5.1997 toimittamallaan hakemuksella mm. velvoittamaan Pyhäjärven kaupunkia noudattamaan julkisista hankinnoista annettua lakia ja julkisia hankintoja koskevia periaatteita sekä kilpailunrajoituslakia hankkiessaan vanhusten asumispalveluja. Lisäksi Palvelukoti pyysi kilpailuneuvostoa velvoittamaan Pyhäjärven kaupunkia valitsemaan neuvotteluun ja päätöksentekoon esteettömät edustajat ja asettamaan kaupungin menettelylle hankintalaissa ja kilpailunrajoituslaissa säädetyn uhkasakon ja ryhtymään muutoinkin tarpeellisiin toimenpiteisiin kaupungin yksityisiä sosiaalipalveluja koskevien ostopalvelujen hankintamenettelyn saattamiseksi lainmukaiseksi.
Kilpailuneuvosto hylkäsi 25.6.1998 (Dnro 14/359/97) Palvelukodin hakemuksen ja katsoi että, että kaupunki on pyrkinyt hankkimaan asumispalvelut neuvottelumenettelyllä, jonka käyttöön on ollut erityinen syy. Hankintamenettelyn keskeyttämiseen on ollut pätevät perusteet, koska neuvottelumenettely oli epäonnistunut ja kaupunki oli päättänyt tuottaa palvelut omana työnään.
Lisäksi kilpailuneuvosto katsoi, etteivät Palvelukodin ja Karpalokodin tarjoamat palvelut ole suoraan toisiinsa verrattavissa eivätkä toisiaan korvaavia. Erot palveluiden hinnoittelussa eivät siksi antaneet aihetta Kilpailuneuvoston toimenpiteisiin.
Korkein hallinto-oikeus hylkäsi Palvelukodin kilpailuneuvoston päätöksestä tekemän valituksen 8.10.1999 (Dnro 2292/1/98). Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kaupunki ollut toiminut lainvastaisesti keskeyttäessään neuvottelumenettelyn ja päättäessään sittemmin tuottaa kyseiset asumispalvelut omana työnään.
Kunnallisvalitus koskien Dementiayhdistyksen ja kaupungin välistä sopimusta
Pyhäjärven kaupunginhallitus hyväksyi 12.8.1997 kaupungin ja Dementiayhdistyksen välillä tehdyn sosiaalisesti taantuneiden ja dementoituneiden vanhusten asumis- ja ryhmäkotipalveluja koskeneen ostopalvelusopimuksen. Palvelukoti teki asiasta oikaisuvaatimuksen. Sen mukaan vanhusten asumispalvelut olisi tullut kilpailuttaa. Lisäksi Palvelukoti viittasi mm. siihen, että Dementiayhdistys oli saanut piilotukia ja eräät päätöksessä mukana olleet henkilöt olivat esteellisiä. Pyhäjärven kaupunginhallitus hylkäsi oikaisuvaatimuksen 9.9.1997.
Oulun lääninoikeus hylkäsi Palvelukodin kunnallisvalituksen kaupunginhallituksen päätöksestä 17.12.1998 (n:o 516/I). Palvelukoti valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka myös hylkäsi valituksen 8.10.1999 (Dnro 247/1/99).
Kunnallisvalitus koskien kaupungin sosiaalitoimen toimintasuunnitelman tarkistusta – kaupungin siirtyminen omaan asumispalvelujen tuotantoon
Palvelukodin tarjous vanhusten asumispalvelujen järjestämisestä hylättiin Pyhäjärven kaupungin sosiaalilautakunnassa ja kaupungin omaa tuotantoa ryhdyttiin järjestelemään. Kaupunginvaltuusto hyväksyi 25.5.1998 kaupunginhallituksen ehdotuksen mukaisesti toimintasuunnitelman muutoksen, jonka seurauksena asumispalveluiden tuotanto voitaisiin tarvittaessa järjestää ensisijaisesti kaupungin toimesta, mutta velvoitti sosiaalilautakunnan jatkamaan neuvottelua Palvelukodin kanssa.
Valtuuston ponnen mukaisesti kaupunginhallitus antoi 2.6.1998 sosiaalilautakunnan tehtäväksi jatkaa neuvotteluja Palvelukodin kanssa. Neuvottelun perusteella lautakunta katsoi, ettei sopimusta voitu tehdä Palvelukodin tarjoamilla ehdoilla. Kaupunginhallitus totesi sosiaalilautakunnan toimineen asiaankuuluvalla ja kaupunginvaltuuston edellyttämällä tavalla.
Palvelukoti teki kaupunginhallituksen päätöksestä oikaisuvaatimuksen, jossa se vetosi mm. henkilöiden esteellisyyteen, kaupunginhallituksen päätöksen perustelemattomuuteen ja totuudenvastaisuuteen. Palvelukoti vaati sekä sosiaalilautakunnan että kaupunginhallituksen päätöksen kumoamista lainvastaisina. Kaupunginhallitus hylkäsi oikaisuvaatimuksen 4.8.1998.
Palvelukoti haki muutosta Oulun hallinto-oikeudelta kaupunginvaltuuston päätökseen 25.5.1998 ja kaupunginhallituksen päätökseen 4.8.1998. Hallinto-oikeus tutki valitukset ja hylkäsi ne 18.11.1999 (n:o 5024/I).
Kantelu oikeuskanslerille
Oikeuskanslerille 21.8.1997 osoittamassaan kirjoituksessa Palvelukodin toimitusjohtaja Reijo Jaatinen pyysi oikeuskansleria tutkimaan mm. kaupungin viranhaltijain menettelyn lainmukaisuutta ja esteellisyyttä sekä määräämään asiassa suoritettavaksi esitutkinnan todennäköisesti tapahtuneiden rikosten vuoksi ja siinä yhteydessä selvittämään eräitä laillisuuskysymyksiä. Palvelukodin lisäkantelu oikeuskanslerille 9.3.1998 liittyi mm. Suomen Kuntaliiton asemaan ja merkitykseen kuntien etujärjestönä, Kuntaliiton yhtiön toimintaan ja oikeuskanslerille tehtyyn selvitykseen, jonka oli laatinut valtuutuksen nojalla Kuntaliiton lakimies.
Apulaisoikeuskansleri katsoi 26.2.1999 (Dnro 721/1/97), että oikeuskanslerin toimivaltaan ei kuulunut kantelun osa, jossa oli kysymys puhtaasti sopimusoikeudellisista riitakysymyksistä. Muilta osin päätöksessä viitattiin Oulun lääninoikeuden antamaan päätökseen (n:o 516/I) ja siihen, että toimitettujen selvitysten pohjalta oikeuskanslerilla ei ollut riittäviä perusteita puuttua asiaan.
Asian selvittäminen
Hankitut selvitykset
Oulun lääninhallitus toimitti Kilpailuvirastolle selvityksensä tutkimuspyynnöstä, johon sisältyy Palvelukodin ja kaupungin toimittamia asiakirjoja. Kilpailuvirasto teki Oulun lääninhallitukselle 15.7.1999 lisäselvityspyynnön, jossa Kilpailuvirasto pyysi lääninhallitusta selvittämään mm. vanhusten asumispalvelujen markkinatilannetta sekä kaupungin, Dementiayhdistyksen Karpalokodin, Pyhäjärven Vanhustenkotiyhdistys ry:n ja Palvelukodin tuottamien vanhusten asumispalvelujen eroja, hinnoittelua ja rahoitusta. Lääninhallitus on toimittanut lisäselvityksensä Kilpailuvirastoon 27.9.1999. Lisäksi Kilpailuvirasto vastaanotti suoraan eräitä tutkimuspyyntöön liittyviä asiakirjoja.
Vanhusten asumispalvelujen tarjonta alueella
Erilaisia vanhusten asumispalveluja ja niiden oheispalveluja tarjoavat alueella Pyhäsalmen palvelukoti Jaatinen Oy, Suomen Dementiayhdistys ry:n ylläpitämä Karpalokoti, Pyhäjärven kaupungin ylläpitämä vanhusten palvelukeskus Köpsinrinne ja Pyhäjärven Vanhustenkotiyhdistys ry.
Pyhäsalmen Palvelukoti Jaatinen Oy
Palvelukodin selvityksen mukaan kaupunki on ollut tähän asti pääasiallinen Palvelukodin palveluiden ostaja. Palvelukoti teki kaupungin kanssa sopimuksen vuonna 1988 kymmeneksi vuodeksi. Palvelukoti oli sopimuksessa vanhusten ja vajaakuntoisten asumispalveluja antava koti, josta kunta (sittemmin kaupunki) varasi kymmenen paikkaa ja sitoutui ohjaamaan asukkaat näille paikoille. Palvelukodilla on yhteensä 15 asiakaspaikkaa täysihoidolla. Lisäksi Palvelukoti tuottaa kotisairaanhoitopalveluita ja päiväpalveluja.
Kaupungin ja Palvelukodin välinen ostopalvelusopimus irtisanottiin vuonna 1996 ja uutta ei ole solmittu. Ostopalvelusopimus päättyi vuonna 1998. Vuonna 1999 kaupunki maksoi ainoastaan yhden sotainvalidin asuntolapaikkaa.
Suomen Dementiayhdistys ry:n ylläpitämä Karpalokoti
Myös Dementiayhdistyksen ylläpitämä Karpalokoti tarjoaa kaupungille vanhusten asumispalveluja. Dementiayhdistyksen selvityksen mukaan Karpalokodin palvelujen painopiste on lyhytaikaisessa dementoituneiden vanhusten hoidossa. Karpalokoti tarjoaa dementoituneille vanhuksille tutkimus- ja kuntoutuspalveluja, lyhytaikaishoitoa ja asumispalveluja sekä omaisneuvontaa, dementianeuvontaa ja koulutusta vanhustyötä tekeville. Karpalokoti järjestää vuosittain myös Karpaloseminaarin liittyen dementian hoitoon. Osa toiminnasta on RAY:n tukemaa.
Vuonna 1994 Dementiayhdistys ja kaupunki tekivät kolmivuotisen sopimuksen, joka koski sosiaalisesti taantuneiden ja dementoituneiden vanhusten asumis- ja ryhmäkotipalveluja. Sopimuksessa Dementiayhdistys sitoutui panostamaan myös omaistyöhön, koulutukseen ja tutkimukseen. Kaupunki on varannut kodista kymmenen paikkaa kolmeksi vuodeksi. Sopimus uusittiin vuonna 1997. Sopimus on voimassa toistaiseksi.
Kaupungin palvelukeskus Köpsinrinne
Kaupungin selvityksen mukaan sen palvelukeskus Köpsinrinne tarjoaa asumispalveluja. Sosiaalitoimen alaisuudessa toimivassa vanhusten palvelukeskuksessa kaikki asiakkaat ovat huonokuntoisia, hoidon ja valvonnan tarpeessa olevia. Kaupungilla ei ole erillistä vanhainkotia, vaan Köpsinrinne tarjoaa vanhuksille asumisen lisäksi tuki- ja hoivapalvelut sekä tarvittavat terveyden- ja sairaanhoidolliset palvelut sekä saattohoidon.
Pyhäjärven Vanhustenkotiyhdistys ry
Kaupungin selvityksen mukaan Pyhäjärven Vanhustenkotiyhdistys ry (Vanhustenkotiyhdistys) omistaa asuntoja, jotka rakennettu vanhusten ja vammaisten vuokra-asumista varten. Vanhustenkotiyhdistys ei kaupungin selvityksen mukaan anna muita palveluja. Palvelukodin selvityksen mukaan vanhuksille on alueelta ruokala ja lisäksi vanhukset saavat kaupungilta normaalit kotisairaanhoidon ja kotipalvelun palvelut sekä yksityiseltä vartiointiliikkeeltä turvapalvelut. RAY on myöntänyt avustuksia Vanhustenkotiyhdistykselle.
Kaupungin asema sosiaali- ja terveyspalvelujen ostajana
Kunnan tehtävänä on järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut asukkailleen. Lakisääteinen velvoite sosiaalipalvelujen järjestämisestä sisältyy sosiaalihuoltolakiin (710/1982), jossa määritellään kunnan vastuualue sosiaalihuollon järjestämisessä. Sosiaalipalveluiden järjestämisvelvoitteeseen kuuluu myös asumispalveluiden järjestäminen.
Antamissaan lausunnoissa Dementiayhdistys ja Suomen Kuntaliitto katsovat Dementiayhdistyksen Karpalokodin tuottavan lähinnä terveyspalveluita. Kuntien terveydenhuoltopalvelujen järjestämisestä säädetään mm. kansanterveyslaissa (66/1972) ja erikoissairaanhoitolaissa (1062/1989).
Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) 4 §:n mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse, sopimuksin yhdessä muun kunnan taikka muiden kuntien kanssa, olemalla jäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä, tai hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta, kuntayhtymältä tai muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelun tuottajalta. Hankittaessa palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta tulee varmistua siitä, että palvelut vastaavat sitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.
Erityislainsäädännön tarkoittama kuntien sosiaali- ja terveystoimi on siis kuntien järjestämisvastuulla. Kunta voi kuitenkin päättää ostaa palvelut oman organisaationsa ulkopuolisilta palveluntuottajilta. Ostettaessa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja yksityisiltä organisaatioilta palvelut on pääsääntöisesti kilpailutettava.
Palvelukodin ja Dementiayhdistyksen ylläpitämän Karpalokodin sekä kaupungin välisissä ostopalvelusopimuksissa kilpailuneuvosto on kuitenkin katsonut, että neuvottelumenettelyn käyttöön on ollut erityinen syy.
Pyhäsalmen palvelukoti Jaatinen Oy:n selvitys
Ostopalvelusopimuksen irtisanominen ja siirtyminen omaan tuotantoon
Palvelukoti katsoo, että kaupunki rikkonut kilpailunrajoituslakia, koska ostopalvelusopimus on irtisanottu ja kaupunki on siirtynyt omaan tuotantoon. Palvelukodin mukaan kaupunki ei ole käynyt sen kanssa sopimusneuvotteluja sopimistarkoituksessa, sillä kaupungin esittämät sopimusehdot ovat olleet kohtuuttomia. Lisäksi kaupungin ei olisi Palvelukodin mukaan tullut siirtyä omaan tuotantoon, vaan kilpailuttaa kyseisten palvelujen tarjoajat.
Samanlaisten palvelujen kilpailuttamatta jättäminen ja ostopalvelusopimusten erilaisuus
Palvelukoti katsoo, että kilpailunrajoituslakia on rikottu, koska Palvelukodin ja Karpalokodin tarjoamia samanlaisia asumispalveluita ei ole kilpailutettu ja kaupungin asumispalveluista tehdyissä ostopalvelusopimuksissa palvelusta maksettu korvaus määräytyy eri tavalla, vaikka kysymys on saman palvelun tuottamisesta. Myös Köpsinrinteen palvelut ovat Palvelukodin mukaan vastaavia kuin Palvelukodin palvelut.
Palvelukoti katsoo, että palvelujen samanlaisuus asumispalvelujen osalta ilmenee mm. Dementiayhdistyksen toimintakertomuksesta. Palvelukoti toteaa myös, että kaupunki ei osta ostopalvelusopimuksen perusteella dementianeuvontaa eikä muita erityisiä palveluja, sillä ne rahoittaa Raha-automaattiyhdistys.
Piilotuet
Palvelukoti katsoo, että kilpailunrajoituslakia on rikottu, koska piilotukia on maksettu Karpalokodille. Piilotuella palvelukoti tarkoittaa sitä, että kaupunki on Palvelukodin mukaan maksanut hoitopäivistä enemmän kuin sopimus edellyttää ja toisaalta jättänyt Karpalokodille tarjoamiaan palveluja laskuttamatta.
Palvelukoti toteaa myös Karpalokodin saaneen RAY:n investointitukia. Palvelukoti katsoo, että kaupungin piilotukien ja RAY-avustusten vuoksi Palvelukodin toiminnan edellytykset ovat huonommat kuin Karpalokodin.
Säännökset syrjimättömyydestä ja tasapuolisuudesta
Palvelukodin mukaan kaupunki on loukannut kilpailunrajoituslain ja julkisista hankinnoista annetun lain säännöksiä syrjimättömyydestä ja tasapuolisuudesta soveltaessaan eri periaatteita samanlaisten asumispalvelujen tuottajiin. Palvelukoti viittaa myös henkilösidonnaisuuksiin Dementiayhdistyksen ja kaupungin välillä. Palvelukoti katsoo, ettei se ei ole samassa asemassa asumispalvelujen tuottajana kuin Dementiayhdistyksen Karpalokoti, koska Karpalokodin johdon ja kaupungin päättävien elinten välillä on henkilösidonnaisuuksia.
Pyhäjärven kaupungin selvitys
Ostopalvelusopimuksen irtisanominen ja siirtyminen omaan tuotantoon
Kaupunki katsoo pyrkineensä Palvelukodin kanssa uuteen ostopalvelusopimukseen, mutta sellaiseen ei ole päästy. Kilpailuneuvoston päätöksen mukaan hankintamenettelyn keskeytymiseen on ollut pätevät perusteet, kun neuvottelumenettely ei ole tuottanut tulosta.
Kaupunki katsoo, että sosiaalitoimen alaisuudessa toimiva Köpsinrinne on sosiaalitoimesta annetun erityislainsäädännön alaista toimintaa eikä sitä koske kilpailunrajoituslaki. Kaupunki ei ole elinkeinonharjoittaja huolehtiessaan sille lain mukaan kuuluvista tehtävistä.
Samanlaisten palvelujen kilpailuttaminen
Kaupunki toteaa kilpailuneuvoston katsoneen päätöksessään, että kaupunki toimi lakien mukaisesti ostaessaan asumispalveluja. Kilpailuneuvosto piti Palvelukodin ja Karpalokodin tuottamia palveluja niin erilaisina, etteivät ne ole keskenään verrattavissa tai toisiaan vastaavia. Siten kaupungin mukaan ne eivät ole myöskään kilpailutettavissa. Kaupungin mukaan Köpsinrinteen, Karpalokodin ja Palvelukodin asiakasjakaumat poikkeavat oleellisesti toisistaan hoitoisuusasteen ja hoitofilosofiansa puolesta.
Kaupunki vetoaa edelleen kilpailuneuvoston päätökseen, jossa todettiin, että neuvottelumenettelyn käyttöön oli erityinen syy. Kaupunki sovelsi molempiin palvelun tarjoajiin julkisista hankinnoista annetun lain sallimaa, erityisistä perusteista johtuvaa neuvottelumenettelyä.
Hinnoitteluperusteiden erilaisuus
Vakituisilla asiakkailla hinnoitteluperusteet ovat kaupungin mukaan samat Karpalokodilla, kaupungin Köpsinrinteessä ja Palvelukodissa: vuokralaskelman mukainen vuokra ja hoitoisuusasteen perusteella laskettava henkilökohtainen palvelumaksu. Hoitopäivän hinta lasketaan jakamalla vuosittaiset todelliset nettomenot todellisten hoitopäivien lukumäärällä.
Piilotuet
Väite piilotuista ei kaupungin mukaan pidä paikkaansa. Palvelukodin kanssa tehdyssä sopimuksessa palveluista maksettu hinta perustuu todellisiin käyttö- ja pääomakustannuksiin sekä indeksiin. Dementiayhdistyksen Karpalokodin palveluista maksettu hinta perustuu todellisiin kustannuksiin. Hinta määritellään vuosittain talousarviossa. Dementiayhdistyksen ja kaupungin sopimuksessa 11.8.1994 on eritelty ne palvelut, jotka kaupunki hoitaa. Sopimuksen mukaan nämä palvelut huomioitiin yhdistykselle maksettavan palvelupäivän hinnassa. Sopimusta on tarkistettu 26.9.1994 siten, että kaupungin Dementiayhdistykselle tuottamat palvelut vähennetään yhdistykselle maksettavan palvelupäivän hinnasta. Kaupungin hoitamat palvelut kirjataan terveystoimen kuluiksi ja ko. palveluiden tuottajayksiköiden tuloiksi. Vastaavasti Dementiayhdistyksen kirjanpidossa kaupungin Dementiayhdistykselle tuottamat palvelut on kirjattu kuluiksi ja asiakastuottoihin sen vuoksi, että asumispalvelun kokonaishinta tulisi selville kirjanpidosta. Kaupungin mukaan laskutuskäytäntö ei ole muuttanut kaupungin kustannuksia.
Karpalokodin ja kaupungin sopimus on uusittu 25.8.1997. Ensimmäisessä sopimuksessa ilmennyt tulkintaongelma on poistettu uudessa sopimuksessa. Pyhäjärven kaupungin ja Dementiayhdistyksen vuositilintarkastukset on tehty asianmukaisesti ja tilintarkastuskertomuksissa ei ole todettu tapahtuneen mitään Palvelukodin väittämiä epäselvyyksiä.
Suomen Dementiayhdistys ry:n selvitys
Dementiayhdistyksen mukaan korvaavia palveluita ei ole paikkakunnalla. Sen toiminnan painopiste on lyhytaikaisessa kuntoutuksessa ja tutkimuksessa. Dementiayhdistys katsoo tarjoavansa lähinnä terveydenhoidollisia palveluja ja Palvelukodin tarjoavan lähinnä sosiaalihuollon asumispalveluja.
Väite, jonka mukaan Karpalokoti olisi jättänyt tilittämättä joitakin kaupungille kuuluvia palvelumaksuja sekä korvauksia lyhytaikaispaikoista, ei Dementiayhdistyksen mukaan pidä paikkaansa.
Raha-automaattiyhdistys on avustanut Dementiayhdistystä alueellisen dementianeuvonnan järjestämiseksi vuosina 1997 ja 1998. Dementiayhdistys katsoo, että avustukset on suunnattu vain kyseiseen tarkoitukseen. RAY-avustus on käytetty täysin tukipäätöksessä määritettyihin palvelumuotoihin eikä sillä ole tuettu Karpalokodin toimintaa. Dementiayhdistyksellä on kirjanpidossaan eri kustannuspaikat Karpalokodille, dementianeuvonnalle ja muulle yhdistystoiminnalle.
Päätös ja sen perustelut
Kaupunki elinkeinonharjoittajana
Kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa vain elinkeinonharjoittamiseen. Elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan kilpailunrajoituslaissa luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita ja palveluja. Elinkeinonharjoittamisella tarkoitetaan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, johon liittyy yrittäjäriski.
Elinkeinonharjoittamisen käsite on tarkoitettu laajaksi. Mikäli julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle tai elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan sitä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan.
Kilpailuneuvosto katsoi Rauman kaupungin omistamien liikuntatilojen hinnoittelua koskevassa päätöksessään, että kaupunki ei ollut elinkeinonharjoittaja tarjotessaan sellaisia palveluja, jotka kuuluvat sen lakisääteiseen järjestämisvelvollisuuteen, ja kun kaupungin toiminta ei ollut taloudelliseen tulokseen tähtäävää tai muutoin liiketaloudellisesti järjestetty (kilpailuneuvoston päätös 10.4.2000, Dnro 57/690/99). Erityisesti on todettu hallituksen esityksessä (148/1987), että terveys- ja sosiaalihuollon sekä koulutoimen kaltainen julkisyhteisöjen lakisääteinen toiminta ei ole elinkeinon harjoittamista.
Kaupunkia ei voida pitää kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana hankkiessaan tai tuottaessaan sosiaalihuoltolaissa tarkoitettuja asumispalveluja. Tästä seuraa, että toimenpidepyynnössä tarkoitettuun kaupungin toimintaan ei voida puuttua kilpailunrajoituslain nojalla. Kilpailuvirasto ei voi kilpailunrajoituslain nojalla velvoittaa kaupunkia esim. kilpailuttamaan asumispalveluja tai solmimaan ostopalvelusopimuksen Palvelukodin kanssa.
Kaupungin menettely
Tuet ja henkilösidonnaisuudet
Palvelukoti on viitannut Dementiayhdistyksen ylläpitämän Karpalokodin kilpailuetuun johtuen Dementiayhdistyksen kaupungilta saamista piilotuista sekä kaupungin ja Dementiayhdistyksen henkilösidonnaisuuksista.
Kaupungin menettelyä asumispalvelujen ostamisessa on selvitetty sekä kunnallishallinnon asianmukaisuuden että julkisista hankinnoista annetun lain sisältämien velvoitteiden noudattamisen kannalta. Lainvastaisia menettelytapoja tai esteellisyyksiä ei ole kaupungin toiminnassa kuitenkaan todettu.
Vaikka julkisyhteisö toimii lainmukaisesti toteuttaessaan lakisääteistä tehtäväänsä, voi tästä aiheutua vahingollisille kilpailunrajoituksille tyypillisiä vaikutuksia yritysten toimintaan markkinoilla. Tällainen vahingollinen vaikutus voi liittyä esimerkiksi viranomaisen myöntämiin elinkeinotukiin. Kilpailua vääristävän elinkeinotuen myöntämistä ei voida kilpailunrajoituslain perusteella kieltää, mutta tuen saaneen yrityksen aikaansaamaan markkinahäiriöön voidaan puuttua kilpailunrajoituslain 9 §:n nojalla.
Lain 9 §:n vahingollisen kilpailunrajoituksen tunnusmerkistö saattaa täyttyä, mikäli yritykselle myönnetään julkista tukea, saadun tuen seurauksena yritys hinnoittelee tuotteensa ja palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toimivien yritysten hintatason ja kyseinen alihinnoittelu vääristää merkittävästi kilpailuasetelmaa markkinoilla (EKE-tuotetta koskeva kilpailuneuvoston päätös 2.11.1998, Dnro 6/359/98).
Kilpailuneuvoston tarkoittamana tukena voidaan pitää mm. RAY:n tukea ja myös kunnallista piilotukea, jos sellaisen myöntäminen voidaan näyttää toteen. Kilpailuneuvosto katsoi kuitenkin päätöksessään, että Palvelukodin ja Karpalokodin asumispalvelut eivät ole suoraan toisiinsa verrattavissa tai toisiaan korvaavia, eikä siten Dementiayhdistyksen Karpalokodin toiminnan voida katsoa aiheuttavan kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaista vahingollista kilpailunrajoitusta Palvelukodille.
Palvelukoti on ilmaissut halukkuutensa tuottaa samanlaisia palveluja kuin Dementiayhdistyksen Karpalokoti. Tuen kilpailuvaikutusten arvioiminen 9 §:n perusteella saattaisi tulla ajankohtaiseksi, mikäli Palvelukoti ryhtyy tuottamaan myös samanlaisia palveluja kuin Karpalokoti tai Karpalokoti ryhtyy tuottamaan asiallisesti myös samanlaisia palveluja kuin Palvelukoti.
Kaupungin asema markkinoilla
Vaikka kaupunki ei asumispalvelujen ostajana ole kilpailunrajoituslain 3 § 1 momentin tarkoittama elinkeinonharjoittaja ja siten sen toimiin ei voida kilpailunrajoituslain perusteella puuttua, asiallisesti kaupunki on asumispalvelujen ostajana kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentin tarkoittamaa määräävää markkina-asemaa vastaavassa asemassa Pyhäjärvellä. Tämä voidaan todeta sekä Jaatinen Oy:n että Karpalokodin asiakaskunnasta. Kaupungin toimilla on siis huomattava vaikutus asumispalvelujen ja terveyspalveluiden tuottajiin.
Kaupunki luopui vanhuksille ja vajaakuntoisille suunnattuja asumispalveluja koskevasta ostopalvelusopimuksesta Palvelukodin kanssa ja siirtyi asumispalvelujen omaan tuotantoon. Lisäksi kaupunki teki Dementiayhdistyksen kanssa edelleen voimassa olevan ostopalvelusopimuksen, jossa kaupunki ostaa tältä sosiaalisesti taantuneiden ja dementoituneiden vanhusten asumis- ja ryhmäkotipalveluja.
Kilpailuneuvoston päätöksen mukaan Dementiayhdistyksen tuottamat palvelut ja Palvelukodin tuottamat palvelut eivät ole suoraan toisiaan korvaavia tai toisiinsa verrattavia. Kaupunki on siksi toiminnallaan muuttanut lakisääteisiin järjestämisvelvollisuuksiinsa kuuluvien asumispalvelujen sisältöä ja rakennetta.
Yhtä hyvin sosiaali- ja terveyspoliittisesti kuin elinkeinopoliittisesti on kunnille hyödyllistä, että niiden alueella on elinvoimaista sosiaali- ja terveysalan elinkeinonharjoittamista. Kunnan avainasema sosiaali- ja terveyssektorilla korostaa kunnallisen toimintapolitiikan pitkäjänteisen johdonmukaisuuden ja läpinäkyvyyden vaatimusta. Tärkeää olisi myös se, että asukkaiden erilaiset preferenssit voitaisiin kattavasti huomioida palvelun järjestämisessä.
Raha-automaattiyhdistyksen avustukset
Palvelukoti on myös viitannut Dementiayhdistyksen RAY:ltä saamien avustusten aiheuttamiin kilpailunvääristymiin.
RAY on myöntänyt varoja Dementiayhdistykselle mm. dementoituneiden vanhusten lyhytaikaisasuntojen suunnittelu- ja perustamiskustannuksiin sekä dementiapotilaiden ja hoitavien omaisten tukemiseen. Tukea myöntäessään RAY ei ole elinkeinonharjoittaja, joten sen toimintaa ei voida puuttua kilpailunrajoituslain perusteella. Tukea saavien yhteisöjen elinkeinotoimintaan sen sijaan voidaan puuttua kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella, mikäli yllä esitetyt kriteerit täyttyvät.
RAY:n tuki voi vääristää kilpailua myös tuen välittömän kohdentumisalueen ulkopuolisilla markkinoilla, eli horisontaalisesti samassa tasossa olevilla erillisillä markkinoilla ja vertikaalisesti eri vaiheissa olevilla markkinoilla.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt tähän huomiota ja myötävaikuttanut RAY:n ja Suomen Yrittäjien yhdessä laatiman suosituksen valmistumiseen. Suositus koskee kilpailunäkökohtien huomioon ottamista RAY:n avustustoiminnassa.
Kilpailuvirasto tutkii parhaillaan RAY:n tukia koskevaa päätöksenteon valmistelua käytännössä ja pyrkii yhteistyössä RAY:n kanssa siihen, että yllä mainitun suosituksen periaatteet voitaisiin täysimääräisesti toteuttaa RAY:n tukitoiminnassa.
Asian poistaminen käsittelystä
Pyhäsalmen palvelukoti Jaatinen Oy:n tutkimuspyynnössä tarkoitettu kaupungin menettely ei ole kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentin tarkoittamaa elinkeinon harjoittamista. Kaupungin toimintaan ei näin ollen voida puuttua kilpailunrajoituslain perusteella.
Palvelukoti on toimenpidepyynnössään viitannut myös Dementiayhdistyksen saamiin RAY-avustuksiin sekä kaupungin mahdollisesti Dementiayhdistykselle myöntämiin piilotukiin. Kilpailuneuvoston päätöksen perusteella Dementiayhdistyksen ja Palvelukodin ei voida katsoa toimivan kilpailuoikeudellisesti samoilla relevanteilla hyödykemarkkinoilla. Dementiayhdistyksen toiminta ei ole siten voinut aiheuttaa 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia kilpailunrajoituksia Palvelukodille.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 1 momentti ja 9 §
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 § 1 momentin nojalla tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.