Tielaitoksen epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ajoratamerkintätöissä

Asianosaiset

Tielaitos

Ajoratamerkintä Mäki & Palmroos Oy
E. Kujansuu Ky
Tielinja Oy
Tiemerkintä A & E Oy
Tiemerkintä Ritamäki Oy
Valtatie Oy

Toimenpidepyyntö

Ajoratamerkintä Mäki & Palmroos Oy, E. Kujansuu Ky, Tielinja Oy, Tiemerkintä A & E Oy ja Valtatie Oy -nimiset ajoratamerkintäyritykset pyysivät 16.3.1998 päivätyssä toimenpidepyynnössään Kilpailuvirastoa selvittämään Tielaitoksen toimintaa. Toimenpidepyynnön mukaan Tielaitos on vähentänyt jyrkästi tiemerkintäyritysten osuutta viraston töiden suorittamisessa. Vuonna 1995 yritysten osuus oli toimenpidepyynnön mukaan 50 % ja vuonna 1997 enää 23 % Tielaitoksen tiemerkintätöistä. Vastaavasti yritysten laskutus laski 30 miljoonasta markasta 14,2 miljoonaan markkaan. Samanaikaisesti Tielaitos on ajoratamerkintäyritysten mukaan lisännyt osuuttaan kuntien tiemerkintätöistä 2 prosentista 17 prosenttiin. Urakoitsijat epäilevät Tielaitoksen saaneen kuntien tiemerkintätöitä alihinnoittelemalla sekä käyttämällä yleiseen tienpitoon tarkoitettuja resursseja markkinasuoritteiden tuotantoon.

Urakoitsijat arvioivat markkinaosuutensa jäävän vuonna 1998 enää 19 prosenttiin kokonaismarkkinoista ja 8 prosenttiin Tielaitoksen töissä.

Tielaitos on liikenneministeriön hallinnonalalla toimiva virasto. Sen tehtävänä on yleisten teiden (n. 77 900 km) suunnittelu, rakentaminen ja kunnossapito. Vuoden 1998 alusta Tielaitos uudistettiin sisäisesti jakamalla organisaatio Tiehallintoon ja Tielaitoksen tuotantoon (myöhemmin Tietuotanto). Tiehallinnon tehtävänä on toimia viranomaisena ja tilaajana. Se vastaa tieverkon tasosta, kehittämisestä sekä varojen kohdentamisesta tieverkolle. Tiehallinto muodostuu keskushallinnosta ja yhdeksästä tiepiiristä. Tietuotanto on toimeenpaneva organisaatio, joka toimittaa tienpidon tuotteita ja palveluja. Tietuotannon organisaatio muodostuu pääkonttorista, neljästä tuotantoalueesta, konsultoinnista, lauttayksiköstä ja vientiyksiköstä.

Toimenpidepyynnössä pyydetään Kilpailuvirastoa selvittämään Tiehallinnon ja Tietuotannon välisen kilpailulta suojatun urakoinnin (neuvottelu-urakat) laillisuus, subventoidaanko kunnille tehtyä työtä Tiehallinnolle tehdyllä työllä, noudattaako Tietuotannon hinnoittelu valtion maksuperustelakia ja pyrkiikö Tietuotanto tiemerkintämonopoliin.

Asian selvittäminen

Asian käsittelyyn liittyvä kirjeenvaihto ja selvitystoimenpiteet

Kilpailuvirasto lähetti 30.4.1998 Tielaitokselle vastinepyynnön, jonka mukaan Kilpailuvirasto halusi perehtyä mm. Tielaitoksen ulkoiseen ja sisäiseen ohjeistukseen etenkin markkinasuoritteiden hinnoittelun osalta sekä Tielaitoksen ”oman sopimustuotannon” ja markkinasuoritteiden tuotannon kannattavuuteen.

Asian selvittämiseksi Kilpailuvirasto halusi lisäksi perehtyä erityisesti seuraaviin asioihin:

Tielaitoksen asema tiemerkintämarkkinoilla
Perustelut yksityisten urakoitsijoiden käytön olennaiselle vähentämiselle tiemerkintätöissä
Hinnoittelulaskelmat ja jälkilaskelmat ulkopuolisille tehdyistä tiemerkintätarjouksista.

Tielaitos toimitti kirjalliset selvityksensä Kilpailuvirastolle 22.5.1998 ja 8.6.1998. Lisäksi Tielaitoksen edustajia kuultiin 29.5.1998 ja 9.6.1998.

Tapaamisessa 29.5. 1998 Tielaitoksen edustajat selostivat Tielaitoksen ulkoista ja sisäistä ohjausta sekä jättivät Kilpailuviraston käyttöön sitä koskevan kirjallisen aineiston. Samalla sovittiin hinnoittelua koskevien selvitysten käynnistämisestä. Tielaitoksen kirjallinen vastine ajoratamerkintäyritysten toimenpidepyyntöön saapui Kilpailuvirastoon 8.6.1998.

Toimenpidepyynnön tehneiden ajoratamerkintäyritysten edustajat toimittivat kirjalliset kommenttinsa Tielaitoksen vastineeseen 3.8.1998. Lisäksi heitä kuultiin 6.8.1998.

Kilpailuvirasto pyysi 19.11.1998 Etelä-Suomen lääninhallitusta selvittämään Tielaitoksen tuotannon päällystysyksikön voittamien ulkopuolisille tehtyjen urakoiden toteutuneet kustannukset sekä vastaavan hinta- ja kustannustason Tielaitoksen hallinnon tilaamissa ns. neuvottelu-urakoissa. Etelä-Suomen lääninhallitus lähetti Tielaitokselta saadut selvitysasiakirjat Kilpailuvirastoon 25.5.1999.

Kilpailuviraston edustajat tapasivat 27.8.1999 ja 4.11.1999 Tielaitoksen edustajia. Molemmissa tapaamisissa saatiin kirjallista ja suullista selvitystä urakoiden hinnoittelusta ja kannattavuudesta.

Tielaitoksen tehtävät, organisaatio, toimintatavat ja toiminnan rahoitus

Tielaitos on tulosohjattu nettobudjetoitu virasto. Sen tehtävänä on huolehtia ja vastata yleisten teiden tienpidosta sekä tieliikenneolojen kehittämisestä sekä niihin liittyvästä palvelutoiminnasta yleisistä teistä annetun lain (234/54) ja asetuksen (482/57) perusteella. Yleisten teiden verkosto on kaikkiaan 77 900 kilometrin pituinen. Kuntien pitämän katuverkon pituus on noin 25 000 kilometriä. Lisäksi Suomessa on noin 110 000 kilometriä yksityisteitä ja yli 150 000 kilometriä metsäautoteitä.

Nettobudjetointi tarkoittaa sitä, että talousarvioon voidaan ottaa viraston tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. Nettobudjetointi ei kuitenkaan rajoita oikeutta päättää talousarviossa menojen enimmäismääristä, menojen kohdentamisesta tai muista sellaisista asioista, joista bruttobudjetoitaessa voidaan päättää.

Vuonna 1997 tielaitoksen budjetti toteutui 4310 miljoonan markan ja vuonna 1998 4381 miljoonan markan suuruisina. Vuotta 1999 koskeva arvio oli vuoden 2000 talousarviota laadittaessa 4053 miljoonaa markkaa ja vuotta 2000 koskeva talousarvioehdotus 4121 miljoonaa markkaa. Tielaitoksen budjetti oli vielä 1990-luvun alussa 6 miljardin markan tasolla. Tielaitoksen maksullinen toiminta otetaan huomioon perustienpidon määrärahoja mitoitettaessa. Perustienpidolla tarkoitetaan teiden hoitoa, ylläpito- ja korvausinvestointeja, laajennus ja uusinvestointeja, niihin liittyvää suunnittelua sekä Tiehallinnon toimintamenoja. Lisäksi Tielaitoksen budjetissa on osoitettu varoja siirtomäärärahana kustannusarvioltaan merkittävien tieverkon laajennus- ja uusinvestointien toteuttamiseen. Tältä osin budjettiohjaus on hankekohtaista. Tiehallinnon menot olivat vielä vuonna 1998 581 miljoonaa markkaa, mutta kuluvan vuoden talousarvioesityksessä Tiehallinnon menojen ennakoidaan putoavan 476 miljoonaan markkaan. Vuonna 1998 Tiehallinnon ostot Tietuotannolta olivat noin 3740 miljoonaa markkaa, josta Tuotanto käytti alihankintoihin noin 1750 miljoonaa markkaa.

Tielaitoksen suorittamia hankintoja koskee laki julkisista hankinnoista (1505/92; muutettu 1523/94 ja 1247/97). Lailla pyritään kilpailun aikaansaamiseen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Alun perin laki ei koskenut lainkaan julkisyksikön omana työnä tekemistä tai teettämistä. Joulukuun 19 päivänä 1997 voimaan tulleen lainmuutoksen (1247/97) eräs keskeinen tarkoitus oli lisätä kilpailuttamista niissä hankinnoissa, joissa lain tarkoittamat hankintayksiköt voivat tehdä hankinnan omana työnään tarjouskilpailua järjestämättä. Uudistus rajattiin kuitenkin koskemaan vain sellaisia rakentamishankkeita, joiden perustamiskustannuksiin myönnetään valtionapua ja joiden ennakoitu kokonaisarvo arvonlisäveroineen on vähintään 5 miljoonaa markkaa. Käytännössä lakiuudistus jäi koskemaan ainoastaan kuntien suorittamia edellä olevan mukaisia rakennustöitä. Tielaitos on yksi juridinen henkilö, vaikka se onkin jaettu sisäisesti tilaaja- tuottajamallin mukaisesti. Laki julkisista hankinnoista ei siten koske Tielaitoksen Hallinnon Tuotannolta tilaamia töitä (neuvottelu-urakat).

Tielaitoksen maksullinen toiminta koostuu Tiehallinnon noin 5 miljoonan markan suuruisesta maksullisesta toiminnasta sekä Tietuotannon myymistä markkinasuoritteista. Tielaitoksen markkinasuoritetuotanto koostuu lähinnä kunnille ja yksityisille myydyistä teiden ja katujen hoitotöistä ja ylläpitourakoista [1]. Tiehallinnon maksullinen toiminta koostuu julkisoikeudellisista maksuista [2]. Tielaitoksen markkinasuoritetuotannon tulot ja kustannukset ovat kehittyneet seuraavasti [3].

Vuosi	1995 toteutunut	1999 toteutunut	1997 toteutunut	1998 toteutunut	1999[4] arvio	2000 TAE
Tulot	106,4	104,6	115,9	136,4	134	212
Kustannukset	99,5	95,8	128,2	99,2	124	202
Kustannusvastaavuus[5]	107	109	117	106	108	105

Vuodesta 1998 lähtien Tielaitoksen markkinasuoritetuotanto kuvaa Tietuotannon toimintaa markkinoilla. Tietuotannon maksullinen toiminta ylitti 200 miljoonan markan rajan jo vuonna 1999 eli vuotta koskeva arvio ylitettiin 50 %:lla.

Valtion virastojen ja laitosten hinnoittelua säännellään valtion maksuperustelailla (150/92). Kyseisen lain mukaan virastojen tuottamat muut kuin maksuttomat tai julkisoikeudelliset suoritteet on hinnoiteltava liiketaloudellisin perustein. Lainsäädännön perustelujen mukaan liiketaloudellisesti hinnoiteltavien suoritteiden hinnat voivat vaihdella kilpailutilanteen ja markkinahintojen mukaan. Hinnoittelulta vaaditaan kuitenkin kokonaiskannattavuutta. Edellä olevan mukaisesti Tielaitoksen markkinasuoritetuotanto on budjettiohjauksessa huomioon otettua valtion maksuperustelain mukaista toimintaa.

Tielaitos ja ajoratamerkinnät maa- ja vesirakennusmarkkinoilla

Maa- ja vesirakentamisen kokonaistuotannon arvo oli 17,6 miljardia markkaa vuonna 1996, josta uudisrakentamisen osuus oli runsaat 11 miljardia ja loput korjaus- ja kunnossapitotöitä. Investoinneista tieverkon osuus on noin 25%. Tie- ja katuverkon osuus kunnossapitokustannuksista on noin 60 % (VTT 1994). Tielaitoksen osuus investoinneista on noin 10 prosenttia ja kunnossapidosta noin 15 prosenttia. Maa- ja vesirakennustoiminta työllisti vajaat 37000 ihmistä vuonna 1996, joista noin 7900 oli joko vakituisesti tai määräaikaisina Tielaitoksen palveluksessa. Lisäksi Tielaitoksen työt työllistivät muiden yritysten työvoimaa yli 2000 henkilöä. Tielaitoksen työt työllistivät siten yli 25 % koko maa- ja vesirakennusalan työvoimasta. Tie- ja katuverkon osuus oli vuonna 1997 [6] 7,1 miljardia markkaa, joka jakaantui investointeihin ja ylläpitotöihin seuraavasti:

	Tieverkko	Katuverkko	Yhteensä
Investoinnit miljardia mk	1,8	1,5	3,3
Ylläpitotyöt miljardia mk	2,3	1,5	3,8
Yhteensä	4,1	3,0	7,1

Arviot Suomen tiemerkintämarkkinoiden koosta vaihtelevat vajaasta 90 miljoonasta markasta 110 miljoonaan markkaan. Tiemerkintöjen osuus tie- ja katuverkkojen ylläpitotöistäkin on siten vain vajaat 3 %. Ajoratamerkinnät tehdäänkin usein osana laajempia teiden tai katujen ylläpitourakoita kuten asfaltointitöitä.

Tiemerkintämarkkinoista on Tielaitoksen yleisten teiden tienpitoon liittyviä merkintätöitä noin 75 miljoonaa markkaa. Kuntien katujen ylläpitoon liittyviä tiemerkintätöitä arvioidaan tehtävän vuosittain 15- 20 miljoonalla markalla. Loppu on yksityistä kysyntää. Tällaisia töitä ovat mm. kiinteistöjen autopaikoitusalueiden merkinnät. Pitemmältä aikaväliltä on käytettävissä luotettavia tietoja vain Tielaitoksen ja kuntien tarjoamista töistä. Vuonna 1997 Tielaitoksen osuus näistä töistä oli 64 %, yksityisten urakoitsijoiden osuus 30 % ja kuntien osuus noin 6%. Vielä vuonna 1995 yksityisten yritysten osuus oli 54 %, joten ne menettivät kahdessa vuodessa neljänneksen ko. markkinoista eli yli 20 miljoonan markan myynnin.

Luonteeltaan tiemerkintätyöt ovat kausiluontoisia. Sesonki kestää loppukeväästä alkusyksyyn (5 kuukautta). Tällöinkään merkintätyöhön ei tule ryhtyä, mikäli sääolosuhteet (kosteus, lämpötila) saattavat vaarantaa lopputuloksen. Työtavaltaan tiemerkinnät jakaantuvat maalimerkintöihin ja massamerkintöihin. Massamerkinnät tehdään joko pintamerkintöinä (vahvuus 1,5 –3 mm) tai upotettuina merkintöinä, jolloin päällysteen pintaan jyrsitään upotukset (tyypillisesti 3-5 mm). Ajokaistanuolien ja suojateiden merkinnät ovat tyypillisiä massamerkintätöitä. Ajokaista- sulku ja reunaviivoja tehdään sekä maalaus- että massatöinä. Uuden massakoneen hinta patoineen ym. varusteineen on noin 1,5 miljoonaa markkaa. Vastaavasti uuden maalauskoneen hinta on noin 700 000 markkaa. Tiemerkintäkoneita tuodaan Tanskasta, Saksasta, Ruotsista ja Norjasta.

Tielaitoksen sisäinen ohjeistus

Tielaitos on kiinnittänyt aluehallintonsa huomiota kilpailunäkökohtiin ainakin vuodesta 1993 lähtien. Pääjohtajan allekirjoittamassa muistiossa (PM 19.5.1993 Tielaitoksen maksullinen toiminta) todetaan, että ”terve ja toimiva kilpailu edellyttää, että kaikki toimivat samoista lähtökohdista ilman taustayhteisöjensä piilo- tai ristisubventointia. Ulkopuolisille myytäessä hinnoittelun on katettava kaikki kustannukset; yleis- ja yhteiskustannukset oman pääoman tuottovaade mukaanlukien”. Ohjeessa kuitenkin viitataan myös valtiovarainministeriön ohjeisiin, joiden mukaan yksittäisten tuotteiden hinnoittelussa voidaan vaatimuksesta poiketa, jos toiminta on kokonaisuudessaan kannattavaa. Kyseiset valtiovarainministeriön ohjeet liittyvät valtion maksuperustelain soveltamiseen.

Muistiossa sallitaan ylikapasiteetin myynti hyötykäyttöön. Kapasiteetin lisääminen maksullisen toiminnan laajentamiseksi ei kuitenkaan ole sallittua. Lisäksi edellytetään, että ulkopuolisille myytävien töiden on liityttävä Tielaitoksen toimialaan.

Vuonna 1995 Tielaitos on Kilpailuviraston edustajien kanssa käytyjen keskustelujen perusteella tarkentanut ohjeistustaan. Tielaitoksen johtokunta antoi 24.8.1995 ohjeen, jonka mukaan Tielaitoksen palveluja ja tuotteita voidaan myydä ulkopuolisille, jos toiminta on kustannusvastaavaa, millä tarkoitetaan hinnoittelun kattavan kaikki kustannukset. Lisäksi ohjeistuksessa edellytettiin, että

yleis- ja yhteiskustannukset katetaan mieluiten tuotekohtaisesti,
hinnoittelun perusteet voidaan osoittaa laskelmilla,
toimintaa ei mainittavasti laajenneta nykyisestä,
markkinointi on asiallista,
pysytellään nykyisellä toimialalla eli tienpidossa,
asiakkaat ovat perinteisiä eli kuntia, yksityistiekuntia ja valtion laitoksia,
kysymys on ylikapasiteettien ja Tielaitokselle tarpeettomien erien luovuttamisesta,
ei pyritä määräävään markkina-asemaan edes paikallisesti.

Tiejohtajat voivat tulosvastuunsa puitteissa hyväksyä maksullisen palvelutoiminnan harjoittamisen tiepiirin alueella.

Viimeisin ohje liiketaloudellisesti hinnoiteltavasta toiminnasta on annettu 15.1.1998, jolla on päivitetty aiemmat ohjeet vastaamaan uudelleen organisoidun Tietuotannon toimintaa. Ohjeessa painotetaan, että Tuotannon tulee laskea Tielaitoksen ulkopuolisille tehtäviin tarjouksiin aiheuttamisperiaatteen mukaiset tuotantoalueen kiinteät kulut sekä osuus tuotannon pääkonttorin kuluista, vaikka ne olisikin rahoitettu perustienpidon määrärahoista.

Tielaitoksen antamat selvitykset ajoratamerkintäyritysten toimenpidepyynnöstä

Tielaitos totesi tiemerkintätöiden olevan sesonkiluonteisia, kesäaikana suoritettavia töitä. Ala on Tielaitoksen mukaan ollut 1990-luvun alkupuolelle saakka muutamien yksityisten yritysten hallinnassa. Uudelleen organisoidussa Tielaitoksessa toimii vuoden 1998 alusta valtakunnallisesti toimintansa aloittanut Tielaitoksen päällystysyksikkö, joka tekee Tielaitokselle omana työnä myös tiemerkintätöitä. Osa Tielaitoksen tiemerkintätöistä hankitaan edelleen yksityisiltä yrityksiltä kilpailun perusteella. Tiemerkintätöiden tilaamiskäytäntö on vaihdellut tiepiireittäin ja tuotantoalueittain. Tiemerkintätyöt ovat joko sisältyneet laajempiin liikenneympäristön hoito- tai ylläpitourakoihin tai niitä on tehty erillisinä neuvottelu-urakoina. Vuonna 1999 Keski-Suomen ja Kaakkois-Suomen tiepiirit sisällyttivät kaikki tilaamansa tiemerkintätyöt suurempiin hoito-, päällystys- ja rakennusurakoihin.

Tielaitos huomauttaa myös, ettei laki julkisista hankinnoista aseta rajoituksia oman organisaation käytölle. Oman organisaationsa avulla Tielaitos sanoo pääsevänsä myös paremmin selville alan markkinatilanteesta ja hintatasosta.

Tielaitos perustelee oman työn lisäämistä ajoratamerkintätöissä seuraavasti:

Tielaitoksen määrärahat ovat alentuneet 1990-luvun alkupuolen 6 miljardista markasta noin neljään miljardiin markkaan. Tielaitos on parantanut oman työn tuottavuutta määrärahojen alentuessa, josta johtuen tiemerkintä- ja ajoratatöitä on tehty vuosikymmenen loppupuolella suhteellisesti enemmän omana työnä kuin aikaisemmin.
Hintataso tiemerkintätöissä oli vuosikymmenen alkupuolella korkea. Tielaitoksen toiminta on alentanut massamerkintätöiden hintatasoa noin 40 % ja ajoratamaalauksien hintoja noin 20 % vuoden 1993 jälkeen.
Tielaitos on myös pyrkinyt edistämään alan tuote- ja menetelmäkehitystä oman työn lisäämisen kautta. Tästä Tielaitos kertoo saaneensa myönteisiä kokemuksia.

Tielaitos arvioi, että sen toimenpitein tienpidon määrärahoista on näin säästynyt noin 10–15 miljoonaa markkaa vuodessa.

Kunnille tekemiensä töiden osalta Tielaitos viittaa Uudenmaan tiepiirin voittaman Helsingin ja Espoon ajoratamerkintäurakoihin vuonna 1997. Urakoiden arvo oli runsaat 2 miljoonaa markkaa, eli huomattava osa kuntien noin 15 milj. markan kokonaismarkkinoista. Tielaitos arvioi yksityisten yritysten aseman olevan vuoden 1998 markkinoilla huomattavasti parempi kuin ajoratamerkintäyritykset toimenpidepyynnössään (markkinaosuusluvut suluissa) ilmoittivat:

Kokonaismarkkinat	27 %	(16 %)
–Tielaitoksen työt	13 %	(8 %)
–Kuntien työt	64 %	(48 %)

Tielaitos on ilmoittanut, ettei se investoinneillaan lisää tiemerkintäkapasiteettiaan. Kahden valmistumassa olevan maalimerkintöjen tekemiseen tarkoitetun koneen on tarkoitus korvata valmistuttuaan 3-4 käytöstä poistettavaa vanhempaa konetta.

Ajoratamerkintäyritysten kommentit Tielaitoksen vastineeseen

Kilpailuvirasto pyysi jokaiselta selvityspyynnön allekirjoittanutta yritystä kommentoimaan Tielaitoksen antamia selvityksiä. Selvitykseen osallistuneet yritykset Tiemerkintä Ritamäki Oy:tä lukuun ottamatta antoivat 3.8.1998 päivätyn yhteisen kirjallisen vastauksen.

Yritysten mukaan Tielaitos ei ole yksin vastannut tuote- ja menetelmäkehityksestä, vaan se on pitkäaikaisen urakoitsijoiden, materiaalivalmistajien ja Tielaitoksen yhteistyön tulos. Yritykset myöntävät Tielaitoksen tehokkuuden lisääntyneen, mutta painottavat sen tapahtuneen uusien investointien ja suljettujen markkinoiden vuoksi. Yrittäjien mukaan Tietuotanto on vuonna 1998 edelleen vähentänyt alihankintojaan urakoitsijoilta. Tiemerkintöjen kokonaisvolyymi on samalla vähentynyt myöskin aikaisemmista kesistä. Urakoitsijoiden mielestä Tielaitoksen hinnoittelu urakkatarjouksissa ulkopuolisille on ollut yhtä lailla tappiollista kuin yritysten.

Tielaitos on yritysten mukaan hinnoitellut vuonna Järvenpään urakan tappiolliseksi tietoisena erään yrityksen vastaavasta Helsingin urakan hinnoittelusta.

Yritykset katsovat Tielaitoksen saavan kustannusetua koneiden suurien työmäärien vuoksi; mm. koneiden talvikorjauskulut tehtyjä neliömääriä kohden ovat pienemmät kuin yrityksillä. Tielaitoksen kalusto ei ole vakuutettu vakuutusyhtiöissä eikä Tielaitoksen tarvitse jättää työn- ja takuuaikaisia vakuuksia. Koska tilaaja ja merkinnän suorittaja ovat saman laitoksen edustajia syntyy kustannuseroja myös takuutöiden, reklamaatioiden, myöhästymissakkojen yms. kautta. Kustannustaso eroaa myös siksi, että Tietuotannon kalusto on hankittu verovaroin yritysten joutuessa kantamaan investointikustannukset urakkahintojen kautta.

Kilpailuoikeudellinen arviointi

Elinkeinonharjoittajan käsite ja kilpailunrajoituslain soveltaminen

Kilpailunrajoituslain (480/1992) tavoitteena on terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun turvaaminen vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Kilpailua voivat vahingollisesti rajoittaa yksittäisten elinkeinonharjoittajien aikaansaamien järjestelyjen lisäksi myös julkisen vallan aikaansaamat rajoitukset. Lain 4 – 7 pykälien sanktioita voidaan kuitenkin soveltaa vain elinkeinonharjoittajiin. Elinkeinonharjoittajan käsite on määritelty sen 3 §:n 1 momentissa. Lainkohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (hyödyke).

Hallituksen esityksen perustelujen (HE 148/87 vp.) mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Toiminnan tulee määritelmän mukaan olla luonteeltaan ammattimaista. Vaikka elinkeinonharjoittajan toiminnan edellytetään olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, aina ei välttämättä edellytetä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan.

Elinkeinonharjoittajan käsitteen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Julkisyhteisöjen toimintojen osalta lain perusteluissa todetaan yleisenä arviointiperiaatteena, että jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan. Toisaalta perusteluissa kuitenkin myös todetaan, että terveys- ja sosiaalihuollon tai koulutoimen kaltainen julkisyhteisöjen lakisääteinen toiminta ei ole elinkeinon harjoittamista.

Tielaitos on liikenneministeriön hallinnonalalla toimiva tulosohjattu nettobudjetoitu valtion virasto, joka huolehtii ja vastaa yleisten teiden tienpidosta yleisistä teistä annetun lain (234/1954) ja asetuksen (482/1957) perusteella. Lisäksi Tielaitoksen toiminnasta on säännöksiä muissa tieliikennettä ja yleisten teiden tienpitoa koskevissa säännöksissä. Nettobudjetointi tarkoittaa sitä, että talousarvioon voidaan ottaa viraston tuloista ja menoista vain niiden erotusta vastaavat tuloarviot tai määrärahat. Tielaitoksen maksullinen toiminta otetaan huomioon perustienpidon määrärahoja mitoitettaessa.

Tielaitoksen tuotannon ulkopuolisille suorittama liiketaloudellisin perustein hinnoiteltu markkinasuoritetuotanto on epäilemättä kilpailunrajoituslaissa tarkoitettua elinkeinonharjoittamista. Tietuotannon kilpailutilanteissa voittamat ns. pilottiurakat poikkeavat yksityisten vastaavista ainoastaan siinä, että yksityisten yritysten osalta toiminnan vastikkeellisuus toteutuu sopimuksen mukaisina rahasiirtoina, kun taas Tietuotannon voittamissa urakoissa vastikkeellisuus toteutuu sopimuksen mukaisena määrärahojen käyttöoikeutena. Toisin sanoen Tielaitoksen sisällä irrotetaan Tietuotannon käyttöön sopimuksen mukainen määräraha sopimuksen mukaisesti ajoitettuna. Vastaavasti toteutuu vastikkeellisuus myös Tietuotannon Tiehallinnolta saamissa neuvottelu-urakoissa. Jos sovittua työtä ei pystytä suorittamaan sovitulla määrärahalla, Tietuotannon on katettava puuttuva osa markkinasuoritetuotannostaan saaduilla tuotoilla. Muussa tapauksessa Tietuotanto joutuu keskeyttämään urakan ja neuvottelemaan Tiehallinnon kanssa uudelleen. Kun lisäksi kaikkia Tietuotannon suorittamia töitä vastaavaa toimintaa lossitoimintaa lukuun ottamatta harjoittaa markkinoilla yksityisiä yrityksiä, voidaan sitä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa koko Tietuotannon toimintaan.

Määräävän markkina-aseman väärinkäytön kielto

Kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kielletään määräävän markkina-aseman väärinkäyttö. Väärinkäyttönä pidetään muun ohella:

liikesuhteesta pidättäytymistä ilman asiallista syytä;
hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä;
yksinmyynti- tai yksinostosopimusten käyttämistä ilman erityistä syytä;
kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista; tai
määräävän markkina-aseman hyväksikäyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.

Ajoratamerkintäyritysten toimenpidepyynnön perusteella Tielaitoksen toimintaa ryhdyttiin arvioimaan kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 1, 4 ja 5 kohtien perusteella.

Kilpailunrajoituslain esitöiden mukaan määräävän markkina-aseman leimaamilla markkinoilla asiakkaat ovat pitkälti riippuvaisia määräävässä markkina-asemassa olevasta yrityksestä. Tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei ole perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevan yrityksen osalta.

Liikesuhteesta pidättyminen ilman asiallista syytä

Toimenpidepyynnön mukaan Tielaitos on vähentänyt jyrkästi tiemerkintäyritysten osuutta viraston töiden suorittamisessa. Vuonna 1995 yritysten osuus oli toimenpidepyynnön mukaan 50 % ja vuonna 1997 enää 23% Tielaitoksen tiemerkintätöistä. Vastaavasti yritysten laskutus Tielaitokselle laski 30 miljoonasta markasta 14,2 miljoonaan markkaan.

Kilpailunrajoituslain 7 § 1 kohdan mukaista liikesuhteesta pidättäytymistä on pidettävä määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen osalta sopimattomana, mikäli menettelylle ei ole asiallista syytä. Lain esitöiden mukaan asiallisena syynä voidaan pitää esimerkiksi asiakkaan maksukyvyttömyyttä, kapasiteettiongelmia tai muita vastaavia perusteluja. Tielaitoksen vuosina 1996 ja 1997 toteuttama omana työnä tehtävien tiemerkintätöiden huomattava lisäys on rinnastettavissa edellä tarkoitettuun liikesuhteesta pidättymiseen. Alan yritysten on ollut mahdotonta kompensoida tästä johtuvia menetyksiä kotimaassa, koska myös kuntien tarjoamat työt vähenivät samanaikaisesti. Eräät yritykset ovat saaneet tiemerkintätöitä naapurimaista.

Tielaitos perusteli ennalta arvaamattomia toimenpiteitään sillä, että määrärahojen alentuessa Tielaitoksen oli parannettava oman työnsä tuottavuutta. Alalla on Tielaitoksen mukaan vallinnut myös korkea hintataso, joka on alentunut n. 40 % massamerkinnöissä ja n. 20 % ajoratamaalauksissa Tielaitoksen toimenpiteiden jälkeen. Oman työn lisäämisellä on pyritty myöskin saamaan alalle tuote- ja menetelmäkehitystä.

Tielaitoksen määrärahojen supistuminen sekä sen korkeana pitämä urakoitsijoiden hintataso voitaneen rinnastaa kilpailunrajoituslain esitöissä esimerkinomaisesti lueteltuihin hyväksyttäviin syihin liikesuhteesta pidättäytymiselle, jona voi pitää urakoitsijoiden käytön vähentämistä. Tielaitoksen olisi kuitenkin pitänyt etukäteen tiedottaa, miten se aikoo menetellä toimintaansa tehostaakseen. Urakoitsijat vetoavatkin selvityspyynnössään siihen, että ”muutos on tapahtunut nopeasti ja tiedottamatta, joten urakoitsijat ovat investoineet kalustoon vielä vuosina 1996 ja 1997”.

Toimenpiteen ennalta arvaamattomuuteen on kilpailupolitiikan soveltamisessa kiinnitetty aiemmin huomiota Helsingin kaupungin satamamaksun korotusta koskevassa tapauksessa. Kyseistä satamamaksua on peritty ulkomaanliikenteessä olevilta matkustaja-aluksilta saapuvista ja lähtevistä matkustajista (matkustajamaksua). Kaupunginhallituksen 12.10.1992 tekemällä päätöksellä matkustajamaksu oli ilman päätöksen tueksi esitettyjä laskelmia ja selvityksiä korotettu nelinkertaiseksi eli 20 markkaan.

Korkein hallinto-oikeus on Helsingin satamamaksujen kohtuullisuutta arvioidessaan kiinnittänyt erityisesti huomiota maksun korotuksen suuruuteen ja ennalta arvaamattomuuteen päätyessään siihen, että menettely oli kilpailurajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetun kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamista.

Edellä olevan mukaisesti Tielaitoksella on kuitenkin ollut hyväksyttäviä syitä omana työnä tekemiensä tiemerkintätöiden lisäämiselle. Näiden lieventävien asianhaarojen vallitessa Tielaitoksen äkillistä oman työn lisäämistä ajoratamerkintätöissä ei voida yksinään pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdan mukaisena kriteerinä määräävän markkina-aseman väärinkäytölle, ellei edellä mainittuihin tuloksiin ole päädytty käyttämällä määräävää markkina-asemaa muuten väärin.

Epäilyt saalistushinnoittelusta ja ristiinsubventiosta

Kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan mukaisella ns. saalistushinnoittelun soveltamisella tarkoitetaan hinnoittelua, jossa yrityksen perimät hinnat alittavat muuttuvat kustannukset. Joissakin tapauksissa määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelua voidaan pitää saalistavana myös silloin, kun hinnat alittavat yrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset, ts. muuttuvat ja kiinteät kustannukset yhteenlaskettuina, mikäli muut olosuhteet viittaavat kilpailijoiden määrätietoiseen poissulkemiseen. Hinnoittelu on tällöin polkumyynnin luonteista, jonka tarkoituksena on tuhota jäljellä olevien kilpailijoiden toimintaedellytykset sekä estää voimavaroiltaan heikompien yritysten alalle pääsy. Epäillyssä saalistushinnoittelussa on tarkasteltava myös sitä, ovatko alan markkinaolosuhteet muuttuneet tai muuttumassa saalistushinnoittelun seurauksena niin, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen on mahdollista nostaa hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voidaan korvata aikaisemmasta alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.

Tielaitoksen tuotanto on lisännyt osuuttaan kuntien tiemerkintätöissä vuodesta 1995 lähtien kahden vuoden aikana 2 %:sta 17 %:iin. Urakoitsijoiden mielestä Tielaitos on saanut kuntien tiemerkintätöitä alihinnoittelemalla. Urakoitsijat ennakoivat Tielaitoksen markkina-aseman säilyvän jatkossakin saman suuruisena. Tielaitoksen mukaan sen osuus on kuitenkin alentumassa 6 %:iin kuntien tiemerkintätöissä. Näyttönä alihinnoittelusta urakoitsijat pitävät vuoden 1998 Järvenpään urakkaa, jonka Tielaitos sai urakoitsijoiden mukaan samaan alhaiseen hintatasoon, jolla eräs urakoitsija voitti aiemmin Helsingin urakkakilpailun.

Kilpailuvirasto selvitti yhdessä Etelä-Suomen lääninhallituksen kanssa Tielaitoksen Tuotannon päällystysyksikön vuonna 1998 voittamat urakkatarjoukset ja kyseisten urakoiden toteutuneet kustannukset. Lisäksi selvitettiin Tietuotannon toiminnan kannattavuus Tielaitoksen hallinnon tilaamissa neuvottelu-urakoissa.

Selvityksistä ilmeni, että koko päällystysyksikön toiminnan tulos tilikaudelta 1.1.–31.12.1998 oli pääkonttorin kiinteiden kustannusten sekä laskennallisten korkokustannusten jälkeenkin voitollinen. Toiminnan kannattavuus tiemerkintätöissä oli koko päällystysyksikön toiminnan keskimääräistä kannattavuutta parempi. Tiehallinnon töissä (neuvottelu-urakat) toiminnan tulos oli myös voitollinen. Ulkopuoliselle suoritetun markkinasuoritetuotannon kannattavuus oli tähän verrattuna parempi. Näiden tietojen perusteella voidaan jo päätellä Tietuotannon markkinasuoritetuotannon olleen valtion maksuperustelain mukaista.

Etelä-Suomen lääninhallituksen käytössä oli lisäksi tiedot kaikista Tietuotannon voittamista sopimushinnaltaan yli 50 000 markan tiemerkintäurakoista, joita oli yhteensä 8 kappaletta. Selvityksestä ilmeni, että kaikki työmaakohteet oli ennakkoon hinnoiteltu voitollisiksi. Seitsemästä kohteesta oli käytettävissä myös jälkilaskelmat [7], joiden mukainen työmaakate ylitti kussakin tapauksessa Tietuotannon päällystysyksikön keskimääräisen katetarpeen. Tarkempaan selvitykseen valittiin neljä markkinasuoritekohdetta ja yksi Tiehallinnolle suoritettu neuvottelu-urakka. Selvityskohteiden joukossa oli tiemerkintäyritysten saalistushinnoittelutapauksena epäilemä Järvenpään kaupungille suoritettu massamerkintätyö. Markkinasuoritekohteissa kaikki työt osoittautuivat voitollisiksi. Järvenpään kaupungille suoritettu massamerkintätyö oli kannattavuudeltaan keskimääräistä tasoa ulkopuolisille suoritetuissa tiemerkintätöissä. Yksityiskohtaisemmin selvitetty neuvottelu-urakka ylitti kannattavuudeltaan keskimääräisen tason Tiehallinnolta saaduissa sopimusurakoissa. Laskelmia arvioidessaan Kilpailuviraston käytössä on ollut mm. koko Tietuotannon ja sen päällystysyksikön sisäiset tulosraportit tilikausilta 1.1.1998–31.12.1998 ja 1.1.–31.12.1999. Näiden perusteella on voitu arvioida mm. työmaakohtaisten laskelmien osoittamien työmaakatteiden riittävyyttä.

Kilpailuviraston tietoon ei myöskään ole tullut tapauksia, joissa Tielaitoksen soveltama hinnoittelu olisi aiheuttanut niin suuria vaikeuksia yksityisille tiemerkintäyrittäjille, että he olisivat joutuneet lopettamaan toimintansa. Tielaitoksen soveltaman hinnoittelun tarkoituksena ei siten voida katsoa olevan jäljellä olevien kilpailijoiden toimintaedellytysten rajoittaminen.

Urakoitsijoilta ja Tielaitokselta saatujen tietojen mukaan ulkopuolisten tiemerkintätöiden markkinahinnat ovat nousseet vuonna 1999. Urakoitsijat ovat saaneet myös takaisin markkinaosuuksia, joita menettivät edellisinä vuosina.

Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 5 kohdan perustelut ja Kilpailuviraston aikaisempi soveltamiskäytäntö huomioon ottaen ristiinsubvention ja sen avulla toteutetun alihinnoittelun tai muun kilpailua rajoittavan menettelyn pitäminen lainkohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä edellyttää, että kyseisen menettelyn vaatimat voimavarat on hankittu määräävän markkina-aseman turvin ja niiden siirtäminen tuetulle toiminnalle on niin jatkuvaa ja mittavaa, että se merkitsee ylivertaista kilpailuetua muihin tuetulla toimialalla toimiviin kilpailijoihin verrattuna. Väärinkäytön edellytyksenä on myös, että määräävä markkina-asema saavutetaan tuetulla toimialalla tai että tuen väistämättömänä seurauksena on kilpailun niin olennainen poissulkeutuminen tai rajoittuminen, että uuden toimialan valtaaminen ja sitä kautta tapahtuva määräävän markkina-aseman laajentaminen käy periaatteessa mahdolliseksi taikka että menettely muutoin merkittävässä määrin vääristää alan elinkeinorakennetta ja johtaa sitä kautta pitkäaikaiseen toimialan tehokkuuden vähenemiseen.

Ajoratamerkintäyritykset ovat epäilleet Tielaitoksen julkisiin töihin tarkoitettuja resursseja kohdentuvan kustannusvastaamattomasti markkinasuoritteiden tuotantoon. Lisäksi ajoratamerkintäyritykset ovat viitanneet Tielaitoksen tuotannon luontaisiin kilpailuetuihin.

Voimassa olevan ohjeistuksen mukaan Tielaitoksen palveluja ja tuotteita voidaan myydä ulkopuolisille, jos kysymys on ylikapasiteettien ja Tielaitokselle tarpeettomien erien luovuttamisesta. Kyseinen ohje on omiaan ohjaamaan hinnoittelua erilliskustannuksiin perustuvaksi. Tällöin markkinasuoritteiden tuotannolle kohdistettavat yleis- ja yhteiskustannukset jäävät huomioon ottamatta ja yleisten teiden tienpidon kannettavaksi. Tämä merkitsee sitä, että yleisten teiden tienpitoon tarkoitetuilla määrärahoilla katettaisiin markkinasuoritteiden tuotannolle kuuluvat kiinteät kustannukset, jolloin syntyisi ristisubvention tunnusmerkit täyttävä tilanne.

Kilpailuvirasto vertaili Tielaitoksen neuvottelu-urakoiden ja ulkopuolisten (kilpailtujen) urakoiden hintoja ja kannattavuutta. Neuvottelu-urakoiden hintataso oli ulkopuolisten urakoiden hintatasoa korkeampi. Tämän sanottiin johtuvan mm. siitä, että työmaakulut Tielaitoksen urakoissa ja esim. kuntien urakoissa ovat erilaiset. Kustannusten erot työmaakuluissa johtuvat osaksi työkohteiden välisistä matkoista ja osaksi erilaisista laatuvaatimuksista. Tämä ero oli havaittavissa myös yksityisen sektorin hinnoittelussa sekä yksityisen yrityksen vertailuaineistoksi lähettämissä kustannuslaskelmissa. Neuvottelu-urakoissa toteutunut kate oli pienempi kuin ulkopuolisissa urakoissa, mutta myös neuvottelu-urakat olivat kannattavia. Vähäisempi tehokkuus neuvottelu-urakoissa johtui Tielaitoksen käsityksen mukaan vielä kehittymättömästä toimintakulttuurista. Lisäksi joidenkin edeltävien ja laajojen työvaiheiden viivästyminen aiheutti lisäkustannuksia merkintätöiden suorittamiseen.

Edellä olevissa selvityksissä ei saatu näyttöä väitetystä alihinnoittelusta ja ristiinsubventiosta. Koska Kilpailuviraston suorittamassa selvityksessä ei ole saatu näyttöä määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä ja koska urakoitsijoidenkin mukaan markkinatilanteessa on jo tapahtunut positiivinen käänne, ei relevanttien markkinoiden ja Tielaitoksen markkina-aseman arvioimiseen ole tarvetta.

Päätös

Ajoratamerkintä Mäki & Palmroos Oy, E. Kujansuu Ky, Tielinja Oy, Tiemerkintä A & E Oy, Tiemerkintä Ritamäki Oy ja Valtatie Oy ovat pyytäneet Kilpailuvirastoa selittämään Tielaitoksen mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä tiemerkintätöissä.

Kilpailuvirasto on tutkinut Tielaitoksen toimintaa kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 1, 4 ja 5 kohtien perusteella. Kilpailuvirasto toteaa, että se ei ole hankkimansa selvityksen perusteella saanut Tielaitoksen osalta näyttöä edellä esitetyistä määräävän markkina-aseman väärinkäytöksistä.

Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.

Sovelletut säännökset

Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 §:n 1, 4 ja 5 momentti.

Muutoksenhaku

Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.

[1] Esim. asfaltointi- ja tiemerkintätyöt

[2] Esim. luvan myöntäminen erikoiskuljetuksiin

[3] Valtiokonttorin selvitykset valtion maksullisesta toiminnasta

[4] Arvio valtion talousarvioesityksessä vuodelle 2000

[5] Tässä yhteydessä 100*(tulot/menot)

[6] Maa- ja vesirakennusalan markkinat ja Tielaitoksen kehittäminen. Liikenneministeriö.

[7] Yhdessä tapauksesa urakka jatkuu vielä vuonna 2000, joten sitä koskeva jälkilaskelma ei ollut vielä käytettävissä.