Osapuolet
Mallasohran myyjät
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry
Mallasohran ostajat
Laihian Mallas Oy
Raisio Yhtymä Oyj
Viking Malt Ltd/Polttimo Companies Ltd
Elintarviketeollisuusliitto ry/Kauppamallastamojen yhdistys
Ratkaisu
Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto sai 5.4.2004 sähköpostiviestin, jossa epäiltiin, että Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry (jäljempänä MTK) sekä toisaalta mallastamot olisivat kilpailunrajoituslain vastaisesti yhdessä sopineet mallasohrasta tuottajille maksettavasta hinnasta.
Lahden Radion 15.4.2004 lähettämissä uutisissa Polttimo Companies Ltd:n (jäljempänä Polttimo Yhtiöt) toimitusjohtaja Mikko Maunula kertoi puolestaan, että mallasohran hinnasta on jo vuosikausia sovittu Kauppamallastamojen yhdistyksen (jäljempänä yhdistys) ja MTK:n välillä. Uutisessa todettiin, että järjestelyllä oli Kilpailuviraston hyväksyntä.
Saamiensa edellä selostetuttujen tietojen perusteella virasto pyysi 22.4.2004 Kauppamallastamojen yhdistykseltä (jäljempänä yhdistys) selvitystä asiasta.
Virastolle 22.4.2004 antamassaan selvityksessä yhdistys vahvisti em. tiedot, joiden mukaan mallasohran hinnasta on sovittu MTK:n ja ostajien välisissä yhteisneuvotteluissa. Yhdistys totesi, että mallasohran myyntihinnasta oli sovittu tällaisissa yhteisneuvotteluissa ainakin 1980-luvun alkupuolelta lähtien. Lisäksi yhdistys totesi, että se oli antanut järjestelystä Kilpailuvirastolle perusteellisen selvityksen virastossa vuonna 1993 vireillä olleiden maatalouskauppaa koskeneiden tutkimusten yhteydessä. Yhdistyksen mukaan virastolla ei ollut tuolloin huomautettavaa kyseiseen sopimusjärjestelyyn, minkä vuoksi osapuolet olivat jääneet käsitykseen, että järjestely ei ollut ristiriidassa kilpailulainsäädännön kanssa.
Pyynnöstään virasto on saanut yhdistykseltä selvityksen kohteena olevia hintaneuvotteluja koskevia pöytäkirjoja 23.4.2004 ja 28.4.2004 sekä myös 29.6.2004. Pöytäkirjat kuvaavat vuosien 1994,1996,1998,2000,2002 ja 2004 aikana käytyjä hintaneuvotteluja. Asian johdosta virasto on lisäksi kuullut yhdistyksen edustajia 1.7.2004 ja MTK:n edustajia 17.9.2004.
Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
5.1. Sopimusneuvottelujen sisältö
Kilpailuviraston saamista pöytäkirjoista ja osapuolten kertomuksista ilmenee, että kysymyksessä ovat olleet osapuolten väliset yhteisneuvottelut, joiden tarkoituksena on ollut määritellä mallasohralta vaadittavat laadulliset ominaisuudet sekä sopia näin määriteltyjen laatujen pohjalta kotimaassa tuotetun mallasohran hinnasta. Hinnasta päättämiseen on käytännössä liittynyt mm. sopiminen hinnoista lajikkeittain sekä sopiminen laatuhyvityksistä mallasohran valkuaispitoisuuden ja lajipuhtauden mukaan.
Osapuolten välillä on keskusteltu ja sovittu myös mallasohralajikkeiden tutkimus- ja kehittelytyöstä. Ostajien ja myyjien välisen tuotekehittelytoiminnan tavoitteena on ollut kehittää viljelyolosuhteita ja mallasohralajikkeita siten, että ne osaltaan vastaisivat paremmin ostajien kannalta tarpeellisiin laatuvaatimuksiin.
Kyseessä olevien hintaneuvottelujen yhteydessä on vaihdettu (osin useahkosti, osin satunnaisesti) myös seuraaviin asiayhteyksiin liittyneitä tietoja:
- mallasohraan liittyvät maataloustuet;
- maataloustuloneuvotteluiden vaikutus mallasohran hintaan;
- mallasohralajikkeiden kehittäminen;
- viljelymäärät ja kysynnän suuruus;
- maailman- ja Euroopan markkinoiden kehitys;
- tuonnin kehitys ja näkymät;
- näkymät maltaan viennissä;
- mallastamoiden kapasiteetit Suomessa ja Suomen lähialueilla.
Kilpailuviraston saamista pöytäkirjoista ilmenee, että osapuolet ovat pitäneet yhteisenä etunaan suomalaisen mallasohran käyttämistä kotimaisten mallastamojen raaka-aineena silloin kun kotimainen sato on ollut ostajan kannalta laadullisesti tyydyttävä ja määrällisesti riittävä.
Vaikka osapuolet ovat pitäneet yhteisenä etunaan kotimaisen mallasohran käyttöä, järjestelyyn ei ole sisältynyt sopimuksia tuonnin rajoittamisesta. Järjestelyyn ei ole sisältynyt myöskään mallasohran vientiä koskevia rajoituksia. Osapuolten aikaansaama sopimus ei ole ollut viljelijöitä sitova. Järjestelyn puitteissa saavutetusta sopimuksesta huolimatta viljelijöillä on siten ollut vapaa mahdollisuus viedä mallasohraa myös ulkomaille.
5.2. Sopimusosapuolet
Sopimusneuvotteluissa MTK on edustanut mallasohran viljelijöitä eli mallasohran myyjiä.
Laihian Mallas Oy, Raisio Yhtymä Oyj ja Viking Malt Ltd/Polttimo Companies Ltd ovat osallistuneet neuvotteluihin mallasohran ostajina. Suomessa ei ole ollut muita mallasohran ostajia.
Edellä mainittujen osapuolten lisäksi neuvotteluihin on osallistunut Elintarviketeollisuusliitto ry:hyn kuuluva Kauppamallastamojen yhdistys.
5.3. Kilpailuviraston tutkimukset vuonna 1993
Mallasohramarkkinat ovat olleet Kilpailuvirastossa tarkasteltavina vuonna 1993 osana virastossa tuolloin vireillä ollutta viraston oma-aloitteista maatalouden tuote- ja tarvikekauppaa koskenutta hanketta (dnro 380/04/1993). Kyseisen hankkeen yhteydessä virasto on saanut sopimusosapuolilta selvityksen tarkastelun kohteena nyt olevasta sopimiskäytännöstä. Selvityksestä ilmeni muun ohella, että kyseistä sopimiskäytäntöä oli noudatettu jo ainakin 1980-luvulta alkaen eli pitkäaikaisesti jo ennen vuotta 1993.
Mallasohra on maataloustuote. Kilpailuviraston vuonna 1993 saamasta selvityksessä ilmeni, että mallasohran ns. perushinnasta oli jo pitkään sovittu ns. maataloustuloneuvottelujen yhteydessä. Tämä seikka oli vaikuttanut siihen, että osapuolet omaksuivat tarkastelun kohteena nyt olevan sopimiskäytännön.
Maataloustuloneuvottelut ovat vaikuttaneet osapuolten väliseen yhteistoimintaan vielä vuoden 1994 aikana.[1]
Vuonna 1993 voimassa olleen kilpailunrajoituslain (480/1992) 2 §:n mukaan kilpailunrajoituslakia ei tullut soveltaa ”maataloustuloa koskevissa säännöksissä tarkoitettujen tuotteiden alkutuotantoon”. Tämän lainkohdan perusteella Kilpailuvirasto arvioi vuonna 1993, että kilpailunrajoituslaki ei näyttäisi soveltuvan osapuolten väliseen horisontaaliseen hintayhteistyöhön. Koska Kilpailuvirasto piti asiaa tulkinnanvaraisena, se katsoi vuonna 1993, että ennen asian ratkaisemista oli perusteltua odottaa, miten näköpiirissä tuolloin ollut kilpailunrajoituslain 2 §:n soveltamisalan muutos vaikuttaisi kilpailunrajoituslain soveltamisalaan maataloushyödykkeiden markkinoilla.
Koska mallasohraselvitys oli osa laajempaa hanketta eikä kyse siten ollut vain yksittäisen kilpailunrajoitusasian selvittämisestä ja ratkaisemisesta, Kilpailuvirasto ei nimenomaisesti informoinut osapuolia mallasohramarkkinoita koskeneesta edellä todetusta johtopäätöksestään. Virasto ei tehnyt asian osalta myöskään päätöstä tai muuta asiaratkaisua.
5.4. Kilpailunrajoituslain 2 §:n muutokset vuonna 1994 ja 1995 ja näiden merkitys
Kilpailunrajoituslain 2 §:ää muutettiin maatalouden osalta 10.6.1994. Yhtenä perusteena lainkohdan muuttamiselle oli maataloustulojärjestelmän lakkaaminen Suomen liityttyä ETA- sopimukseen 1.1.1994.
Kyseisen lakimuutoksen jälkeen kilpailunrajoituslain 2 §:stä nimenomaisesti ilmenee, milloin lakia ei sovelleta maatalouden alkutuotantoa koskeviin sopimuksiin (2 §:n 2 momentti) ja millaisiin maatalouden alkutuotantoa koskeviin sopimuksiin lakia toisaalta on sovellettava (lain 2 §:n 3 momentti).
Mainitun lakimuutoksen jälkeen kilpailunrajoituslain 2 § on käytännössä mahdollistanut lain soveltamisen sellaisiin maatalouden markkinoilla aikaansaatuihin maatalouspolitiikan piiriin kuulumattomiin maataloustuottajien menettelyihin, jotka merkittävässä määrin estävät terveen ja toimivan kilpailun maataloustuotteiden markkinoilla tai johtavat määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
Kilpailunrajoituslain 2 §:ää on muutettu myös 30.6.1995. Tämän muutoksen taustalla on ollut Euroopan Yhteisön yhteisen maatalouspolitiikan soveltaminen 1.1.1995 alkaen Suomen liityttyä Euroopan Unioniin. Vuonna 1995 voimaan tullut lain 2 §:n muutos on lähinnä tekninen.
Edellä mainittujen kilpailunrajoituslain 2 §:n muutosten jälkeen Kilpailuvirasto ei ole ottanut tarkastelun kohteena nyt olevaa sopimiskäytäntöä oma-aloitteisesti uudelleen tutkittavakseen. Toisaalta osapuolet eivät ole luopuneet järjestelystä tai hakeneet sille 30.4.2004 saakka voimassa olleessa kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa.
5.5. Kilpailunrajoituksen lakkaaminen
Yhdistys on ilmoittanut 12.5.2004, että asian tultua virastossa nyt uudelleen selvitettäväksi ja toisaalta varmistaakseen, että mallastamot eivät riko kilpailunrajoituslain 1.5.2004 voimaan tulleita säännöksiä, nämä ovat lopettaneet selvityksen kohteena nyt olevan hinta- ja tähän liittyvän muun keskinäisen yhteistyönsä huhtikuussa 2004. MTK, Polttimo Yhtiöt ja Raisio Yhtymä ovat tämän jälkeen osaltaan vahvistaneet yhteistyön loppumisen.
Hintayhteistyön lakkaamisen jälkeen mallastamot sopivat mallasohran hinnoista suoraan yksittäisten viljelijöiden kanssa.
5.6. Maa- ja metsätalousministeriön lausunto
Asian käsittelyn aikana osapuolet ovat aluksi perustelleet horisontaalista yhteistoimintaansa sillä, että viljelijä on voinut saada myymälleen mallasohralle kasvinviljelyn kansallista tukea vain, jos mallasohra on myyty mallastamoille tarkastelun kohteena nyt olevien osapuolten välillä sovittujen myynti- ja toimitusehtojen mukaisesti. Tämän jälkeen mm. yhdistys on kuitenkin todennut, että sittenkään kyseisen tuen saanti ei ole todellisuudessa edellyttänyt, että osapuolten olisi tullut harjoittaa nimenomaan horisontaalista sopimusyhteistoimintaa.
Edellä mainitun näkökohdan selvittämiseksi ja kun mallasohra on EU:n yhteisen maatalouspolitiikan piiriin kuuluva tuote, Kilpailuvirasto pyysi maa- ja metsätalousministeriöltä lausunnon maatalouspoliittisen sääntelyn mahdollisesta vaikutuksesta tarkastelun kohteena olevaan yhteistoimintaan.
Kilpailuvirastolle 16.5.2005 antamassaan lausunnossa maa- ja metsätalousministeriö totesi, että mallasohra kuuluu viljan yhteiseen markkinajärjestelyyn, jota tällä hetkellä säätelee voimassa oleva Neuvoston asetus (EY) N:o 1784/2003. Ministeriön lausunnon mukaan tässä asetuksessa ei säännellä hinnan muodostusta mallasohran markkinoilla eikä kaupankäynnin perusteena olevia markkinasopimuksia muutoinkaan.
Lausunnossaan ministeriö antoi selvityksen myös kasvinviljelyn kansallista tukea koskevasta laista ja kyseisen lain nojalla myönnetyn tuen myöntämisperusteista. Tämän selvityksen mukaan kasvinviljelyn kansallista tukea on myönnetty mallasohralle vuosittain vuodesta 1995 lähtien ja viimeksi maa- ja puutarhatalouden kansallisista tuista annetun lain (1599/2001) nojalla vuonna 2003, minkä jälkeen kyseinen tukimuoto on poistettu.
Lausunnossaan ministeriö totesi, että tuen saamiseksi mainittuun lakiin perustuvissa säädöksissä on käytännössä edellytetty mallasohran myymistä tarkastelun kohteena olevassa järjestelyssä sovittujen ehtojen mukaisesti. Ministeriön lausunnon mukaan taustana tällaisen ehdon asettamiseen on ollut se, että tuen asianmukainen myöntäminen edellytti ns. laatuerottelua, ts. sellaisen kriteerin käyttämistä, jonka avulla tukikelpoinen mallasohra voitiin erottaa rehuohrasta. Ministeriön mukaan etsittäessä tällaista kriteeriä tarkastelun kohteena olevan sopimusjärjestelyn havaittiin toteuttavan tämän tarpeellisen erottelun. Tältä pohjalta asetettiin mainittu määräys, jonka mukaan tuen saannin edellytykseksi kysymys tuli olla mainitussa sopimusjärjestelyssä sovittujen ehtojen mukaisesti mallastamoille myydystä ohrasta eli mallasohrasta.
Ministeriön lausunnon mukaan mainitussa säädöksessä tarkoituksena ei ole ollut edellyttää, että tuen saamiseksi olisi aikaansaatava nimenomaan horisontaalinen sopimusjärjestely ostajien ja toisaalta myyjien kesken. Ministeriö oli kuitenkin pitänyt tätä markkinoilla tuolloin jo pitkään vallinnutta sopimusmenettelyä mallasohran laadun määrittelyssä erottelukriteeriksi soveliaana ja perusteltuna myös siksi, että kyseinen sopimisjärjestely oli ainoa Suomessa vuosina 1995-2003 mallasohran markkinoilla käytössä ollut kaupankäyntitapa. Lausunnossaan ministeriö totesi lisäksi, että sen näkökulmasta kysymys on ollut käytännön elämässä esiintyneestä ilmiöstä, jonka hyväksyttävyyttä ei ole tähän saakka asetettu kyseenalaiseksi. Ministeriö totesi, että sen näkökulmasta muut mahdolliset kriteerit tukikelpoisen mallasohran erottelemiseksi olivat tuolloin käyttökelvottomia tai ainakin vaikeasti toteutettavissa vastaavan erottelun saamiseksi.
5.7. Tarkastelun kohteena olevat markkinat
Osapuolten välisessä yhteistoiminnassa on kysymys Suomessa tuotetun mallasohran myynnistä Suomessa toimiville mallastamoille. Mallasohrasta valmistetaan mallasta, jota käytetään elintarvikkeiden valmistuksessa. Mallas on erityisesti oluen tärkeä raaka-aine. Tästä syystä panimot muodostavat mallastamoiden selvästi suurimman asiakasryhmän.
Järjestelyssä mukana olevat mallastamot ovat ostaneet Suomessa tapahtuvaan tuotantoonsa vuosittain noin 200 000-300 000 tonnia mallasohraa. Viime vuosina kyseisten ostojen markkina-arvo on ollut suuruusluokkaa 25-35 milj. euroa. Järjestelyssä mukana olevista mallastamoista Viking Malt on suurin. Sen osuus maltaan valmistuksesta Suomessa on ollut jonkin verran yli 50 prosenttia. Mallasohrakaupan arvo EU:n alueella on kokonaisuudessaan ollut yli miljardi euroa.
Järjestelyssä mukana olevat mallastamot ovat tuoneet mallasohraa ulkomailta lähinnä, mikäli kotimainen sato on jäänyt kysyntään nähden laadullisesti tai määrällisesti heikoksi. Mallasohran tuonti on ollut merkittävää esimerkiksi vuosina 1999-2001. Vuonna 1999 tuonnin osuus mallastamoiden ostoista oli noin 30%, vuonna 2000 noin 15 % ja vuonna 2001 noin 20 %. Järjestelyssä mukana olleet mallastamot ovat itse tuoneet tarvitsemansa mallasohran. Mallasohran vienti muihin maihin on ollut vähäistä.
Suomessa valmistetusta maltaasta merkittävä osa viedään ulkomaille. Toimintavuodesta riippuen maltaan vientimäärät ovat voineet jopa ylittää maltaan toimitukset kotimaahan. Mallasta on tuotu Suomeen jonkun verran. Maltaan kohdalla tuonnin osuus on kuitenkin ollut pieni.
Järjestelyn loppumisen jälkeen mallastamot ovat edelleen hankkineet mallasohraa ensisijaisesti kotimaasta. Järjestelyn loppumisen jälkeen ( tarkasteltavan lyhyen ajanjakson aikana) mallasohran tuonnilla on siten edelleen ollut Suomen markkinoiden kannalta lähinnä täydentävä merkitys.
6. Oikeudellinen arvio
6.1. Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja Kilpailuviraston toimivalta asiassa
Voimassa olevan kilpailunrajoituslain 1 a §:n mukaan, kun kilpailunrajoitus on omiaan vaikuttamaan Euroopan yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sovelletaan Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimuksen 81 ja 82 artiklan säännöksiä.
Sovellettaessa perustamissopimuksen 81 artiklaa maataloustuotannon piirissä aikaansaatuihin järjestelyihin huomioon tulee ottaa myös Neuvoston asetus 26/62[2]. Kyseisessä asetuksessa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä 81 artiklaa poikkeuksellisesti ei sovelleta maataloustuotteiden markkinoilla aikaansaatuihin kilpailua rajoittaviin sopimuksiin tai järjestelyihin. Asetuksen 2 artiklan nojalla ainoastaan Euroopan komissiolla on toimivalta ratkaista päätöksellään, täyttyvätkö artiklan edellytykset. Mikäli kilpailunrajoitus toisaalta ei ole omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, siihen ei sovelleta artiklaa 81 eikä siten myöskään asetusta 26/62.
Euroopan komissio on todennut 6.4.1995 antamassaan yrityskauppapäätöksessä (IV/M.557, Alfred C. Toebfer/Champagne Cerealis), että mallasohran markkinat ovat EU:n laajuiset. Päätöksessään komissio on perustellut markkinoiden maantieteellistä laajuutta mm. sillä, että EU:n yhteisen maatalouspolitiikan puitteissa mallasohraan sovelletaan viljan yhteistä markkinajärjestelyä[3].
Kilpailuvirasto toteaa Euroopan komission mainitussa yrityskauppapäätöksessä omaksutun markkinamäärittelyn ja komission ns. kauppakriteeritiedonannon valossa, että tarkastelun kohteena olevan järjestelyn osalta myyjien ja ostajien markkinaosuus sekä järjestelyn puitteissa aikaansaadun kaupan arvo on EU:n laajuisiin markkinoihin nähden siinä määrin pieni, ettei järjestelyllä voida katsoa olleen tuntuvaa vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Järjestelyn tarkoituksena tai seurauksena ei myöskään näytä olleen estää tai vaikeuttaa mallasohran hankintaa EU:n muista jäsenvaltioista tai mallasohran myyntiä muihin EU-maihin.
Edellä toteamansa perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että tarkastelun kohteena oleva järjestely ei ole ollut omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kilpailuvirasto soveltaa asiaan näin ollen yksinomaan kansallista kilpailulainsäädäntöä.
6.2. Soveltuvat kilpailusäännöt
Kilpailijoiden välinen hintayhteistyö on ollut kiellettyä 1.3.1993 alkaen (kilpailunrajoituslaki (480/92) 30 §).
Koska tarkastelun kohteena olevan kilpailunrajoituksen soveltaminen on lakannut ennen 1.5.2004, kilpailunrajoitusta on arvioitava kilpailunrajoituslain 1.3.1993-30.4.2004 voimassa olleiden säännösten kannalta.
Kyseessä olevalla ajanjaksolla kilpailijoiden välisen horisontaalisen hintayhteistyön kielto sisältyi kilpailunrajoituslain (480/92) 6 §:ään. Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä:
- määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia
hintoja tai vastikkeita; tai - rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole
välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka
edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee
asiakkaille tai kuluttajille.
KHO on todennut kilpailijoiden välisen hintayhteistyön kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaiseksi mm. raakapuukauppaa koskeneessa 20.12.2001 antamassaan ratkaisussa ( Dnrot 3670,3684 ja 3685/2/00) ja Linja-autoliittoa koskeneessa 27.4.1999 antamassaan ratkaisussa (Dnrot 3161/1/1997 ja 3187/1/1997).
Mallasohra on maataloustuote. Asiassa tulee näin ollen ottaa huomioon myös kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 ja 3 momentti.
6.3. Rikkomus
Kysymys on Suomen alueella toimivien mallasohran myyjien sekä toisaalta ostajien välillä vuosittain käydyistä neuvotteluista mallasohran markkinahinnasta sopimiseksi.
Sopimisjärjestely pitää sisällään yhtäältä viljelijöiden keskinäisen hintayhteistyön mallasohran myynnissä sekä toisaalta mallasohran ostajien välisen hintayhteistyön mallasohran ostoissa Suomen markkinoilta. Sopimisjärjestely on kattanut Suomessa tuotetun mallasohran kaupan käytännössä kokonaisuudessaan.
6.3.1. Myyjien hintayhteistyö
Vuonna 1993 voimassa olleen kilpailunrajoituslain 2 §:n mukaan maataloustuloa koskevissa säännöksissä tarkoitettujen tuotteiden alkutuotanto oli kilpailunrajoituslain soveltamisen ulkopuolella.
Mallasohran perushinnasta on sovittu maataloustuloneuvottelujen yhteydessä siihen saakka, kun Suomi 1.1.1994 liittyi ETA- sopimukseen. Käytännössä maataloustuloratkaisut ovat vaikuttaneet osapuolten väliseen yhteistoimintaan vielä vuoden 1994 aikana.
Edellä sanottu huomioon ottaen Kilpailuvirasto katsoo, että mallasohran myyjien harjoittama hintayhteistyö on kuulunut kilpailunrajoituslain soveltamisalaan 1.1.1995 alkaen.
Maa- ja metsätalousministeriön Kilpailuvirastolle antaman lausunnon mukaan maatalouden mallasohraa koskevassa markkinajärjestelyssä ei säännellä hinnan muodostusta markkinoilla eikä kaupankäynnin perusteena olevia markkinasopimuksia muutoinkaan. Tarkastelun kohteena on näin ollen mallasohran tuottajien itsensä aikaansaama horisontaalinen hintayhteistyö mallasohran myynnissä.
Vaikka kysymyksessä ei ole mallasohraa koskevassa yhteisessä markkinajärjestelyssä tarkoitettu järjestely, sen osalta tulee kuitenkin arvioida, onko kysymyksessä sellainen kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettu menettely, joka lisää maatalouden tuottavuutta, alentaa kustannustasoa, edistää kohtuullisten kuluttajahintojen saavuttamista sekä parantaa tuotteen saatavuutta ja markkinoiden toimivuutta. Toisaalta samalla tulee arvioida, voiko järjestely, vaikka sillä olisikin em. kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa lueteltuja myönteisiä vaikutuksia, kuitenkin merkittävässä määrin estää terveen ja toimivan kilpailun mallasohran myynnissä kilpailunrajoituslain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Maataloustuottajien itsensä harjoittamaa hintayhteistyötä maataloustuotteiden myynnissä on lähtökohtaisesti lähes poikkeuksetta pidetty vakavana kilpailusääntöjen rikkomuksena.
Kotimaisessa oikeuskäytännössä maataloustuottajien aikaansaama hintayhteistyö on todettu kilpailunrajoituslain 2 §:n 3 momentissa ja kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitetuksi kielletyksi kilpailunrajoitukseksi KHO:n 3.2.2004 antamassa ratkaisussa (dnro 688/2/03), joka koski kananmunantuottajien horisontaalista yhteistoimintaa kananmunien myynnissä ja markkinoinnissa.
Soveltaessaan perustamissopimuksen 81 artiklaa myös Euroopan komissio on omassa tapauskäytännössään pitänyt maataloustuottajien horisontaalista hintayhteistyötä kiellettynä[4]. Ratkaisemiensa asioiden yhteydessä komissio on todennut, että hintakartellit maataloustuotteiden myynnissä vahingoittavat kilpailua eivätkä toisaalta myöskään edistä maataloustuotteiden markkinajärjestelyjen sisällään pitämiä myönteisiä päämääriä[5].
Edellä todetun perusteella maataloustuotteiden myynnissä aikaansaadut kilpailulle vahingolliset hintakartellit eivät lähtökohtaisesti ole kilpailunrajoituslain 2 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kilpailunrajoituslain soveltamisalueen ulkopuolelle jääviä myönteisiä järjestelyitä.
Mallasohran viljelijöitä on pidettävä kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettuina elinkeinonharjoittajina, kun kysymys on mallasohran myynnistä mallastamoille. MTK:ta on puolestaan pidettävä säännöksessä tarkoitettuna elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä.
MTK ry:n toiminnan seurauksena on ollut hintakilpailun poistuminen viljelijöiden väliltä mallasohran myynnissä suomalaisille mallastamoille. Edellä selostamaansa viitaten Kilpailuvirasto katsoo, että MTK on näin ollen harjoittanut sellaista mallasohran myyjien horisontaalista yhteistoimintaa, jollainen ei ole omiaan edistämään markkinoiden toimivuutta, kohtuullisten kuluttajahintojen saavuttamista eikä kustannustason alentamista eikä kyse ole siten ollut lain 2 §:n 2 momentissa tarkoitetusta myönteisestä järjestelystä. Viljelijöiden välisen hintakilpailun poistumisen vuoksi MTK:n menettely on sen sijaan lain 2 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla merkittävässä määrin estänyt tervettä ja toimivaa kilpailua maataloustuotteiden markkinoilla.
Kilpailuvirasto katsoo saamiensa selvitysten ja edellä todetun perusteella, että Maa- ja Metsätaloustuottajien Keskusliitto MTK ry on harjoittanut kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyä horisontaalista hintayhteistyötä mallasohran myynnissä, kun se edustaen mallasohran viljelijöitä on sopinut Suomessa viljellylle mallasohralle yhtenäiset myyntihinnat. Rikkomus on kestänyt vuoden 1995 alusta huhtikuuhun 2004. MTK ei ole hakenut toiminnalleen lain 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa.
6.3.2. Ostajien hintayhteistyö
Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että Laihian Mallas Oy, Raision Yhtymä Oyj, Viking Malt Ltd/Polttimo Companies Ltd sekä Elintarviketeollisuusliitto ry:hyn kuuluva Kauppamallastamojen yhdistys ovat syyllistyneet kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyyn horisontaaliseen hintayhteistyöhön, kun nämä Maa- ja Metsätaloustuottajien Keskusliitto MTK ry:n kanssa käymiensä neuvottelujen yhteydessä ovat yhdessä sopineet yhtenäisistä kotimaisen mallasohran ostohinnoista. Yhtiöiden ja yhdistyksen toiminnan seurauksena hintakilpailu Suomessa viljellyn mallasohran ostoissa on poistunut.
Edellä mainittuun mallasohran ostajien horisontaaliseen hintayhteistyöhön ei ole haettu kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa. Rikkomus on kestänyt vuoden 1995 alusta huhtikuuhun 2004.
6.3.3. Muut kilpailunrajoitukset
Sopiessaan mallasohran hinnasta osapuolet ovat vaihtaneet keskenään sellaisia tietoja markkinoista ja yritystoiminnasta (esimerkiksi kysynnän tarve, tuonnin kehitys, ostajien kapasiteetit yms.), jollaisista keskusteleminen kilpailijoiden välillä on todennäköisesti myös ollut kilpailunrajoituslain kieltämää kilpailijoiden välistä horisontaalista yhteistyötä. Saamiensa selvitysten perusteella Kilpailuvirasto pitää ilmeisenä, että kyseisistä seikoista keskusteleminen on liittynyt nimenomaan hinnasta sopimiseen eikä tällä ole muutoin ollut merkitystä osapuolten kilpailukäyttäytymisessä. Tämän asian yhteydessä näitä rajoituksia ei tästä syystä ole tarpeen selvittää erillisesti enempää.
6.5. Seuraamusmaksu
Kilpailunrajoituslain (ml. muutossäädös 318/2004) 7 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.
Tässä asiassa on kyse pitkäaikaisesta kauppatavasta, jota osapuolet ovat noudattaneet jo ennen kuin kilpailijoiden välinen hintayhteistyö tuli kilpailulainsäädännössä kielletyksi 1.3.1993 alkaen. Samalla kysymyksessä on maataloustuote, jota koskevan kaupankäynnin voidaan viljelijöiden osalta osoittaa olleen kilpailunrajoituslain piirissä vasta 1.1.1995 jälkeen. Seuraamusmaksun kannalta merkityksellistä on, että saadakseen lakisääteisen kansallisen maataloustuen viljelijän on tullut myydä viljelyksessään ollut mallasohra tarkastelun kohteena olevassa järjestelyssä sovittujen ehtojen mukaisesti. Objektiivisesti katsoen tällaisen maatalousviranomaisesta lähtöisin olevan edellytyksen olemassaolo on saattanut luoda osapuolille oletuksen, että kilpailunrajoituslaissa kielletylle horisontaaliselle hintayhteistyölle on tässä tapauksessa erityislainsäädännöstä johtuva hyväksyttävä syy.
Seuraamusmaksun kannalta merkitystä on myös sillä, että virasto ei ole reagoinut järjestelystä osapuolilta vuonna 1993 saamiinsa tietoihin. Sinällään viraston puuttumattomuus ei poista yritysten vastuuta näiden aikaansaamien toimien lainmukaisuudesta. Ottaen kuitenkin huomioon edellä kuvatut mallasohraa koskevan kansallisen maataloustuen myöntämisedellytykset viraston puuttumattomuus on tässä tapauksessa saattanut osaltaan vahvistaa osapuolten oletusta tarkastelun kohteena olevan järjestelyn laillisuudesta.
Kilpailuvirasto on lisäksi ottanut huomioon, ettei kilpailunrajoituslain 2 §:n soveltamisalan rajauksesta ollut kotimaista oikeuskäytäntöä ennen KHO:n helmikuussa 2004 antamaa päätöstä[6].
Edellä selostamansa perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että rikkomuksista ei ole perusteltua esittää seuraamusmaksua.
7 Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 2 §:n 2 ja 3 momentti sekä 6 §.
Kilpailunrajoituslaki (ml. muutossäädös 318/2004) 7 §.
8 Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
9 Lisätiedot
Lisätietoja antavat erikoistutkija Juha Lipponen ja apulaisjohtaja Mika Hermas.
[1] Pöytäkirja 11.4.1994
[2] Annettu 20.4.1962.
[3] Nykyisin viljan yhteisestä markkinajärjestelystä säädetään Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1784/2003.
[4] COMP/C. 38.279 – ranskalainen naudanliha 2.4.2003 ja COMP/C. 38.238 Raw Tobacco Spain 20.10.2004.
[5] Esim. COMP/C. 38.238 Raw Tobacco Spain kohdat 343-344.
[6] KHO 3.2.2004 Dnro 686/2/03