1 Asia
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttöepäily metallijohtimisten tilaajayhteyksien sekä kiinteiden yhteyksien markkinoilla
2 Osapuolet
TeliaSonera Finland Oyj
Toimenpidepyynnön tekijä:
Telepohja Oy
3 Ratkaisu
Asiassa annetut selvitykset eivät anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto on selvittänyt Telepohja Oy:n (Telepohja) 25.1.2000 tekemän toimenpidepyynnön perusteella TeliaSonera Finland Oyj:n (Sonera)[1] epäiltyä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä metallijohtimisten tilaajayhteyksien sekä kiinteiden yhteyksien markkinoilla.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Sonera on toimittanut virastolle vastineensa 14.3.2000 sekä lisäselvitykset 9.6.2000 ja 31.1.2003. Kilpailuvirasto on saanut Telepohjalta lisäselvityksen 28.11.2002.
Televerkon vuokrauksessa kilpaileville operaattoreille on kysymys pääasiassa kiinteän verkon tilaajayhteyksistä. Kilpailevat operaattorit tarvitsevat tukkutasolla pääsyn paikalliseen televerkkoon esimerkiksi laajakaistapalvelujen ja puhelupalveluiden tarjoamiseksi loppukäyttäjille. Markkinoihin kuuluvia tuotteita ovat metallijohtimiset tilaajayhteys ja tilaajayhteyden yläkaista. Viestintämarkkinalaissa tilaajayhteydellä tarkoitetaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Tämä yhteys on useimmiten rakennettu kuparista.
Paikallistason kiinteillä yhteyksillä tarkoitetaan useimmiten yhteyksiä, jotka sisältävät yhteyden loppukäyttäjälle. Yhteys loppukäyttäjälle voi muodostua useammasta solmujen yhdistämästä paikallistason kiinteän yhteyden osasta. Paikallistason kiinteisiin yhteyksiin kuuluvat muun muassa solmujen, kuten keskusten ja/tai keskittimien väliset kiinteät yhteydet sekä tukiasemaohjaimien ja tukiasemien väliset yhteydet. Yhteyksiin kuuluvat myös kahdesta tilaajayhteydestä yhdistämällä muodostetut, vaihteiden alaliittymäjohdoiksi tai eräisiin datasiirron sovelluksiin tarvittavat kiinteät yhteydet.
Kilpailuvirasto on selvittänyt Soneran menettelyä tilaajayhteyksien ja kiinteiden yhteyksien tarjoamisessa vuosina 2000–2003. Kilpailuneuvosto on paikallisia teleyhtiöitä koskevissa päätöksissään[2] katsonut, että paikallisilla teleyhtiöillä on katsottava olevan määräävä markkina-asema kiinteän verkon tilaajayhteysmarkkinoilla niillä alueilla, joilla niillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993. Näiden päätösten perusteella Soneran menettelyä on arvioitu tässä asiassa mahdollisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä, josta tarkasteluajanjaksona säädettiin kilpailunrajoituslain (480/1992) 7 §:ssä (ennen 1.5.2004). Asian ratkaisemiseksi ei ole tarvetta määritellä tarkemmin käsillä olevan asian relevantteja markkinoita tai Soneran asemaa markkinoilla.
5.1 Telepohjan antamat selvitykset
Telepohja on toimenpidepyynnössään katsonut, että Soneran noudattama hinnoittelukäytäntö estää yhtiön mahdollisuuksia kilpailla paikallisessa teletoiminnassa Soneran perinteisellä toimialueella. Telepohjan mukaan etenkin Soneran haja-asutusalueiden vuokrayhteyksien hinnoittelu on kohtuuttoman korkeaa. Telepohja on myös pyytänyt virastoa selvittämään, kohteleeko Sonera vuokrayhteyksien hinnoittelussa sisäistä palveluyksikköään ja kilpailevia operaattoreita tasapuolisesti.
Telepohja on toimenpidepyynnössään selvittänyt, että Soneran tilaajajohtoverkon rakenteesta johtuen vuokrattavat yhteydet kulkevat usein eri keskitinalueiden kautta, jolloin vuokraaja joutuu yhtä yhteyttä varten vuokraamaan useita tilaaja- ja yhdysjohto-osuuksia. Lisäksi Telepohja on todennut, ettei Sonera aina ole suostunut vuokraamaan lyhintä mahdollista yhteyttä haluttujen pisteiden välille. Sonera on 1.8.1999 ottanut käyttöön ProNet-yhteyshinnaston ja sen jälkeen ilmoittanut, ettei se enää lainkaan vuokraa kupariyhteyksiä keskittimien välille.
Telepohjan 28.11.2002 toimittamassa lisäselvityksessä Telepohja tuo esille seuraavia seikkoja:
- Telepohja katsoo, että Soneran hinnoitteluperusteena käyttämä valtakunnallinen tai Lapin alueen johtojen keskipituus johtaa kohtuuttoman korkeisiin hintoihin esimerkiksi Rovaniemen kaupungissa, jossa johtojen keskipituus on merkittävästi alle Lapin johtojen keskipituuden. Telepohja katsoo myös, että vuokrajohtojen asennusmaksujen tulisi olla Rovaniemen kaupungissa alhaisemmat, koska Rovaniemellä on paikallista asennushenkilökuntaa eikä Telepohjan mukaan asennushintoihin saisi siten sisältyä mitään keskimääräisiä matka- eikä päivärahakuluja.
- Telepohjan mukaan Kilpailuviraston tulisi selvittää, laskuttaako Soneran verkko-operaattoriyksikkö sisäisesti samat asennus- ja toimenpidemaksut omalta palveluoperaattoriyksiköltään kuin esimerkiksi Telepohjalta.
- Telepohja katsoo, ettei Sonera pidä toisia operaattoreita edes asiakkainaan, vaikka operaattorihinnat ovat huomattavasti kalliimmat kuin normaalitilaajien maksamat hinnat.
- Telepohja tuo esille, että Sonera on ilmoittanut kieltäytyvänsä vanhojen ensiökaapeleiden vuokraamisesta Telepohjalle siitä syystä, ettei Sonera laajenna enää omaa käyttöään kyseisissä kaapeleissa vaan ohjaa laajennustarpeet keskittimillä toteutetuiksi tilaajayhteyksiksi. Telepohja olettaa, että jos samat ensiökaapelit ovat kuitenkin Soneran omassa käytössä määräämättömiä aikoja, niin niitä tulisi tarjota myös muille operaattoreille samoiksi käyttöajoiksi kuin itselleen. Telepohja katsoo, että tällä toimenpiteellä Sonera tarkoituksellisesti estää kilpailevia operaattoreita toimimasta markkinoilla.
- Sonera on ilmoittanut, että jotkut ensiökaapelit ovat niin huonokuntoisia, että ne poistetaan käytöstä ja romutetaan. Telepohjan mukaan nämä kaapelit jäävät tällöin maahan eikä niitä pureta pois. Telepohja on tiedustellut Soneralta romutettavia kaapeleita, jotta Telepohja voisi kunnostaa ne ja ottaa käyttöön. Telepohja ei ole pyynnöistään huolimatta saanut yhtään tarjousta myytävistä romukaapeleista.
- Telepohja ihmettelee myös Soneran tuotteistusta siinä tapauksessa, että jos vanha ensiökaapeli päättyy keskittimeen ja samanlainen kaapeli jatkuu esim. puoli kilometriä tilaajajohtona käyttäjälle saakka niin nämä samat kuparijohdot ovat eri tuotteita ja niistä peritään erittäin korkeat kaksi asennushintaa ja eritasoinen vuokra, vaikka ne ovat Telepohjan mukaan samanhintaisia rakenteita. Telepohjan mukaan jää myös epämääräiseksi, tapahtuuko sama hinnoittelu omalle palveluoperaattorille näissä tapauksissa.
- Lopuksi Telepohja katsoo, että Soneran 1.10.2002 julkaiseman hinnaston mukaan DSL-operaattorituotteiden kytkentä- ja kuukausimaksut ovat kohtuuttoman korkeita verrattuna Soneran omiin ADSL-vähittäistuotteisiin.
5.2 Soneran antamat selvitykset
Sonera on 14.3.2000 ja 9.6.2000 toimittanut Kilpailuvirastolle selvityksiä hinnoitteluperusteistaan, verkkorakenteestaan ja kustannuslaskelmistaan. Sonera toteaa 31.1.2003 toimittamassaan lisäselvityksessä, että Sonera uudistaa alueverkkoaan rakentamalla uusia valokuituyhteyksin toteutettuja keskitinalueita ja korvaamalla aiemmin käytössä olleita keskitinalueiden välisiä metallijohtimisia alueverkon kaapeleita valokuitukaapeleilla. Valokuituyhteyksien käyttöönoton jälkeen ei Soneran mukaan ole enää taloudellisesti mielekästä ylläpitää rinnakkaisia yhteyksiä.
Metallijohtimisen kaapelin romutuspäätöksen tekohetkellä käytössä olevien johdinparien vuokraaminen jatkuu kunnes niitä koskevat vuokrasopimukset ovat irtisanomisen seurauksena päättyneet. Uusia kaapelipareja ei kuitenkaan oteta käyttöön eikä vuokrata Soneran omalle tai muillekaan palveluoperaattoreille sen jälkeen, kun romutuspäätös on tehty.
Soneran selvitysten mukaan Sonera soveltaa edellä mainittuja sääntöjä samoin tasapuolisin tavoin Soneran omaan ja muihin palveluoperaattoreihin.
5.3 Viestintäviraston päätös Soneran metallijohtimisten tilaajayhteyksien sekä kiinteiden yhteyksien hinnoittelusta ja tarjoamisesta
Telepohja on tehnyt Kilpailuvirastolle tekemäänsä toimenpidepyyntöä vastaavan toimenpidepyynnön myös Viestintävirastolle. Viestintävirasto katsoi ratkaisussaan[3], että Soneran voimassa olevat tilaajayhteyksien hinnat ovat viestintälainsäädännön edellyttämällä tavalla kustannuslähtöisyyteen perustuvia. Viestintävirasto ei havainnut Soneran noudattamissa tilaajayhteyksien vuokraamisperiaatteissa muitakaan viestintämarkkinalainsäädännön vastaisuuksia.
5.4 Kilpailuviraston ratkaisu
5.4.1 Hinnoittelu
Telepohja on katsonut, että Soneran tilaajayhteyksistä ja kiinteistä yhteyksistä perimät vuokrat ovat kohtuuttoman korkeat. Viestintävirasto on em. päätöksessään todennut, että Soneran tilaajayhteyksien hinnat ovat viestintämarkkinalainsäädännön edellyttämällä tavalla kustannuslähtöisyyteen perustuvia. Kilpailuneuvosto on Helsingin kaupunkia/Helsingin Energiaa ja Kuopion kaupunkia/Kuopion Energiaa koskevissa päätöksissään[4] todennut, ettei hinta, joka on erityislain mukaan tarkasteltuna kohtuullinen, voi olla kohtuuton kilpailunrajoituslain nojalla. Viestintäviraston päätöksen ja kilpailuoikeuskäytännössä[5] kohtuuttoman hinnoittelun osoittamiselle asetetun kynnyksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei sillä ole epäillyn kohtuuttoman hinnoittelun osalta aihetta enempiin selvityksiin.
5.4.2 Käytöstä poistettujen kuparijohdinten vuokraaminen
Telepohjan mukaan Sonera on ilmoittanut kieltäytyvänsä vanhojen ensiökaapeleiden vuokraamisesta Telepohjalle. Soneran selvityksen mukaan vanhojen ensiökaapeleiden poistaminen käytöstä ja romuttaminen johtuu metallijohtimisten yhteyksien korvaamisesta valokuituyhteyksillä. Käytössä olevien metallijohdinparien vuokraaminen on jatkunut kunnes niitä koskevat vuokrasopimukset ovat irtisanomisen seurauksena päättyneet. Uusia kaapelipareja ei kuitenkaan ole otettu käyttöön eikä vuokrattu Soneran omalle tai muillekaan palveluoperaattoreille sen jälkeen, kun romutuspäätös on tehty. Kilpailuvirasto katsoo, että saatujen selvitysten perusteella Soneran menettely on kohdellut kaikkia palveluntarjoajia tasapuolisesti eikä virastolla ole tältä osin aihetta enempiin selvityksiin.
5.4.3 Soneran perimät maksut ADSL-tukku- ja vähittäistuotteista
Telepohja on katsonut, että Soneran ADSL-tukkuhinnat ovat kohtuuttoman korkeat verrattuna Soneran vähittäisasiakkailta perimiin maksuihin. Ennen 1.5.2004 voimassa ollut kilpailunrajoituslain (480/1992) 7 § kieltää elinkeinonharjoittajan tai näiden yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäytön. Väärinkäyttönä pidetään lain 7 §:n 4 kohdan mukaan kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista.
Kilpailuneuvosto on 18.5.2001 antamassaan Elisa Oyj:tä koskevassa päätöksessään[6] todennut, että niin kutsuttua hintaruuvia on pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:n kieltämänä hinnoitteluna. Kilpailuneuvosto on tehnyt vastaavanlaiset päätökset koskien Salon Seudun Puhelin Oy:tä[7] ja Turun Puhelin Oy:tä[8], jotka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut.[9]
Hintaruuvilla tarkoitetaan sitä, että vertikaalisesti integroitunut, useammalla tuotantoportaalla toimiva yritys heikentää kilpailijansa asemaa lopputuotteen markkinoilla perimällä tältä ylihintaa väli- tai liitännäisestä hyödykkeestä.
Komission tiedonannon[10] mukaan hintaruuvin käyttö voidaan näyttää toteen osoittamalla, että määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen omat yksiköt tarjontaketjun loppupäässä eivät voisi toimia kannattavasti, jos niiltä perittäisiin sama hinta verkon käytöstä kuin minkä kyseessä oleva yritys perii kilpailijoiltaan. Hintaa ei saa asettaa niin ylös, että kilpailijoiden tulo markkinoille estyy puuttuvan hintamarginaalin seurauksena.
Kilpailuvirasto on selvittänyt Soneran laajakaistatuotteiden hinnoittelua ja tarjontaa laajakaistaprojektin yhteydessä vuoden 2003 aikana.[11] Kilpailuvirasto antoi 14.12.2004 asiassa päätöksensä[12]. Soneran hinnoittelu viittasi vuoden 2002 loppupuolella ja vuoden 2003 alkupuolella kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan kieltämän kohtuuttoman hinnoittelun (hintaruuvin) käyttöön. Kilpailuviraston kiinnitettyä huomiota Soneran laajakaistapalvelujen hinnoitteluun Sonera Carrier Networks laski ADSL-tukkutuotteensa hintatasoa. Kilpailuvirasto katsoi päätöksessään, ettei sillä ollut aihetta asian tarkempaan selvittämiseen.
5.4.4 Soneran omalta palveluntarjontayksiköltä perimät hinnat
Telepohja on pyytänyt Kilpailuvirastoa myös selvittämään, laskuttaako Soneran verkko-operaattoriyksikkö sisäisesti samat asennus- ja toimenpidemaksut omalta palveluoperaattoriyksiköltään kuin esimerkiksi Telepohjalta.
Soneran toimittamien selvitysten mukaan Soneran verkko-operaattoriyksikkö soveltaa samoja operaattorihinnastoja omaan palveluoperaattoriyksikköön ja kilpaileville operaattoreille. Viestintäviraston tilaajayhteyksiä, kiinteitä yhteyksiä ja tukkutason laajakaistapalveluja koskevissa huomattavan markkinavoiman (HMV) päätöksissä Soneralle on asetettu toimitusehtojen ja hinnastojen julkaisuvelvollisuus sekä syrjimättömyysvelvoite. Viestintävirasto valvoo Viestintämarkkinalain perusteella, että HMV-asemassa olevat verkko-operaattorit täyttävät velvoitteensa.
Lisäksi edellä mainitussa ADSL-liittymien hinnoittelua koskevassa asiassa Kilpailuvirasto on tehnyt hintaruuvitarkastelun käyttämällä Soneran vähittäisasiakkailta perimiä hintoja vertailukohtana Soneran kilpailijoilta perimille tukkuhinnoille. Tehdyssä hintaruuvitarkastelussa ei konsernin sisäisillä siirtohinnoilla ole siis asian ratkaisemisen kannalta ollut merkitystä. Kilpailuvirasto katsoo, ettei sillä ole tältäkään osin aihetta enempiin selvityksiin.
6 Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 3 § ja 7 § (ennen 1.5.2004 voimaan tullutta lain uudistusta).
7 Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n perusteella siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
8 Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Sonera Oyj (Sonera) siirtyi Telia AB:n omistukseen 9.12.2002 toteutetulla vaihtotarjouksella. TeliaSonera-konserni aloitti toimintansa 1.1.2003. Sonera jatkaa toimintaansa Suomessa edelleen samalla nimellä.
[2] Kilpailuneuvoston Elisa Oyj:tä koskeva päätös Dno 150/690/1999, annettu 18.5.2001 sekä Salon Seudun puhelin Oy:tä koskeva päätös Dno 14/690/2000, annettu 18.5.2001 ja Turun Puhelin Oy:tä koskeva päätös Dno 15/690/2000, annettu 18.5.2001, jotka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut (KHO:n taltionumerot 941 ja 942, annettu 22.4.2002)
[3] Dnro 57/532/2000, annettu 4.7.2002
[4] Kilpailuneuvoston Helsingin kaupunkia / Helsingin Energiaa koskeva päätös (Dno 151/690/1999, annettu 18.6.2001) ja kilpailuneuvoston Kuopion kaupunkia / Kuopion Energiaa koskeva päätös (Dno 173/690/2000, annettu 18.6.2001)
[5] Ks. alaviite 4 ja markkinaoikeuden Helsingin kaupunkia koskeva päätös (Dno 117/690/2000, annettu 11.10.2002), jonka korkein hallinto-oikeus on vahvistanut (taltio 695, annettu 31.3.2005)
[6] Kilpailuneuvoston päätös Dnro 150/690/1999, annettu 18.5.2001.
[7] Kilpailuneuvoston päätös Dnro 14/690/2000, annettu 18.5.2001.
[8] Kilpailuneuvoston päätös Dnro 15/690/2000, annettu 18.5.2001.
[9] Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset Dnro 1817/2/01, taltio 941 ja Dnro 1842/2/01, taltio 942, annettu 22.4.2002.
[10] Komission tiedonanto 98/C 265/02, päivätty 22.8.1998. Kohdat 117–118.
[11] Ks. Kilpailuviraston tiedote 27.6.2003
[12] Dnro 949/61/2002