1 Asia
1. Epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö e-tunnistepalvelun[1] tarjoamisessa.
2 Osapuolet
2. Nordea Pankki Suomi Oyj, Helsinki
3. Toimenpidepyynnön tekijä: Luottotalo Fenno Oy, Helsinki
3 Ratkaisu
4. Toimenpidepyyntö ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin, ja asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
5. Kilpailuvirasto vastaanotti 18.12.2008 Luottotalo Fenno Oy:n (Luottotalo Fenno) toimenpidepyynnön, jossa Nordea Pankki Suomi Oyj:tä (Nordea) epäiltiin määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, koska Nordea oli kieltäytynyt toimittamasta e-tunnistepalvelua Luottotalo Fennolle.
6. Toimenpidepyynnön tehnyt Luottotalo Fenno myöntää 500–6000 euron suuruisia kulutusluottoja yksityishenkilöille. Lainoja myönnetään ns. etämyyntinä internet-pohjaisten lainahakemusten perusteella, ja asiakkaiden tunnistamiseen Luottotalo Fenno tarvitsee vahvan sähköisen tunnistusmenetelmän.
5 Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
7. Kuluttajansuojalain 7 lukuun (38/1978) lisättiin 1.2.2010 tehdyllä muutoksella 9 a §[2], jossa on todettu, että ennen kulutusluottosopimuksen päättämistä luotonantajan on todennettava luottoa hakevan henkilöllisyys huolellisesti. Jos henkilöllisyys todennetaan sähköisesti, luotonantajan on käytettävä tunnistusmenetelmää, joka täyttää vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain (617/2009) 8 §:ssä säädetyt vaatimukset.
8. Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan Tupas-varmennepalvelu ja Väestörekisterikeskuksen sähköinen kansalaisvarmenne ovat tällä hetkellä ainoat markkinoilla olevat sähköiset tunnistusmenetelmät, joka täyttävät vahvan sähköisen tunnistuksen kriteerit. Julkisuudessa olleiden tietojen mukaan Väestörekisterikeskuksen sähköisen kansalaisvarmenteen suosio on kuitenkin jäänyt vähäiseksi ja sen käytöstä ollaan luopumassa. Lisäksi julkisuudessa olleiden tietojen mukaan teleoperaattoreiden tarjoama uusi vahvan sähköisen tunnistuksen kriteerit täyttävä tunnistusmenetelmä, mobiilivarmenne, on vasta tulossa markkinoille.
9. Tupas-varmennepalvelu on pankkien tarjoama sähköinen varmennepalvelu, joka perustuu teknisesti Finanssialan Keskusliitossa (FK) laadittuun Tupas-varmennepalvelustandardiin. Tupas-varmennepalvelun avulla sähköisiä asiointipalveluita tarjoava yritys voi tunnistaa asiakkaansa ns. vahvalla tunnisteella.
10. FK:n Tupas-varmennepalvelun varmenneperiaatteiden mukaan palveluntarjoajan tulee sopia Tupas-palvelun käyttöönotosta niiden pankkien kanssa, joiden tarjoamaa palvelua palveluntarjoaja tahtoo käyttää. Tupas-varmennepalvelun asiakassopimukset ja -ehdot ovat pankkikohtaisia.
11. Pankki voi varmenneperiaatteiden mukaan kieltäytyä sopimuksesta pankin asiakkaana olevan palveluntarjoajan kanssa, jos on ilmeistä, että Tupas-varmennetta käytettäisiin hyvän tavan tai lain vastaisessa toiminnassa taikka jos varmenteen käyttämisestä voisi aiheutua pankille taloudellista tai aineetonta vahinkoa.
12. Nordea on Kilpailuvirastolle 7.5.2009 toimittamassaan selvityksessä todennut, että pankki on kieltäytynyt toimittamasta e-tunnistepalvelua turvallisuuteen liittyvien syiden ja e-tunnistepalvelun ehtojen vastaisuuden perusteella sekä silloin, kun pankin kannalta ei ole ollut liiketaloudellista perustetta tarjota palvelua. Lisäksi Nordea on todennut 14.9.2009 Kilpailuvirastolla pidetyssä tapaamisessa, että Tupas-palvelua on kieltäydytty toimittamasta asiakkaille, joilla ei ole tiliä Nordeassa. Nordea on todennut 7.5.2009 toimittamassaan selvityksessä myös, että Tupas-tunnistepalvelu ei ole luottolaitoslain palveluvelvoitteen piirissä oleva peruspankkipalvelu, joten pankki voi itsenäisesti päättää asiakassuhteen perusteella tunnistepalvelun tarjoamisesta.
13. Nordean Tupas-tunnistepalvelua koskevassa sisäisessä ohjeistuksessa on todettu, että Nordean politiikkana ei ole rajata e-tunnisteen käyttöä pois finanssipalvelualan yhtiöiltä, mikäli nämä täyttävät palveluntarjoajille asetetut edellytykset ja yhtiön perustiedot ovat kunnossa. Palveluntarjoajan tulee Nordean ohjeistuksen mukaan olla pankin tuntema hyvämaineinen, Suomeen rekisteröity yritys.
14. Nordean mukaan Luottotalo Fennon tapauksessa e-tunnistepalvelun toimittamisesta kieltäytymistä koskevan päätöksen on tehnyt asiakasvastuullinen konttori. Päätöksessä on otettu huomioon muun muassa asiakkaan asiointihistoria ja yrityksen taustat. E-tunnistepalvelun toimittamisesta kieltäytymisellä on pyritty suojaamaan muun muassa tunnistetietoja luovuttavien asiakkaiden asiointiturvallisuutta. Luottotalo Fenno on hakenut Tupas-palvelua Nordealta alun perin erinimisenä yrityksenä. Nordea on kieltäytynyt toimittamasta Tupas-palvelua yritykselle sen silloiselle omistajalle annettujen rikostuomioiden vuoksi. Yritys ohjasi rikoksella saadut rahat Nordean tilille, jonka Nordea sulki asian tultua ilmi. Nordea ei ole avannut uutta tiliä Luottotalo Fennolle.
15. Kilpailuvirasto on tarkastellut asiaa siitä näkökulmasta, onko Nordealla mahdollisesti määräävä markkina-asema vahvassa sähköisessä tunnistuksessa sen omiin asiakkaisiin nähden, koska palveluntarjoajan tulee saada Tupas-tunnistus siitä pankista, jonka asiakkaalle se tunnistusta edellyttävää palvelua tarjoaa.
16. Kilpailunrajoituslain (480/1992) 6 §:n mukaan yhden tai useamman elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttöä voi olla erityisesti:
- kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
- tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
- erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla; tai
- sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
17. Jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua kilpailunrajoituslain 4 tai 6 §:ssä taikka EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sen on lain 12 §:n 1 momentin mukaan ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi.
18. Kilpailuvirasto katsoo, että huolimatta siitä, voidaanko Nordean pyrkimystä välttää asiakkuuden avaamista liiketaloudellisiin syihin vedoten pitää kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävänä tai onko Nordea lain tarkoittamassa määräävässä markkina-asemassa, pankilla on tässä tapauksessa ollut muilla perusteilla asianmukainen syy kieltäytyä tarjoamasta e-tunnistepalvelua Luottotalo Fennolle. Kieltäytymisellä Nordea on pyrkinyt muun muassa suojaamaan tunnistetietoja luovuttavien asiakkaiden asiointiturvallisuutta.
19. Edellä selostettujen seikkojen vuoksi Kilpailuvirasto katsoo, että asiaa selvitettäessä ei ole saatu sellaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön viittaavaa näyttöä, jonka perusteella asian selvittämistä tulisi jatkaa. Kilpailuvirasto katsoo kilpailunrajoituslain 12 §:n perusteella, ettei sillä ole perustetta ryhtyä asiassa enempiin toimenpiteisiin. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystään.
6 Sovelletut säännökset
20. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, muut. 318/2004) 12 §.
7 Muutoksenhaku
21. Kilpailuvirasto tässä asiassa antamaan päätökseen saa kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
22. Valitusosoitus on liitteenä.
8 Lisätiedot
23. Lisätietoja antavat tutkimuspäällikkö Arttu Juuti ja tutkija Helena Kukkonen.
[1] Nordea käyttää Tupas-varmennepalvelusta nimitystä e-tunnistepalvelu.
[2] 1.12.2010 alkaen kuluttajansuojalain 7:15 § (27.8.2010/746).