Asianosaiset
Hämeen Palvelutaksit Oy
Asian vireilletulo selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi oma-aloitteisesti 21.5.1996 päivätyllä kirjeellään Tampereen kaupunkia selvittämään voimassa olevia kuljetussopimuksiaan. Saamansa selvityksen perusteella Kilpailuvirasto ryhtyi tutkimaan, syyllistyykö Hämeen Palvelutaksit Oy (jäljempänä HPT) kilpailunrajoituslain (480/92) rikkomiseen. HPT ja Tampereen kaupungin välinen 17.10.1995 päivätty sopimus koskee vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/87, jäljempänä vammaispalvelulaki) ja sosiaalihuoltolain (710/82) mukaisten kuljetusten järjestämisestä, laskutusta sekä hinnoittelua. Sopimuksen mukaan HPT:n autoilijat sitoutuvat ajamaan sopimuksessa tarkoitettuja ajoja liikenneministeriön vahvistamalla taksalla, josta kaupungille myönnetään sopimuksen perusteella 2 %:n alennus.
Kilpailuvirasto pyysi 18.3.1997 päivätyllä kirjeellä HPT:tä selvittämään kaupungin kanssa tehdyn sopimuksen sisältöä ja voimassaoloa. HPT:n 9.4.1997 päivätty vastaus saapui Kilpailuvirastoon 20.5.1997. Edelleen Kilpailuvirasto pyysi HPT:ltä lisäselvityksiä 30.1.1998 päivätyllä kirjeellään, johon vastaus saapui virastolle 18.2.1998. Tampereen kaupungille toimitettiin selvityspyyntö 20.2.1998, johon Tampereen kaupunki vastasi 26.3.1998. Lisäksi Tampereen kaupungin materiaalikeskuksen ja HPT:n kanssa on käyty puhelinkeskusteluja asiasta.
Hämeen Palvelutaksit Oy
HPT on pääasiassa Tampereen alueella toimivien taksiautoilijoiden omistama taksiyhtiö, jonka toimialana on mm. välittää henkilötilausliikenneluvanhaltijoiden ajotilauksia, hoitaa kuljetuspalveluiden markkinointia, solmia kuljetussopimuksia sekä tuottaa tähän toimintaan liittyviä data- ja radiopalveluja. Lisäksi yhtiö voi toimintaansa varten omistaa ja hallita kiinteää omaisuutta ja arvopapereita. Tarkoituksena on tuottaa osakkaille palveluja mahdollisimman edullisesti. Yhtiö on selvityksensä mukaan autoilijoiden yhteislaskutusta varten perustama yhtiö, joka hoitaa kauttalaskutuksen autoilijoilleen. HPT ei 9.4.1997 päivätyn selvityksensä mukaan tavoittele omaa voittoa toiminnallaan eikä yhtiöllä ole liikennelupaa. HPT:n selvityksen 9.4.1997 mukaan osakkaita on yhteensä 8. Näillä autoilijoilla on laskutuspalvelussa 11 autoa, joista 8 on invatakseja ja 3 invavarusteisia busseja.
HPT:n liikevaihto oli tilikaudella 1.7.1995 – 30.6.1996 noin 51 000 mk ja edellisellä tilikaudella noin 124 000 mk. Liikevaihto muodostuu pääasiassa ajovälitys- ja laskutuspalvelumaksuista.
Tampereen kaupungin järjestämä tarjouskilpailu
Tampereen kaupungin Kilpailuvirastolle toimittaman 3.4.1996 päivätyn muistion mukaan Tampereen kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto, kouluvirasto sekä kaupungin kuljetuspalvelujen hankkimisesta keskitetysti huolehtiva materiaalikeskus pyysivät yhteistoiminnassa keväällä 1995 tarjoukset kaikista kaupungin tarvitsemista taksi- ja invataksipalveluista. Tuloksena myös naapurikunnat kattaviin noin 50 tarjouspyyntöön1 saatiin 15 tarjousta, joista yksi oli HPT:n autoilijoiden yhteistarjous. Kolmessa tarjouksessa tarjottiin palveluja ainoastaan kouluvirastolle ja kuudessa jätettiin kaikki aikataulutetut reittiajot tarjoamatta sillä perusteella, että muut tilaajat täyttävät liikennöitsijän koko palvelutuotannon. Syksyllä 1995 käyttöön otetun Tammelakeskuksen tarvitsemiin kuljetuksiin ei saatu yhtään tarjousta. Kun kaupungin edustajat totesivat tarjouskilpailun epäonnistuneen, käynnistettiin neuvottelut autoilijoiden edustajien kanssa. Hintakilpailua ei syntynyt ja moniin kuljetuksiin oli erittäin vaikea saada ketään yrittäjää. Liikennöitsijät totesivat mm. että päiväsairaalakuljetusten ja palvelukeskuskuljetusten osalta maksut kattavat heikosti tarvittavan työmäärän kustannukset verrattuna esimerkiksi koululaiskuljetuksiin.
Tampereen kaupungin 23.3.1998 päivätyssä selvityksessä todetaan, että kuljetustarpeen tyydyttämiseen tarvittava invakaluston saaminen ajoon lukukauden alusta on nykyisellään varsin työlästä. Kaupungilla ei ole ollut riittävästi resursseja ryhtyä ennakkosuunnittelun (mm. eri hallintokuntien tarpeiden yhteennivomisen) pohjalta jokaisen autoilijan kanssa erikseen käytäviin neuvotteluihin. Selvityksen mukaan sillä päästäisiin nykyisessä kapasiteettipulassa parempaan tulokseen kuin kilpailuttamisella.
Tampereen kaupungin materiaalikeskuksen materiaalipäällikkö Erkki Harjun kanssa 11.8.1999 käydyssä puhelinkeskustelussa kävi lisäksi ilmi, että Harju ei näe syytä vammaispalvelulain mukaisten ajojen kilpailuttamiselle tarjouskilpailua käyttäen, sillä auton saaminen on tällä hetkelläkin työlästä ja kilpailuttamisen seurauksena tapahtuva autojen määrän vähentyminen laskisi todennäköisesti asiakkaille tarjottavan palvelun tasoa. Sopimus HPT:n kanssa on Harjun mukaan tehty lähinnä laskutusta ja kyytien tilausten helpottamista varten.
HPT:n solmimat kuljetussopimukset
HPT solmi neuvottelujen perusteella kirjallisen sopimuksen henkilökuljetuksista invatakseilla ja vaihtoehtovarusteisilla takseilla Tampereen kaupungin materiaalikeskuksen kanssa. Sopimus koskee sosiaali- ja terveystoimen myöntämiä vammaispalvelulakiin tai sosiaalihuoltolakiin perustuvia asiakkaiden tai heidän edustajiensa tilaamia taksikuljetuksia. Pääsääntöisesti asiakas maksaa matkansa henkilökohtaisella maksukortilla, ja kaupunki suorittaa HPT:lle sopimuksen mukaiset korvaukset jälkikäteen. Sopimus on voimassa 1.10.1995 alkaen toistaiseksi. HPT:n 9.4.1997 päivätyssä selvityksessä sopimuksen todetaan olevan voimassa edelleen.
Sopimuksen mukaan HPT myöntää kaikista sopimuksen tarkoittamista kuljetuksista 2 %:n suuruisen alennuksen liikenneministeriön kulloinkin taksiliikenteelle vahvistamista taksoista. Kuljettajan suorittamasta vammaispalvelulain mukaisesta välttämättömästä saattajapalvelusta voidaan sopimuksen mukaan periä todellisen odotusajan mukainen maksu, kuitenkin enintään 20 mk yhdensuuntaista matkaa kohden.
Vuonna 1996 HPT laskutti tehdyn sopimuksen perusteella Tampereen kaupungilta arvionsa mukaan noin 1,7 mmk ja vuonna 1997 noin 1,5 mmk.
Selvityksessään 9.4.1997 HPT toteaa, että yhteislaskutusta hoidetaan myös seuraaviin ympäristökuntiin: Kangasala, Lempäälä, Nokia, Pirkkala ja Ylöjärvi. Näiden kuntien kanssa ei selvityksen mukaan ole kirjallista laskutussopimusta eikä myönnetä mitään alennuksia. Ympäristökunnilta HPT laskutti vuonna 1996 noin 0,6 mmk.
Selvityksensä mukaan HPT veloittaa autoilijalta laskutuksen hoidosta ja yhtiön laskutustoiminnan ylläpidosta 242,00 mk/mittari/kk.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailunrajoituslainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan arjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvosto toteaa 30.3.1998 antamassaan Turun kaupungin joukkoliikennepalvelujen julkista hankintaa koskevassa päätöksessä (dno: 1/359/98) tarjousyhteistyön osalta seuraavaa:
”Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole mahdollisuutta toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen.”
Lain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
- rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Hallituksen esityksessä kilpailunrajoituslaiksi (HE 148/87 vp.) todetaan, että elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan markkinoilla yhtenäisesti toimivaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jonka yhteistoiminta on organisoitunut tavalla, jota ei voida pitää täysin väliaikaisena.
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset sallitusta tarjousyhteistyöstä
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa päätöksessään2 5.5.1998, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan lisäksi, että kaikkien hankintamenettelyn muotojen (avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely) yhteydessä tarjontapuolella olevien yritysten toimintaa arvioidaan yleensä kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 ja 2 momenttien kannalta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään3 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
HPT:n menettelyn arviointi
HPT on osakasautoilijoidensa muodostama elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Edellä mainituissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä käsitellyn tarjousyhteenliittymän tavoin HPT:n ja kaupungin välinen sopimus on syntynyt kaupungin aloitteesta. Kilpailuneuvoston päätöksen perusteella autoilijat ovat lisäksi voineet jättää neuvottelumenettelyssä kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteistarjouksen sen vuoksi, että tämä on ollut kaupungin ensisijainen vaihtoehto. Koska kaupunki ei edelleenkään pidä nykyisessä tilanteessa tarjouskilpailua välttämättä parhaana vaihtoehtona hankinnan suorittamiseksi, tämäkin osoittaa kaupungin halunneen ko. sopimuksen vastapuoleksi nimenomaan HPT:n.
Tampereen kaupunki päätyi neuvottelumenettelyn käyttämiseen epäonnistuneen tarjouskilpailun jälkeen, eikä tarjouskilpailun epäonnistumisen ole voitu osoittaa johtuneen HPT:n menettelystä. Tarjouskilpailussa keväällä 1995 jätettyä yhteistarjousta arvioitaessa tulee sen vuoksi ottaa huomioon menettelyn lyhyt kesto ja se, että kaupunki ei solminut mitään sopimuksia ko. tarjouskilpailun perusteella, vaan ryhtyi neuvotteluihin, jotka johtivat edellä mainituissa kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä sallituksi todettuun lopputulokseen ja vastasivat HPT:n aiemmin antamaa yhteistarjousta. Näillä perusteilla voidaan todeta, että HPT:n tarjouskilpailussa jättämällä yhteistarjouksella on ollut ainoastaan kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitettu vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun ja siten Kilpailuvirastolla ei ole aihetta tutkia asiaa tältä osin tarkemmin.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Tampereen kaupungin materiaalikeskus on päätynyt epäonnistuneen tarjouskilpailun jälkeen neuvottelumenettelyn käyttämiseen, eikä pidä tarjouskilpailua edelleenkään välttämättä parhaana vaihtoehtona hankinnan toteuttamisessa. Edellä mainittujen kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätösten perustelut huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, että HPT:n ja kaupungin välillä käydyissä neuvotteluissa ja sen jälkeen solmituissa sopimuksissa ei ole kyse kilpailunrajoituslain 5 §:ssä kielletystä tarjouskartellista.
Tarjouskilpailuun keväällä 1995 annetun yhteistarjouksen osalta Kilpailuvirasto toteaa, että yhteistarjouksella on ollut, ottaen huomioon kilpailunrajoituksen lyhyt kesto, sitä seurannut kaupungin käyttämä neuvottelumenettely ja neuvottelumenettelyn perusteella solmitut sopimukset, kilpailunrajoituslain 12 §:n mukainen vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 5 § ja 12 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Tarjousten avaamistilaisuudesta laaditussa pöytäkirjassa 9.6.1995 todetaan, että tarjouspyyntöjä postitettiin 32 kpl ja noudettiin materiaalikeskuksesta 33 kpl.
2 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
3 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.