Asianosaiset
Helsingin Puhelin Oyj
Sonera Oy
Tampereen Puhelin Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä
Saunalahden Serveri Oy
Asian vireilletulo
Saunalahden Serveri Oy (jäljempanä Saunalahden Serveri) pyysi 10.12.1998 päivätyssä toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa ryhtymään toimiin Internet-palvelujen markkinoilla toteutettujen kilpailunrajoitusten poistamiseksi. Lisäksi Saunalahden Serveri pyysi virastoa antamaan kilpailunrajoituslain 14 §:n mukaisen väliaikaisen kiellon, jolla Sonera Oy:tä (jäljempänä Sonera), Helsingin Puhelin Oyj:tä (jäljempänä HPY) ja Tampereen Puhelin Oyj:tä (jäljempänä TPO) kiellettäisiin jatkamasta Internet-palvelujensa ilmaisjakelua. Väliaikaista kieltoa pidettiin perusteltuna, koska em. yhtiöiden menettelyn katsottiin aiheuttavan tuntuvaa taloudellista vahinkoa sekä saattavan poistaa nopeasti kilpailun ainakin pääkaupunkiseudun ja Tampereen alueen Internet-markkinoilta.
Toimenpidepyynnön mukaan Internet-toiminta hoidetaan Suomessa tällä hetkellä ja lähitulevaisuudessa lähes kokonaan puhelinoperaattoreiden omistamien ja hallinnoimien runkopuhelinverkkojen kautta. Internet-operaattorin on siten ostettava puhelinverkkopalvelu alueellisessa määräävässä markkina-asemassa olevalta puhelinoperaattorilta. Kilpailuoikeuden kannalta kyseistä tilannetta pidetään toimenpidepyynnössä ongelmallisena sen vuoksi, että paikalliset puhelinoperaattorit toimivat myös Internet-markkinoilla, joilla ne pystyvät väärinkäyttämään puhelinverkkotoimintansa määräävää asemaansa pelkkää Internet-toimintaa harjoittavia yrityksiä vastaan.
Toimenpidepyynnön mukaan HPY ja Sonera ovat muuttaneet keväällä 1998 Internet-palvelujen hinnoitteluaan. Molemmat tarjoavat toimenpidepyynnön tekijän laskelmien mukaan Internet-palvelujaan alle omien kustannustensa. Tämän vuoksi puhelumaksutuotoista Internet-toimintaan siirretty tuki arvioidaan toimenpidepyynnössä merkittäväksi. Kustannusvastaamattoman hinnoittelun katsotaan estävän uusien Internet-operaattoreiden toiminnan aloittamisen. Myös jo toiminnassa olevien Internet-operaattoreiden asema vaikeutuu.
TPO:n todetaan tarjoavan oman Internet-palvelunsa käyttöönottoa ilmaiseksi. Yhtiö kuitenkin laskuttaa paikallispuhelumaksut. Toimenpidepyynnön tekijä katsoo, että TPO on jo onnistunut estämään kilpailua ja voi jatkossa laskuttaa haluamiaan puhelumaksuja ja Internet-palvelun korvauksia. TPO:n ja HPY:n todetaan myös markkinoivan Internet-palvelujaan puhelinlaskujensa yhteydessä. Tällaisen menettelyn katsotaan kuvaavan hyvin puhelinverkko-operaattoreiden tapaa yhdistää kaksi erillistä palvelua siten, että asiakas mieltää kokonaisuuden yhdeksi palveluksi.
Mikäli kustannusvastaamaton hinnoittelu jatkuu, Internet-markkinat jäävät toimenpidepyynnön mukaan Soneran ja Finnet-yhtiöiden hallintaan. Tällöin kuluttajilta jää saamatta uuden tekniikan tuomia halpoja lisäpalveluja, kuten tulossa olevat laadukkaat Internet-puhelut, joiden markkinoiminen pienentäisi huomattavasti Soneran ja Finnet-yhtiöiden tuottoja.
Yritykset
Sonera Oy on Suomen valtion 77,8 prosenttisesti omistama televiestintäyritys. Sonera tarjoaa valtakunnallisia kauko- ja ulkomaanpuhelu-, matkaviestin-, data- sekä Internet-palveluita. Lisäksi Soneralla on paikallisia televerkkoja etenkin Itä- ja Pohjois-Suomessa. Soneran nykyinen konsernirakenne muodostui PT-konsernin jakautuessa erillisiksi tele- ja postikonserneiksi 1.7.1998. Sonera Oy:n liiketoiminnan lisäksi telekonserniin siirtyivät asiakasrahoitusyhtiö PT Credit Oy sekä osuus Tieto Corporation Oyj:stä. Konsernin emoyhtiö on Sonera-yhtymä Oyj. Vuonna 1998 koko Sonera-konsernin liikevaihto oli 9.648 miljoonaa markkaa. Soneran osuus kiinteän verkon liittymistä oli vuoden 1998 lopussa 28 %. Yhtiö on myös maamme johtava yritysten ja kotitalouksien internet-palvelujen tarjoaja n. 40 %:n markkinaosuudella.
Helsingin Puhelin Oyj ja Tampereen Puhelin Oyj ovat Finnet-yhtiöihin kuuluvia alueellisia puhelinyhtiötä. Finnet-yhtiöiden perustana ovat 46 alueellista puhelinyhtiötä tytär- ja osakkuusyhtiöineen. Finnet-yhtiöiden yhteenlaskettu liikevaihto oli vuoden 1998 lopussa noin 10 miljardia markkaa. Kiinteän verkon liittymistä Finnetin osuus on 72 %. Vuonna 1998 HPY:n liikevaihto oli 4.665,9 miljoonaa markkaa ja TPO:n liikevaihto 550,9 miljoonaa markkaa. HPY on Suomen suurin yksityinen teleoperaattori ja tietoliikennepalvelujen tarjoaja ja sen markkinaosuus Internet-palveluissa on noin 20 %. TPO on Suomen toiseksi suurin yksityinen alueellinen puhelinyhtiö ja johtava tietoliikenneyritys toimialueellaan Tampereen seudulla.
Saunalahden Serveri Oy on suomalainen Internet-palveluoperaattori, joka on muodostunut, kun Atlasnet, Clarinet, DLC, Dystopia, Icenet, Nettihansa, Nettilinja ja Scifi ovat yhdistäneet liiketoimintansa. Virallisesti Saunalahden Serveri aloitti toimintansa 16.6.1998. Saunalahden Serveri tarjoaa Internet-palveluita koko maassa yrityksille ja kotitalouksille ja se on Suomen toiseksi suurin Internet-operaattori noin 20 %:n markkinaosuudella. Saunalahden Serverillä oli vuoden 1998 lopussa 70 000 asiakasta ja sen liikevaihto vuonna 1998 oli 65 miljoonaa markkaa.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi 17.12.1998 Soneralta, HPY:ltä ja TPO:lta selvitystä kyseisten yhtiöiden Internet-operaattoritoiminnan kustannusrakenteesta ja hinnoittelusta sekä mahdollisten ilmaispalvelujen tarjoamisen perusteista. Samalla virasto pyysi liikenneministeriön näkemystä Saunalahden Serverin toimenpidepyynnöstä, erityisesti siitä, subventoidaanko Internet-palvelujen hintoja paikallispuhelumaksuilla.
Liikenneministeriö katsoo 12.1.1999 antamassaan lausunnossa, että Internet-markkinoiden toimiva kilpailu edellyttää useiden ja riittävän voimakkaiden palvelutarjoajien keskinäistä kilpailua. Ministeriön mielestä nykyinen hinnoittelu määräaikaisine ilmaistarjouksineen ei välttämättä ole käyttäjän edun mukaista pitemmällä aikavälillä. Liikenneministeriö katsoo, että Kilpailuviraston tulisi etsiä ratkaisu, jolla turvataan reilu kilpailu siten, että televerkkoja omistamattomien Internet-yrittäjien asema on tasapuolinen verkko-operaattoreiden omistamien Internet-yrittäjien kanssa.
TPO:n 11.1.1999 antaman selvityksen mukaan Internet-operaattoritoiminta on oma liiketoiminta-alueensa, jonka kannattavuutta seurataan täysin erillään muusta liiketoiminnasta. Lähtökohtana on, että Internet-operaattoritoiminta on kannattavaa käyntiinlähtövaiheen jälkeen. Yhtiö pitää kustannusrakennettaan tehokkaana, koska investoinnit on tehty ja palvelut tuotettu ainoastaan paikallisiin tarpeisiin. TPO:n mukaan sen tarjoama maksuton Internet-liittymän kytkentä ja kaksi veloituksetonta käyttökuukautta ovat olleet markkinoinnin lisäkeinoja, joista on voinut hyötyä vain osa yhtiön Internet-asiakkaista.
Sonera toteaa 15.1.1999 päivätyssä selvityksessään, että se ei ole tarjonnut asiakkailleen Internet-palvelujen ilmaiskäyttöä. Soneran kampanjat ovat koskeneet iNET PRO-liittymän tarjoamista ilman liittymismaksua sekä veloituksetonta tutustumista iNET Klubin sisältöpalveluihin. Sonera katsoo myös, että se on suurimmalla osalla markkinoita samassa asemassa kuin esimerkiksi Saunalahden Serveri, koska Finnet-yhtiöt hallitsevat yli 70 prosenttia Suomen kiinteän televerkon liittymistä. Sonera toteaa, että se ei ole toiminut Internet-palvelujen hintakilpailun aloittajana, vaan on vastannut muiden Internet-palvelujen tarjoajien hintakilpailuun. Soneran mukaan myöskään sen markkinaosuudet eivät ole merkittävästi muuttuneet kevään 1998 jälkeen, jolloin Saunalahden Serverin väitteiden mukainen alihinnoittelu alkoi. Sonera toteaa Internet-palvelujensa olevan kannattavia nykyisillä hinnoilla.
HPY toteaa 19.1.1999 päivätyssä selvityksessään, että sen tarjoamat Internet-palvelut eivät ole olleet ilmaisia. Yhtiön todetaan tarjonneen joulukuussa määräaikaisella kampanjalla ainoastaan ilmaista liittymispakettia. HPY:n mukaan myös useilla muilla Internet-palveluiden tarjoajilla, myös Saunalahden Serverillä, oli tai on edelleen omia tarjouskampanjoitaan. Yhtiö kiinnittää huomiota myös siihen, että Nic Tietoverkot Oy tarjoaa liittymismaksullista, mutta käyttömaksultaan täysin ilmaista Internet-palvelua. HPY toteaa Internet-palveluidensa olevan kustannusvastaavia. Yhtiö korostaa myös, että paikallisrunkoverkko on vain yksi osa Internet-palvelun rakentamisessa sekä toteaa, että puhelumaksutuottoja ei siirretä tukemaan Kolumbus-palvelun tuottamista.
Saunalahden Serveri on antanut 3.3.1999 päivätyn lisäselvityksen, jossa se edelleen esittää epäilyjä asianosaisten yritysten ristisubventiosta ja alihinnoittelusta. Saunalahden Serveri toteaa selvityksessään kuitenkin luopuvansa väliaikaisen kiellon vaatimisesta.
Kilpailuvirasto pyysi 9.3.1999 Soneralta, HPY:ltä ja TPO:lta lausuntoa Internet-liiketoiminnan kulu- ja tuottorakenteesta, rajapinnan kustannusten jakamisesta verkko-operaattori- ja Internet-liiketoiminnan kesken, laskevan liikenteen korvauksista, markkinointikulujen kohdentamisesta, Internet-liittymien myyntipalkkioista ja ulkomaanyhteyksien kustannusten jaosta.
Sonera toteaa 16.4.1999 antamassaan lausunnossa, että sen Internet-liiketoiminta kuuluu Mediaviestintä-divisioonan Uusmedia-liiketoiminta-alueelle, johon myös ko. liiketoiminnan markkinointikulut on kohdistettu. Internet-liittymien jälleenmyyjille maksetaan rahapalkkio ja ajoittain järjestetään myyntikilpailuja. Ulkomaanyhteyksien kustannukset kohdistetaan Internet-liiketoimintaan. Mediaviestintä-divisioonan yhteiskustannukset on jaettu yksiköiden osalta liikevaihto- tai funktioperusteisesti.
HPY on antanut 21.4.1999 päivätyn lausunnon, jonka mukaan sen rajapinnan kustannukset jakautuvat siten, että Internet-palveluja tuottavaan yksikköön on kohdistettu kaikki siitä toiminnasta johtuvat kustannukset kuten reitittimet ja PRI-linjat. Laskevan liikenteen tuloja ei kerry Internet-liiketoiminnan tuotoksi. Internet-palvelujen markkinointikustannukset on kohdistettu kokonaan Internet-liiketoimintayksikölle. Yritystä kokonaisuutena tarkoittavat markkinointikustannukset on jaettu liiketoimintayksiköille niiden koon mukaisessa suhteessa. HPY maksaa Internet-liittymien jälleenmyyjille myyntipalkkion. Internet-liiketoiminnassa ei ole jaettuja ulkomaan yhteyksiä. Eri palveluja tarjoavien myyntiyksiköiden kulut ja tuotot kohdistetaan kunkin tuotteen liiketoimintayksikölle.
TPO on 22.3.1999 päivätyssä lausunnossaan todennut, että sen laskevan liikenteen korvauksia ei ole laskettu Internet-tuottoihin ja että sen mainoskustannukset on kohdistettu mahdollisimman tarkasti tuotteittain. Jälleenmyyjille maksetaan liittymän välittämisestä ja markkinoinnista korvausta. Internet-toiminnalle on omat ulkomaanyhteydet. Eri yksiköiden tuotot ja kustannukset kohdistetaan mahdollisimman tarkasti oikealle tuotteelle.
Internet-palvelut
Internetillä tarkoitetaan yhteenliitetyistä lähiverkoista ja palvelimista koostuvaa maailmanlaajuista tietoverkkoa. Käsiteltävässä tapauksessa Internet-palveluilla tarkoitetaan palvelua, jossa loppukäyttäjälle, yritykselle tai yksityishenkilölle, tarjotaan liittymää, joka mahdollistaa Internet-verkkoon pääsyn ja verkon käytön. Internet-palvelujen tarjoajalla tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa liittymää Internetiin ja muihin tietokonepohjaisiin tietoverkkoihin palvelintensa kautta. Useimmiten palveluihin kuuluu myös asiakasneuvonta liittymän käytössä (ns. helpdesk) sekä henkilökohtaisen sähköpostiosoitteen ja kotisivujen tarvitseman levytilan tarjoaminen liittymän ostajalle.
Internet-palveluja voidaan käyttää kaikista kiinteistä puhelinliittymistä. Yrityksillä on usein käytössä kiinteä Internet-liittymä, jolloin yhteys on jatkuvasti auki, eikä erillistä televerkonvalintaa tarvita. Kaapelitelevisioverkon ja matkapuhelinverkon kautta tapahtuva yhteydenotto on myös mahdollista, tosin Kilpailuviraston käsityksen mukaan nykyisin vielä suhteellisen harvinaista.
Internet-palveluntarjoaja voi olla samalla myös televerkko-operaattori tai yksinomaan Internet-operaattori. Jälkimmäisessä tapauksessa pystyäkseen tarjoamaan palvelujaan asiakkaille Internet-operaattorit joutuvat liittymään jonkin teleyhtiön paikallisverkkoon. Internet-operaattorit maksavat verkko-operaattorille yhteydestä Internet-verkkoon. Internetin käyttäjien puhelut Internet-operaattorin palvelimeen ovat yleensä tavallisia paikallispuheluja.
Liikenneministeriöstä saadun selvityksen mukaan1 Internetin käyttö on yleistynyt Suomessa voimakkaasti vuodesta 1995 alkaen. Nykyisin jo 1,3 miljoonaa suomalaista eli jo noin joka neljäs käyttää Internetiä säännöllisesti vähintään kerran viikossa. Suomen Internet-markkinat ovat muiden telemarkkinoiden tapaan kehittyneet pitkälle muuhun maailmaan verrattuna. Vapaa markkinakilpailu näkyy mm. Internet-palveluntarjoajien suurena määränä sekä alhaisina hintoina. Internet-palveluntarjoajia on Suomessa kymmeniä, vaikkakin muutaman viime vuoden aikana on Internet-palveluiden tarjonnassa tapahtunut myös keskittymistä. Kolmen suurimman palveluntarjoajan (Sonera/Inet, Finnet/HPY/Kolumbus ja Saunalahden Serveri) markkinaosuus alkuvuonna 1999 oli yksityisasiakkaiden osalta yli 80 %. Useat Internet-palveluntarjoajat toimivat vain alueellisesti, esimerkiksi yhdellä telealueella. Vuonna 1998 Suomen Internet-palvelumarkkinoiden suuruus oli 350 miljoonaa markkaa. Liikenneministeriö on arvioinut liikevaihdon nousevan vuonna 1999 noin 500 miljoonaan markkaan.
Internet-palvelujen hinnoittelu ja jakelu
Liikenneministeriön selvityksen mukaan Suomen Internet-palveluiden hintataso on OECD-maista halvin. Hinnoittelu on nykyään ns. ”flat rate” -hinnoittelua, mikä tarkoittaa, että käytöstä maksetaan kiinteä kuukausimaksu riippumatta yhteysajasta. Ainut aikaveloitukseen perustuva osa on tavallinen puhelumaksu siltä ajalta, jolloin asiakas on ollut yhteydessä verkkoon.
Liikenneministeriön laatimassa Internet-toiminnan kuluttajahintoja 1.5.1999 koskevassa tilastossa palveluja tarjosi yhdeksän eri yritystä. Liittymätyyppejä oli tarjolla 13 kappaletta. Internet-palvelun liittymismaksu vaihteli 0 – 250 mk:n välillä. Peruskuukausimaksu vaihteli 0-100 mk:n välillä (kahdessa tapauksessa vaihtoehtona oli n. 500 mk:n vuosimaksu). Käyttömaksua perittiin neljässä liittymätyypissä 19,5 – 45 p/min tai 1 mk/soitto. Lisäksi asiakas joutui maksamaan paikallispuhelumaksun. Hinnoittelultaan eniten poikkesi Nic Tietoverkko Oy, joka tarjosi palvelujaan pelkällä 345 mk:n liittymismaksulla, minkä jälkeen käyttö on ilmaista. Nyttemmin Nic Tietoverkko Oy on markkinoinut täysin ilmaista liittymistä.
Internet-liittymien myynti tapahtuu esimerkiksi tietokoneen oston yhteydessä tavarataloissa, tietokoneisiin ja niiden oheistuotteisiin erikoistuneissa vähittäiskaupoissa, kodinkoneliikkeissä ja kirjakaupoissa. Lisäksi liittymiä tarjotaan Internetin kautta, puhelinmyyntinä sekä suoramyyntinä koteihin ja yrityksiin lähetettävillä mainoksilla. Nykyisin Internet-liittymän hankinta ja sen asentaminen omaan koneeseen on helppoa myös yksityishenkilölle: asiakkaalle tarjotaan jopa veloituksetta palvelupaketti, jossa on cd-rom asennusta varten sekä opas Internetin käyttöön.
Kilpailuvirasto on tutkimuksissaan saanut selville, että vaikka Internet-operaattori saa tarjoamastaan palvelusta normaalin maksun, useissa tapauksissa liittymis- ja/tai käyttömaksun saattaa maksaa sopimuksen perusteella myös jokin järjestö, kauppaketju tai muu vastaava ja loppukäyttäjä saa vastaavan alennuksen hankkiessaan liittymän.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Relevantit markkinat
Käsiteltävässä tapauksessa relevantit markkinat ovat Internet-palvelut yksityishenkilöille ja yrityksille. Internet-palveluilla tarkoitetaan ensisijaisesti Internet-verkkoon pääsyn ja verkon käytön mahdollistavan liittymän tarjoamista ja ylläpitoa. Internet-palvelujen markkinat ovat pääosin valtakunnalliset, tosin alalla toimii myös useita alueellisia palveluntarjoajia. Markkinoilla toimivat yritykset ovat joko puhelinyhtiöitä (esim. Sonera, HPY, TPO) tai pelkästään Internet-palveluja tarjoavia yrityksiä (esim. Saunalahden Serveri, EUNet Finland Oy).
Liikenneministeriöltä saadun arvion mukaan neljän suurimman valtakunnallisesti Internet-palveluja tarjoavan yrityksen markkinaosuudet ovat: Sonera 40 %, Saunalahden Serveri 20 %, HPY 20 % ja EUNet Finland 5 %. Kaiken kaikkiaan Suomessa toimii kuutisenkymmentä Internet-operaattoria, joista suurin osa on pieniä, alueellisia palveluntarjoajia. Esimerkiksi TPO on johtava Internet-palveluntarjoaja yksinomaan toimialueellaan Tampereen seudulla.
Internet-palvelujen markkinoille pääsy on helppoa. Palvelujen tarjontaan ei tarvita toimilupia, lainsäädännössä ei ole asetettu toiminnalle rajoituksia, ja alalle pääsyyn vaadittavat investoinnit ovat melko pieniä. Arviolta 100.000 – 200.000 markan investoinnilla voi Suomessa aloittaa Internet-operaattorina toimimisen. Asiakkaan on helppo vaihtaa palveluntarjoajasta toiseen eli kilpailuttaa Internet-operaattoreita.
Markkinoiden rakenne kuvastaa alalle pääsyn helppoutta. Alalla toimii useita kymmeniä hyvinkin pieniä ja vain alueellisesti toimivia yrityksiä. Pienemmillä yrityksillä on keskenään fuusioitumalla mahdollisuuksia kasvattaa liikevaihtoaan ja laajeta valtakunnallisesti merkittäviksi operaattoreiksi. Esimerkiksi näin on tapahtunut Saunalahden Serverille, joka syntyi usean pienen Internet-operaattorin fuusioiduttua ja on päässyt Suomen kolmen merkittävimmän Internet-palveluntarjoajan joukkoon. Pienillä operaattoreilla on myös mahdollisuus vakiinnuttaa asemansa tarjoamalla esimerkiksi yrityksille räätälöityjä tietotekniikan erityisratkaisuja tai muita erityispalveluja.
Asianosaisten määräävä asema paikallisessa teletoiminnassa
Liikenneministeriö on antanut 28.6.1999 muun muassa HPY:tä2, TPO:ta3 ja Soneraa4 koskevat päätökset, joissa kullakin ko. yhtiöllä on todettu olevan huomattava markkinavoima alueella, jolla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Kunkin yrityksen markkinaosuus tässä toiminnassa omalla alueellaan (yli 90 prosenttia liittymämäärän mukaan laskettuna) on selvästi yli huomattavalle markkinavoimalle pääsääntönä pidettävän 25 prosentin. Kullakin yhtiöllä on paikallisessa teletoiminnassa edellä tarkoitetulla alueellaan tilaajayhteyksien omistuksen perusteella mahdollisuus hallita käyttäjien pääsyä televerkkoihin.
Kilpailuvirasto on todennut päätöksessään Dno 704/61/98, että HPY:n markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on niin korkea, että sillä voidaan viraston käsityksen mukaan todeta olevan määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi HPY hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna sekä mahdollisuuden vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin perinteisellä toimialueellaan. Kilpailuvirasto katsoo, että HPY:llä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä alueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Ratkaisussaan Dno 41/61/97 Kilpailuvirasto on todennut, että TPO:n korkea markkinaosuus paikallisessa teletoiminnassa ja yhtiön mahdollisuus vaikuttaa ko. markkinoiden toimintaehtoihin ovat riittävä osoitus siitä, että TPO:lla on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa perinteisillä toimialueillaan.
Päätöksessään Dno 746/61/97 Kilpailuvirasto on todennut, että Soneralla on kaikkiin muihin asiakkaisiinsa (yritykset ja kotitaloudet), paitsi 2 Mbit/s-liittymiä tarvitseviin yrityksiin nähden kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä alueilla, joilla Posti- ja telelaitoksella oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Virasto on nyttemmin katsonut edellä mainitun määräävän markkina-aseman rajauksen muihin asiakkaisiin kuin 2 Mbit/s-liittymiä tarvitseviin yrityksiin koskevan Soneran lisäksi myös muita liikenneministeriön päätöksissä mainittuja paikallista teletoimintaa harjoittavia yhtiöitä, esimerkiksi HPY:tä ja TPO:ta.
Paikallisen teletoiminnan harjoittajan suhde Internet-palveluntarjoajaan
Internet-palvelujen käyttämiseen liittyy toistaiseksi olennaisena osana myös paikallispuhelinliittymän olemassaolo. Henkilö/yritys käyttää Internet-liittymää useimmiten puhelinliittymän välityksellä ja maksaa normaalit paikallispuhelumaksut. Näin ollen paikallispuhelumaksujen hinnoittelu vaikuttaa myös Internet-palvelujen käyttökustannuksiin. Internet-palveluntarjoaja vuokraa yleensä televerkko-operaattorilta johdon, jonka välityksellä hoitaa Internet-operaattoritoimintaansa. Tästä aiheutuu Internet-operaattorin riippuvuus televerkko-operaattorista. Jos Internet-palveluntarjoaja on samalla myös televerkko-operaattori, se saa tuloja laskevan liikenteen korvauksista vastaanottaessaan verkkoon tulevia puheluja. Se pystyy vaikuttamaan verkkopalvelujensa hinnoittelulla kilpailevien Internet-operaattoreiden kustannuksiin ja paikallistelepalvelujensa hinnoittelulla loppukäyttäjän kustannuksiin. Edellisen perusteella voidaan katsoa, että määräävässä asemassa olevalla paikallisella televerkkoyrityksellä on erityinen velvoite kohdella tasapuolisesti asiakkainaan olevia Internet-operaattoreita, mikä tarkoittaa muun muassa sen käyttämän hinnoittelun kustannusvastaavuutta. Esimerkiksi paikallisverkkopalvelujen hinnoittelulla ei saisi pyrkiä vaikeuttamaan kilpailevien Internet-operaattoreiden alalla toimimista. Kyseisten yritysten tulee kohdella tasapuolisesti myös asiakkainaan olevia Internetin käyttäjiä paikallistelepalveluja hinnoitellessaan. Käsiteltävässä tapauksessa ei kuitenkaan ole kyse paikallisverkko- eikä paikallistelepalveluista vaan Internet-palveluista, joten muu hinnoittelu ei tule tässä yhteydessä tarkemmin selvitettäväksi.
Asianosaisten asema Internet-palvelujen markkinoilla
Kilpailuviraston selvityksen perusteella HPY:llä, Soneralla tai TPO:lla ei ole valtakunnallista eikä alueellista määräävää asemaa Internet-palvelujen markkinoilla. Virasto ei ole saanut näyttöä siitä, että joku/jotkut asianosaisista yrityksistä merkittävästi ohjaisivat valtakunnallista/alueellista Internet-palvelujen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaisivat kilpailuolosuhteisiin palvelujen tarjonnassa loppukäyttäjille. Kilpaileva Internet-operaattori voi tarjota palvelujaan minkä tahansa paikallisen teleyrityksen toimialueella. Vaikka Soneralla on tällä hetkellä arviolta 40 %:n markkina-osuus Internet-palveluntarjoajana, ei ole osoitettu, että se pystyisi toimimaan kilpailijoistaan riippumattomasti esimerkiksi palvelujaan hinnoitellessaan. Saadun selvityksen perusteella alalla voidaan katsoa olevan toimivaa kilpailua. Myös potentiaalinen kilpailu on todennäköistä johtuen alalle pääsyn helppoudesta. Pienten paikallisten operaattoreiden fuusiot ovat jatkossa mahdollisia, jolloin ne pystyvät vastaamaan suurten operaattorien kilpailuun myös valtakunnallisesti. Tässä kilpailulla tarkoitetaan kilpailua sekä palvelun laadulla että hinnoilla.
Internet-palvelujen hinnoittelu ja markkinointi
Saunalahden Serveri on toimenpidepyynnössään väittänyt, että HPY, TPO ja Sonera ovat alihinnoitelleet Internet-palvelunsa. Asianosaiset yritykset ovat kiistäneet epäillyn kustannuksia vastaamattoman hinnoittelun.
Sonera on tarjonnut joulukuussa 1998 iNET PRO-liittymää määräaikaisella kampanjalla ilman liittymismaksua (normaalisti 122 mk). Sonera on tarjonnut iNET PRO Fun-liittymää toukokuusta 1998 lähtien hinnalla 49 mk/kk + paikallispuhelumaksut sekä sen ohella määräaikaisella kampanjalla maksutonta iNET Klubin sisältöpalveluihin tutustumista. S-ryhmän asiakas-omistajille on tarjottu iNET PRO Fun-liittymää 12 kuukauden ajan hintaan 39 mk/kk + ppm. Sonera on tehnyt S-ryhmän kanssa markkinointisopimuksen kyseisestä tarjouksesta.5
TPO on tarjonnut alueellaan kotitalouksille ja yrityksille maksutonta liittymän kytkemistä (normaalisti kotitalouksilta 70 mk ja yrityksiltä 140 mk). Tarjous on sisältänyt yhden tai kaksi veloituksetonta kuukausimaksua. TPO:n tarjoukset ovat olleet määräaikaisia.
HPY:n Kolumbus-liittymää on tarjottu keväästä 1998 lähtien hintaan 49 mk/kk + ppm. HPY on ilmoittanut tarjonneensa joulukuussa 1998 määräaikaisella kampanjalla Kolumbus-liittymispakettia maksutta (normaalisti 149 mk). Akateemisessa Kirjakaupassa Kolumbus-liittymää on tarjottu kuuden kuukauden ajan maksuttomana tietokonepaketin myynnin yhteydessä. HPY:n mukaan kyseessä on ollut Akateemisen Kirjakaupan itse kokoama tarjouspaketti, johon se on myös itse hankkinut tarjoamansa Internet-liittymät.
Saalistaminen eli hyödykkeiden myynti niiden tuotantokustannukset alittavalla hinnalla on kilpailunrajoituslain 7 §:n 4) kohdassa kiellettyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Koska yhdelläkään asianosaisista yrityksistä ei ole todettu olleen määräävää asemaa Internet-palvelujen markkinoilla, tulee niiden käyttämä hinnoittelu arvioitavaksi kilpailunrajoituslain 9 §:n nojalla. Kyseisen pykälän mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4-7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista.
Lain 9 § eroaa 7 §:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttökiellosta erityisesti siinä, että menettelyn kieltäminen edellyttää vahingollisia vaikutuksia. Pääperiaatteena on, että muut kuin määräävässä asemassa olevat elinkeinonharjoittajat saavat vapaasti hinnoitella hyödykkeensä.6 Ainoastaan jos hinnoittelulla on käytännössä todettu olevan 9 §:ssä mainittuja vahingollisia vaikutuksia ja jos todetut vaikutukset ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomia, hinnoittelu voidaan kyseisen lainkohdan perusteella kieltää.
Kilpailuvirasto on arvioinut 9 §:n nojalla asianosaisten käyttämän hinnoittelun vaikutuksia Internet-palvelujen markkinoilla. Kevään 1998 jälkeen hintakilpailun kiristyessä suurin osa kilpailijoista on siirtynyt samantyyppiseen käytön määrästä riippumattomaan, tasasuuruiseen kuukausi/vuosimaksuun perustuvaan hinnoitteluun. Uuden hinnoittelun myötä asiakkaan on nykyisin helpompi vertailla hintoja valitessaan Internet-palveluntarjoajaa. Yritysten hinnoittelu muuttui ensisijaisesti kiristyvän kilpailun takia. Internet-palveluista kiinnostuneiden asiakkaiden määrä on viime vuosina huomattavasti kasvanut ja Internet-operaattorien on ollut tärkeää saada uudet asiakkaat kiinnostumaan tarjoamistaan palveluista. Internet-liittymäpaketin maksuttomuus, ilmaiset oheispalvelut sekä muutaman kuukauden veloitukseton käyttöoikeus ovat olleet lyhytaikaisia markkinointikeinoja, joilla asiakasta on houkuteltu hankkimaan liittymä. Lähes kaikki operaattorit ovat käyttäneet vastaavanlaisia ilmaistarjouksia markkinointikeinoina. Internet-liittymien hinnan ohella myös palvelun laadusta, esimerkiksi liittymän nopeudesta ja luotettavuudesta on viime vuosina tullut merkittävä kilpailutekijä ja uusia laadukkaampia palveluja on tuotu jatkuvasti markkinoille.
Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä siitä, että asianosaisten yritysten hinnoittelun seurauksena tehokkuus alalla olisi vähentynyt. Myöskään joidenkin alalla toimivien yritysten asema ei ole heikentynyt, vaan alalle on tullut uusia yrittäjiä, jotka tarjoavat erilaisia hinnoitteluratkaisuja (esim. Nic Tietoverkko Oy). Näyttöä ei ole saatu myöskään siitä, että ko. teleyritysten hinnoittelu olisi estänyt tai vaikeuttanut kilpailijoiden elinkeinon harjoittamista. Saamansa selvityksen perusteella virasto katsoo, että asianosaisten hinnoittelusta ei näytä aiheutuneen kilpailunrajoituslain 9 §:ssä mainittuja vahingollisia vaikutuksia Internet-palvelujen markkinoilla. Virasto ei katso tästä syystä tarpeelliseksi selvittää lähemmin asianosaisten hinnoittelun kustannusvastaavuutta.
Toimenpidepyynnön mukaan HPY ja TPO ovat hyödyntäneet määräävää asemaansa paikallisteletoiminnassa markkinoimalla asiakkaille lähetettyjen puhelinlaskujen yhteydessä Internet-palvelujaan. Markkinointimateriaaliin ei ole hyväksytty teleyhtiöiden ulkopuolisten Internet-operaattoreiden mainoksia.
Kilpailuviraston saaman selvityksen mukaan puhelinlaskujen yhteydessä on asiakkaille lähetetty asianosaisia yhtiöitä ja tietoliikennealaa koskevia uutisia sisältävä liite, jossa on myös markkinoitu mm. yhtiöiden omia Internet-palveluja. Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä siitä, että käytetyllä markkinointimateriaalilla olisi pyritty sitomaan paikallisteletoiminta yhtiöiden tarjoamaan Internet-palveluun. Myöskään näyttöä siitä, että yritysten markkinointitoimenpiteistä olisi aiheutunut kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia Internet-palvelujen markkinoilla ei ole saatu.
Epäilty ristisubventio
Asianosaisilla yrityksillä on todettu olevan määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa7. Toimenpidepyynnössä esitettyä epäilyä siitä, että yritykset ovat paikallisesta teletoiminnasta saamillaan tuloilla tukeneet Internet-palvelujensa alihinnoittelua ja yrittäneet saada kilpailijansa pois markkinoilta, voidaan näin ollen arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:n 5) kohdan tarkoittamana muita kuin määräävässä asemassa tuotettuja tai markkinoituja hyödykkeitä koskevan kilpailun rajoittamisena. Lainkohdassa tarkoitetaan menettelyä, jossa elinkeinonharjoittaja käyttämällä hyväksi määräävää markkina-asemaansa yhdellä toimialalla pyrkii keinotekoisesti rajoittamaan kilpailua toisella toimialalla.
Kilpailuvirasto on aikaisemmin muun muassa tapauksessa Transpoint8 määritellyt ne kriteerit, joiden on täytyttävä, jotta menettelyä voitaisiin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 5) kohdan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Se edellyttää, että 1) menettelyn vaatimat voimavarat on hankittu määräävän markkina-aseman turvin ja niiden siirtäminen tuettuun toimintaan on niin jatkuvaa ja mittavaa, että se merkitsee ylivertaista etua muihin tuetulla toimialalla toimiviin kilpailijoihin nähden ja että 2) menettelyn tarkoituksena on määräävän markkina-aseman saavuttaminen tuetulla toimialalla tai sen väistämättömänä seurauksena on kilpailun niin olennainen poissulkeutuminen tai rajoittaminen, että uuden toimialan valtaaminen ja sitä kautta määräävän markkina-aseman laajentaminen tulee periaatteessa mahdolliseksi tai että menettely muutoin merkittävässä määrin vääristää alan elinkeinorakennetta ja johtaa sitä kautta pitkäaikaiseen toimialan tehokkuuden vähenemiseen.
Sonera ja HPY ovat tarjonneet asiakkailleen Internet-palveluja hintaan 49 mk/kk + ppm. Lyhytaikaisilla kampanjoilla asiakkaille on tarjottu ilmaista liittymän käyttöönottoa. TPO on tarjonnut lisäksi kaksi kuukautta kestävää palvelun ilmaista käyttöä. Asianosaiset yritykset ovat televerkko-operaattoreina saaneet samanaikaisesti paikallispuhelinmaksuja Internet-liittymien käyttäjiltä ja palveluoperaattoreilta.
Kuten yllä on todettu alan markkinaolosuhteet eivät ole huomattavasti muuttuneet keväällä 1998 tapahtuneen Internet-palvelujen hinnoittelun muuttamisen jälkeen. Vaikkakin Sonera ja HPY ovat kasvattaneet jonkin verran markkinaosuuksiaan, alalle on tullut myös uusia palvelun tarjoajia eikä markkinoilla toimivien yritysten lukumäärä ole huomattavasti vähentynyt. Internet-palveluja haluavien asiakkaiden määrä on puolestaan kasvanut. Lähes kaikki palveluntarjoajat, mukaan lukien toimenpidepyynnön tekijä, käyttävät nykyisin edellä mainittuja markkinointikampanjoita tai osaa niistä houkutellakseen uusia asiakkaita hankkimaan Internet-liittymä. Internet-palvelujen markkinoilla toimivien yritysten lukumäärä ja alhaisena pysyneet palvelujen hinnat sekä alalla toimivien yritysten jatkuvat laajat markkinointikampanjat viittaavat siihen, että kilpailu markkinoilla on toimivaa.
HPY, TPO tai Sonera ei ole kyennyt hinnoittelunsa tai muiden markkinointitoimenpiteidensä avulla kasvattamaan markkinaosuuttaan sulkien samalla kilpailijoiltaan mahdollisuuksia toimia alalla. Myöskään Internet-palvelujen hintakehitys kevään 1998 jälkeen ei viittaa siihen, että asianosaiset yritykset olisivat korottaneet palvelun hintoja korvatakseen väitetyn alihinnoittelun aiheuttamat tulomenetykset. Markkinaolosuhteet alalla eivät ole olleet sellaiset, että kilpailijoiden poissulkeminen olisi ollut asianosaisille yrityksille edes mahdollista.
Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä siitä, että HPY, TPO tai Sonera olisivat siirtäneet määräävän asemansa turvin saamiaan voimavaroja Internet-palvelujen markkinoille siten, että ne olisivat saaneet ylivertaisen edun muihin markkinoilla toimiviin kilpailijoihin nähden. Yritysten tarjoamien Internet-palvelujen hinnoittelun ja markkinointitoimenpiteiden seurauksena ei ole ollut kilpailun olennainen poissulkeutuminen tai rajoittuminen markkinoilla. Hinnoittelu on ollut rakenteeltaan alalle tyypillistä ja erityiset tarjouskampanjat, kuten liittymän ilmainen käyttöönotto ja lyhytaikainen ilmaiskäyttö ovat liittyneet markkinoiden kireään kilpailutilanteeseen, jossa lähes jokainen palveluntarjoaja on yrittänyt houkutella vastaavilla kampanjoilla uusia asiakkaita liittymään järjestelmäänsä.
Näin ollen Internet-palvelujen hinnoittelua ja markkinointitoimenpiteitä ei voida pitää toimenpiteenä, jolla joku tai jotkut asianosaisista yrityksistä Internet-palvelujen markkinat valtaamalla olisi pyrkinyt tai kyennyt laajentamaan määräävää markkina-asemaansa tai vääristämään toimialan elinkeinorakennetta, mikä olisi johtanut alan tehokkuuden vähenemiseen. Edellisen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Sonera, HPY tai TPO eivät ole syyllistyneet kilpailunrajoituslain 7 § 5 kohdan mukaiseen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön
Kuitenkin toisenlaisissa markkinaolosuhteissa paikallisessa teletoiminnassa määräävässä asemassa olevat yritykset saattaisivat kyetä hinnoittelullaan tai markkinoinnillaan vaikuttamaan kilpailuolosuhteisiin ja tukemaan Internet-toimintaa muusta toiminnasta saamiensa voimavarojen avulla siten, että kilpailu Internet-palvelujen markkinoilla vääristyy.
Liikenneministeriö on antamassaan lausunnossa todennut, että toimiva kilpailu Internet-markkinoilla edellyttää useiden ja riittävän voimakkaiden palveluntarjoajien keskinäistä kilpailua. Vain tämä takaa palveluiden käyttäjille edulliset ja laadukkaat palvelut. Ministeriö katsoo, että Kilpailuviraston tulisi etsiä ratkaisu, jolla turvataan reilu kilpailu siten, että televerkkoja omistamattomien Internet-yrittäjien asema on tasapuolinen verkko-operaattoreiden omistamien Internet-yrittäjien kanssa.
Kilpailuviraston mielestä olennaista toimivan ja tasapuolisen kilpailun aikaansaamiseksi Internet-palvelujen markkinoilla on turvata televerkkoja omistamattomien Internet-operaattoreiden verkkoon pääsy ja varmistaa se, että televerkkopalvelujen hinnoittelu on kohtuullista. Virasto seuraa aktiivisesti televerkko-operaattoreiden käyttämää hinnoittelua ja verkkoon pääsylle asettamia ehtoja ja ryhtyy tarvittaessa toimenpiteisiin kilpailunrajoituslain nojalla. Tässä päätöksessä Kilpailuvirasto ei ota kantaa HPY:n keväällä 1999 käyttöönottamaan Internet-puheluiden hinnoittelumalliin.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt Saunalahden Serverin pyynnöstä epäiltyjä kilpailunrajoituksia Internet-palveluiden markkinoilla. Virasto on tarkastellut HPY:n, Soneran ja TPO:n tarjoamien Internet-palvelujen hinnoittelua, markkinointitoimenpiteitä sekä epäiltyä ristisubventiota paikallispuhelumaksuista Internet-liiketoimintaan.
Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että HPY:llä, TPO:lla tai Soneralla ei ole toimialueellaan kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentin mukaista määräävää asemaa Internet-palvelujen tarjoajina.
Edellisen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että asianosaisten yritysten Internet-palvelujen hinnoittelu ja markkinointitoimenpiteet eivät ole olleet kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. Virasto on myös selvittänyt, että hinnoittelusta ja markkinoinnista ei ole aiheutunut kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia kilpailulle Internet-palvelujen markkinoilla.
Toimenpidepyynnössä on epäilty, että puhelinverkkomarkkinoilla alueellisesti määräävässä asemassa olevat puhelinyhtiöt subventoivat omaa kilpailevaa Internet-toimintaansa asiakkaiden maksamilla paikallispuhelinmaksuilla.
Kilpailuvirasto on Internet-palvelujen markkinaolosuhteita tutkittuaan todennut, että Internet-palvelujen markkinoilla kilpailu on toimivaa ja palvelun tarjoajia on tullut lisää etenkin alueellisille markkinoille. Internet-palvelujen markkinoille pääsy on helppoa, eikä vaadi alalle tulijalta huomattavia investointeja.
Virasto ei ole saanut tutkimuksissaan näyttöä siitä, että Sonera, HPY tai TPO olisi paikallisverkkotoiminnasta saamilla tuotoilla kyennyt alihinnoittelemaan Internet-palvelunsa ja siten saavuttamaan toimialueellaan määräävän aseman Internet-palvelujen markkinoilla. Edellisen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että ko. yritykset eivät ole syyllistyneet kilpailunrajoituslain 7 §:n 5 kohdassa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Mikäli markkinaolosuhteet Internet-palveluiden osalta jatkossa muuttuvat esimerkiksi siten, että jollekin palveluntarjoajalle muodostuu määräävä asema markkinoilla tai mikäli asianosaisten yritysten hinnoittelu tai markkinointitoimenpiteet johtavat siihen, että muiden kuin televerkko-operaattoreiden alalle pääsy tai alalla toimiminen vaikeutuu, virasto ottaa asian uudelleen kilpailunrajoituslain nojalla käsiteltäväksi.
Sovelletut säännökset
Laki Kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 momentti, 7 § 5 kohta ja 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituksista annetun lain (480/92) 21 §:n 3 momentin mukaan Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Mikäli Kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituslain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.
Alaviitteet:
1 Liikenneministeriön televiestintätilasto 1999
2 Liikenneministeriön päätös Dno 1177/32/99
3 Liikenneministeriön päätös Dno 1212/32/99
4 Liikenneministeriön päätös Dno 1222/32/99
5 Sopimus sisältää liikesalaisuuksia.
6 Ks. Kilpailuneuvoston päätös 21.6.1999
7 Kilpailuviraston päätöksessä 3.6.1998 (Dno 738/61/96) Soneralla on todettu olevan määräävä markkina-asema myös matkaviestinnän markkinoilla Suomessa
8 Valtionrautateiden määräävä markkina-asema tavarankuljetuksissa rautateillä ja sen epäilty väärinkäyttö. Kilpailuviraston päätös 12.11.1993, dno 495/61/92.