Asianosaiset
Helsingin Puhelin Oyj
Clinet Oy
Eunet Finland Oy (muuttunut asian käsittelyn aikana KPNQwest Oy:ksi)
Internet Connections Finland Oy (sulautunut asian käsittelyn aikana Saunalahden Serveri Oy:öön)
Saunalahden Serveri Oy (muuttunut asian käsittelyn aikana Saunalahti Oy:ksi)
Sonera Oy
Suomen Games & Internet Communications Oy
VIP Tietopalvelut Oy
Asian vireilletulo
Kilpailuvirasto sai lukuisia toimenpidepyyntöjä ajalla 9.4.–25.5.1999 koskien Helsingin Puhelin Oyj:n (jäljempänä myös HPY) uuden Internet-puhelun (IP-lähipuhelu) käyttöönottoa ja hinnoittelua. Toimenpidepyyntöjen tekijöinä olivat useat Internet-palveluita tarjoavat yhtiöt, joiden mukaan Helsingin Puhelin käyttää väärin määräävää markkina-asemaansa antaessaan IP-lähipuhelusta kustannussäästöihin perustumattomia alennuksia. Toimenpidepyynnöissä HPY:n katsottiin myös sitovan yhteen paikallispuhelumarkkinat ja Internet-palvelutarjonnan markkinat.
Helsingin Puhelimen IP-lähipuhelu perustuu yhtiön käyttöön ottamaan IP-verkkoon, jossa teleliikenne välittyy pakettikytkentäisesti. IP-lähipuhelu otettiin käyttöön 1.6.1999 ja sen hinta on 20 % halvempi kuin tavanomaisen lähipuhelun. IP-lähipuhelulla asiakas voi soittaa sellaisen Internet-palveluntarjoajan numeroon, joka on liittynyt Helsingin Puhelimen uuteen IP-verkkoon.
Yritykset
Helsingin Puhelin Oyj harjoittaa paikallista teletoimintaa huomattavassa osassa Etelä-Suomen lääniä. HPY on Helsingin Puhelin Oyj –konsernin emoyhtiö ja Finnet-yhtiöiden suurin paikallispuheluoperaattori, jolla on noin 700000 kiinteän verkon puhelinliittymää. HPY:n liikevaihto vuonna 1999 oli 2995 miljoonaa markkaa ja koko konsernin 6364 miljoonaa. HPY:n Kolumbus Internet-palvelun liikevaihto oli noin 108 miljoonaa markkaa vuonna 1999. Liikevaihdosta suurin osa kertyi yrityksille suunnatuista palveluista.
Toimenpidepyynnön tekijät, Clinet Oy, Eunet Finland Oy, Internet Connections Finland Oy, Saunalahti Oyj, Sonera Oy, VIP Tietopalvelut Oy sekä Suomen Games & Internet Communications Oy tarjoavat Internet-palveluita yrityksille ja kotitalouksille.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto on saanut kirjallisia toimenpidepyyntöjä Saunalahden Serveri Oy:ltä 9.4.1999 ja 21.4.1999, Internet Connections Finland Oy:ltä 13.4.1999, EUnet Finland Oy:ltä 15.4.1999, Clinet Oy:ltä 19.4.1999, Sonera Oyj:ltä 20.4.1999 sekä Suomen Games & Internet Communications Oy:ltä ja VIP Tietopalvelut Oy:ltä 25.5.1999.
Kilpailuvirasto lähetti Helsingin Puhelimelle selvityspyynnön 21.4.1999 ja kutsui yhtiön edustajat kuultaviksi. HPY vastasi 23.4.1999. Selvitysten perusteella virasto 23.4.1999 kehotti Helsingin Puhelinta lykkäämään uuden Internet-puhelunsa käyttöönottoa 1.6.1999 saakka. Toimenpidepyyntöjen tekijöiltä pyydettiin vastineita 27.4.1999. Virasto sai vastaukset Soneralta 5.5. ja 18.6.1999, Eunet Finlandilta 5.5. ja 28.5.1999, Internet Connections Finlandilta 13.4.1999, Saunalahden Serveriltä 6.5.1999, 27.5.1999 ja 16.6.1999, Suomen Games & Internetiltä 26.5.1999 sekä Clinetiltä 18.6.1999. Virasto sai HPY:ltä selvityksiä 4.5.1999, 25.5.1999 ja 31.5.1999. Virasto pyysi lisätietoja Helsingin Puhelimelta 28.6.1999 ja sai HPY:ltä selvityksiä 29.6.1999, 1.7.1999 ja 30.8.1999.
Kilpailuvirasto lähetti Helsingin Puhelimelle vastinepyynnön 16.9.1999. HPY antoi asiassa vastineensa 8.10.1999. Vastine toimitettiin toimenpidepyynnön tekijöille ja Telia Finland Oy:lle kommentoitavaksi ja virasto sai kommentteja Eunet Finlandilta 26.11.1999, Soneralta 26.11.1999, Saunalahden Serveriltä 28.11.1999 sekä Telialta 3.12.1999. Virasto pyysi vielä asiassa lausuntoa HPY:ltä 17.12.1999 ja sai HPY:n vastauksen 31.1.2000.
Kilpailuvirasto on lisäksi keväällä 2000 hankkinut käyttöönsä HPY:n verkosta liikennemittaustietoja sekä julkisia markkinatutkimustietoja Internetin käytöstä.
Toimenpidepyynnön tekijöiden näkökannat
Toimenpidepyynnöissä katsottiin, että Helsingin Puhelimen IP-lähipuhelun hinnoittelulla on kilpailua rajoittavia vaikutuksia, koska hintarakenteen muutos tekee ISP:lle verkko-operaattorin vaihtamisen tai omaan paikallispuheluverkkoon siirtymisen taloudellisesti kannattamattomaksi. Erityisen haitallisena pidettiin hinnoittelua loppuasiakkaiden suhteen: suurin osa Internet-käytön kustannuksista muodostuu lähipuhelumaksuista, joten muutokset ko. puhelun hinnassa vaikuttavat välittömästi loppuasiakkaiden Internet-operaattorivalintoihin. Valittajista useat katsoivat, että käytännössä uusi hinnoittelu pakottaa ISP:t liittymään Helsingin Puhelimen IP-verkkoon.
Toimenpidepyynnöissä ja myöhemmissä lausunnoissa tuotiin esiin, että Helsingin Puhelimen verkko-operaattori ei ole tuotteistanut Internet-puhelun välitystä muille palveluoperaattoreille eli HPY ei salli ulkopuolisten Internet-palveluntarjoajien yhteenliittymistä paikalliskeskuksiinsa tasapuolisilla ehdoilla. Vaatimuksia mahdollisuudesta yhteenliittämiseen Helsingin Puhelimen IP-verkkoon pidettiin perusteltuina, koska paikallisverkko on teletoiminnassa ainutlaatuinen pullonkaulatekijä ja rinnakkaisen verkon rakentaminen ei ole taloudellisesti mahdollinen vaihtoehto. Toimenpidepyyntöjen tekijät katsoivat, että yhteenliittäminen paikalliskeskustasolla on teknisesti mahdollista ja että kilpailevien alueverkkojen tulisi voida liittyä Helsingin Puhelimen paikalliskeskuksiin tasapuolisin ehdoin verrattuna Helsingin Puhelimen omaan alueverkkoon. Pyynnöistä huolimatta Helsingin Puhelin ei kuitenkaan ole kyseistä palvelua tuotteistanut.
Toimenpidepyyntöjen tekijät katsoivat, että IP-lähipuhelun hinta ei ole niiden omien arvioiden mukaan kustannusvastaava eli hinnan alennus ei perustu kustannusten alenemiseen. Toimenpidepyynnöissä kiinnitetään huomiota myös siihen, että Helsingin Puhelimen tarjoaman 40 %:n alennuksen takia IP-lähipuhelun hinta ei eroa yöaikaan lainkaan paikallisverkkomaksun hinnasta ja ilta-aikana ja viikonloppuna hintaero on pieni. Tämä tekee transit-operaattorin toiminnan mahdottomaksi. Yöajan hinnoittelulla on ratkaiseva merkitys, koska merkittävä osuus Internet-puheluista tehdään nimenomaan yöaikaan.
Hinnoittelun lisäksi myös IP-verkon teknisten ratkaisujen ja edellytysten katsottiin rajoittavan ISP:ien mahdollisuuksia kilpailla HPY:n kanssa. Jos ISP liittyisi Helsingin Puhelimen IP-verkkoon, tulisi palvelussa tarvittavat päätepalvelimet sijoittaa Helsingin Puhelimen paikalliskeskuksiin ja tämä taas vähentäisi ISP:ien omia valvonta- ja tuotekehitysmahdollisuuksia. Lisäksi toimenpidepyynnön tekijät kiinnittivät huomiota siihen, että liittyessään HPY:n IP-verkkoon niiden omat laitteistot ja niihin tehdyt investoinnit jäisivät suurelta osin käyttämättömiksi.
Toimenpidepyynnön tekijöillä oli erilaisia näkemyksiä tapauksen relevanteista tuotemarkkinoista. Soneran mukaan relevantit tuotemarkkinat ovat alueellisten transit-palvelujen markkinat (asiakasliittymistä tulevan, keskuksissa yhteen kootun liikenteen siirtäminen transit-tason yhteenliittämispisteeseen) ja maantieteelliset markkinat HPY:n toimialue. Telian ja Saunalahden Serverin mukaan relevantteina tuotemarkkinoita tulisi pitää paikallisten telepalveluiden markkinoita kokonaisuudessaan.
Helsingin Puhelimen näkökannat
Helsingin Puhelimen mukaan uuden hinnoittelun tarpeeseen ovat vaikuttaneet Internet-liikenteen määrän voimakas kasvu sekä puhelujen keskipituuden kasvaminen. Helsingin Puhelin pyrkii pakettikytkentäisen tekniikan avulla lisäämään verkkonsa kapasiteettia, sillä kapasiteetin tarve kasvaa koko ajan Internet-liikenteen lisääntyessä. Ratkaisulle onkin HPY:n mukaan suuri tarve ja se on kiireellinen.
Helsingin Puhelimen mukaan kyse on siitä, että nyt käytettävissä olevasta Internet-siirtoon optimoidusta verkosta saatu kustannussäästö annetaan käyttäjille. Alennuksen saavat kaikki Helsingin Puhelimen paikallisverkkoon liitetyt asiakkaat riippumatta siitä, minkä ISP:n asiakkaita nämä ovat. Helsingin Puhelin toteaa myös, että uudet ratkaisut helpottavat pientenkin ISP:ien alalle tuloa, ja että uusi järjestely on tasapuolinen kaikkia operoijia kohtaan. Alennuskäytäntö on kohdistettu heti kaikkiin asiakkaisiin riippumatta siitä, miten yhtiö on ehtinyt rakentamaan verkkonsa IP-kelpoiseksi eri alueilla.
Helsingin Puhelin katsoo, ettei IP-lähipuhelun hinnoittelu estä muiden verkko-operaattoreiden toimintaa ja hinnoittelumahdollisuuksia, koska paikallisverkkomaksun hinta on alhaisempi kuin uuden Internet-puhelun. Muiden teleyritysten verkkoihin liittyviin palvelunumerosarjoihin soittaminen on siis vielä edullisempaa kuin uuden Internet-puhelun käyttö. Helsingin Puhelimen mukaan suurin osa kuluttajien Internet-käytöstä ajoittuu sellaiseen vuorokaudenaikaan, jolloin ISP:lle jää riittävä (25 %) kate. Yöaikaan, jolloin paikallisverkkomaksu ja IP-lähipuhelun hinta ovat samat, soitetaan vain 11 % kaikista Internet-puheluista eikä Helsingin Puhelin pidä tätä osuutta merkittävänä.
Helsingin Puhelimen mukaan ISP:ien laitteet eivät jää hyödyttömiksi, koska operaattorit voivat käyttää niitä Helsingin Puhelimen toiminta-alueen ulkopuolella. Lisäksi laitteisiin tehtyjä investointeja on mahdollisuus saada takaisin suurten laitetoimittajien uudelleensijoitusohjelmien kautta. Helsingin Puhelin toteaa myös, että sen laitetilat eivät sovellu kaikkien halukkaiden omien laitteiden sijoittamiseen. Myös kirjavan laitekannan ylläpito olisi käytännössä mahdotonta.
Helsingin Puhelin ilmoittaa valmistelleensa IP-tekniikan käyttöönottoa jo pitkään, ja se pitää kohtuuttomana vaatimuksena uuden, edistyksellisen tekniikan käyttöönoton kieltämistä tai lykkäämistä vain siksi, että kilpailijat ehtisivät kehittää omat vastaavat ratkaisunsa. Lisäksi yhtiö katsoo kohtuuttomaksi sen, että kilpailijat pystyisivät määräämään tai vaikuttamaan Helsingin Puhelimen käyttämiin strategioihin ja hinnoitteluun. Yhtiön mielestä se on informoinut kaikkia osapuolia ajoissa ja riittävän laajasti. Hinnastot ja tekniset ratkaisut ovat olleet 8.10.1999 lähtien täsmennettyinä halukkaiden saatavilla. Helsingin Puhelin katsoo, että sen menettelyssä ei ole mitään lainvastaista.
Yhtiö toteaa lisäksi, että ISP:t voivat jatkaa toimintaansa täysin samalla lailla kuin tähänkin asti, eikä mitään muutoksia ole pakko tehdä. Helsingin Puhelimen mukaan sen uusi teknologia edustaa kuitenkin kehitystrendiä, jossa uudenlainen verkkorakenne yleistyy ja syntyy asiakkaita hyödyttäviä kustannussäästöjä. Yhtiö toteaa edelleen, että sen hinnoittelu on kustannusvastaavaa, kohtuullista ja tasapuolista. Suuri vaikutus puheluhinnoitteluun on ollut viranomaismääräyksillä; yhtiö mainitsee erityisesti liikenneministeriön paikallisverkkomaksu-päätöksen[1] hinnoittelurakenteeseen vaikuttavana tekijänä. Helsingin Puhelin on esittänyt Kilpailuvirastolle laskelman kustannussäästöistä, jotka uusi IP-verkko toteutettuna mahdollistaa. Laskelmien mukaan kustannukset selvästi alenevat verrattuna entiseen tiedonsiirtojärjestelmään.
HPY pitää väitettä siitä, että yhtiö ei salli ulkopuolisten ISP:ien yhteenliittämistä paikalliskeskuksiinsa tasapuolisin ehdoin virheellisenä ja katsoo, että väite perustuu väärinkäsitykseen verkon rakenteesta. Paikalliskeskuksiin liittyminen ei ole HPY:n mukaan asiassa relevantti kysymys. Yhtiö tarjoaa kuitenkin normaalin hinnaston mukaisen 2 Mbit/s- liitännän jokaisesta puhelinkeskuksestaan. Helsingin Puhelin perustelee paikallistason yhteenliittämisen kalleutta verrattuna teleliikennealuekohtaiseen yhteenliittämiseen erilaisella kustannusrakenteella. Koska paikallistason yhteenliittämisestä aiheutuu suuremmat kustannukset, on yhtiö mielestään oikeutettu saamaan siitä suuremman korvauksen.
Helsingin Puhelimen mukaan väite paikallispuhelu- ja Internet-palvelutarjonnan markkinoiden yhteensitomisesta on väärä, koska kyseessä ei ole Internet-palvelu vaan tiedonsiirto. IP-lähipuhelu voidaan ottaa käyttöön yhtä hyvin muissakin datasiirtotarpeissa kuin yhteyksissä Internetiin.
Helsingin Puhelimen mukaan kytkentäinen datasiirto eroaa käyttötarkoitukseltaan ja ominaisuuksiltaan muusta teleliikenteestä. Yhtiö katsoo, että tapauksen relevantteina tuotemarkkinoina on pidettävä teleoperaattoreiden tarjoamia kytkentäisen datasiirron televerkkoliityntöjä Internet-operaattoreille, joissa teleoperaattorit voivat olla joko liittymä- tai yhdysliikenneoperaattoreita. Yhtiön mukaan loppuasiakkaiden osalta tulisi tarkastella ainoastaan Internet-palvelumarkkinoita.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Alaa sääntelevät lait
Vaikka telealan sääntelyä on viime vuosina merkittävästi purettu, alalla on edelleen runsaasti erityislainsäädäntöä. Tärkein telealaa koskeva erityissäännös on telemarkkinalaki (396/1997), jonka tarkoituksena on lain 1 §:n mukaan edistää maan telemarkkinoiden tehokkuutta siten, että saatavilla olevat mahdollisuudet televiestintään ovat:
- käyttäjien televiestinnän kohtuullisten tarpeiden mukaisia;
- keskenään kilpailevia;
- teknisesti kehittyneitä;
- laadultaan hyviä;
- toimintavarmoja ja turvallisia; sekä
- hinnaltaan edullisia.
Telemarkkinalain 2 §:n mukaan lain tarkoituksen saavuttamiseksi edistetään televerkkojen ja telepalveluiden välistä kilpailua ja luodaan tarjontaperiaatteet, jotka turvaavat 1 §:n mukaisten televerkkojen ja telepalveluiden yleisen saatavuuden.
Telemarkkinalain 36 §:n 4 momentin mukaan telemarkkinoiden kilpailunrajoituksia ja niiden vahingollisia vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon myös telemarkkinalain ja sen nojalla annetut säännökset ja määräykset.
Telemarkkinalain 3 §:n 2 momentin 4 kohdan mukaan telemarkkinalaki ei koske teletoimintaa, joka liittyy pääasiallisesti muuhun televiestintään kuin puheluiden välittämiseen. Liikenneministeriö on 22.12.1997 antamassaan päätöksessä[2] todennut, että edellä mainittua telemarkkinalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävää toimintaa on kytkentäinen datasiirto ja kuvan siirto datasiirtoverkossa. Vaikka datasiirto on suurelta osalta rajattu telemarkkinalain soveltamisalan ulkopuolelle, ei tämä rajaus estä käsittelemästä datasiirrossa esiin tulevia kilpailuongelmia kilpailunrajoituslain nojalla. Telemarkkinalain soveltamisalan rajaus ei myöskään estä sen soveltamisalaan kuuluvien tuotteiden ja soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjen tuotteiden tarkastelemista samalle relevantille markkinalle kuuluvina, jos tuotteiden markkinaolosuhteet ja ominaisuudet tekevät niistä asiakkaiden kannalta toisensa kohtuullisesti korvaavia.
Relevantit tuotemarkkinat
Internet-palvelumarkkinat
Kilpailuvirasto on päätöksessään 8.10.1999 (dno 1102/61/98) määritellyt Internet-palvelun seuraavasti:
Internetillä tarkoitetaan yhteenliitetyistä lähiverkoista ja palvelimista koostuvaa maailmanlaajuista tietoverkkoa. Käsiteltävässä tapauksessa Internet-palvelulla tarkoitetaan palvelua, jossa loppukäyttäjälle, yritykselle tai yksityishenkilölle, tarjotaan liittymää, joka mahdollistaa Internet-verkkoon pääsyn ja verkon käytön. Internet-palvelujen tarjoajalla tarkoitetaan yritystä, joka tarjoaa liittymää Internetiin ja muihin tietokonepohjaisiin tietoverkkoihin palvelintensa kautta. Useimmiten palveluihin kuuluu myös asiakasneuvonta liittymän käytössä (ns. helpdesk) sekä henkilökohtaisen sähköpostiosoitteen ja kotisivujen tarvitseman levytilan tarjoaminen liittymän ostajalle.
Komissio on Telia-Telenor -päätöksessään[3] kuvaillut Internetiä joukoksi yhteenliitettyjä ja päällekkäisiä verkkoja, jotka kaikki käyttävät samaa TCP/IP -protokollaa tietojen siirtoon. Internet-verkot voivat liittyä yhteen horisontaalisesti ns. peering- eli liikenteen vaihtojärjestelyillä tai vertikaalisesti niin, että yksi verkko ostaa toiselta yhteyksiä muualle. Suurimmat Internet-dataverkot voivat olla kattavuudeltaan maailmanlaajuisia, kun taas pienempien verkkojen peittoalue voi olla paikallinen, alueellinen tai valtakunnallinen. Kaikki Internet-verkot ovat Internet-palveluntarjoajia (ISP) sekä toisilleen että loppuasiakkaille.
Tapauksessa WorldCom-MCI[4] komissio on todennut, ettei Internet-palveluita voida korvata muilla datasiirtopalveluilla. Internet-palveluita hankkivat asiakkaat odottavat saavansa Internet-palvelun avulla pysyvän ja häiriöttömän yhteyden kaikkiin Internetin käyttäjiin. Samassa päätöksessä komissio määritteli Internet-palvelun tarjoamisen seuraavasti:
Internet-palveluntarjoaja tarjoaa perusyhteyden käyttämällä sellaista laitteistoa, ohjelmistoa, verkkokonfiguraatiota, asiakastukea ja laskutuspalveluja, jotka ovat tarpeen, jotta asiakas voi hyödyntää Internet-yhteyttään.
Internet-palveluita tarjoaa Suomessa tällä hetkellä noin kuusikymmentä yritystä, joista suuri osa on pieniä alueellisesti toimivia palveluntarjoajia. Tammikuussa 2000 markkinaosuuden mukaan suurimmat valtakunnallisesti Internet-palveluita tarjoat yritykset ovat Sonera, jonka markkinaosuus on 43 %, Saunalahti (19 %,) sekä Helsingin Puhelin (15 %).[5] Pääsy Internet-markkinoille on helppoa, sillä toiminnan aloittamiselle ei ole asetettu lainsäädännössä rajoituksia. Toiminnan aloittaminen ei vaadi kohtuuttomia taloudellisia voimavaroja, sillä Internet-operaattori voi aloittaa toiminnan arviolta 100.000 – 200.000 markan investoinneilla.
Internet-palveluntarjoajien liityntämarkkinat
Suuri osa loppuasiakkaista käyttää Internet-palveluita kiinteän televerkon kautta. Tämän takia Internet-palveluntarjoajan on pystyttävä liittymään yleiseen kytkentäiseen televerkkoon jossakin sen pisteessä. Teknisesti Internet-palveluntarjoaja voisi liittyä mihin tahansa sellaiseen televerkkoon, joka on yhdysliikennejärjestelyiden avulla yhteydessä loppuasiakkaan liittymäoperaattorin[6] verkkoon. Valintainen yhteys voidaan muodostaa paitsi saman teleliikennealueen sisällä, myös kaukoverkkojen tai kansainvälisten yhteyksien avulla. Kauko- ja ulkomaanyhteyksistä perittävien suurempien maksujen takia Internet-palveluntarjoajan on käytännössä liityttävä televerkkoon sellaisessa pisteessä, joka mahdollistaa asiakkaan yhteydenoton paikallispuhelumaksulla. Usein valtakunnallista palvelua tarjoava ISP perustaa yhden soittosarjan kullekin teleliikennealueelle tai käyttää valtakunnallista palvelunumeroa, johon voi soittaa paikallispuhelumaksun hinnalla. Paikallisesti toimivat Internet-palveluntarjoajat voivat toimia joko yhdellä tai muutamalla teleliikennealueella tai vain yhden paikallisverkon alueella. ISP voi liittyä televerkkoon kolmella tavalla.
1. Sellainen Internet-palveluntarjoaja, joka on samalla teleoperaattori (jäljempänä teleoperaattori-ISP), eli jolla on tai jonka kanssa samaan konserniin kuuluvalla yhtiöllä on omaa televerkkoa, voi käyttää liittymiseen omaa televerkkoaan. Teleoperaattori-ISP saa yhteyden asiakkaiden liittymäoperaattoreihin solmimalla näiden kanssa yhdysliikennesopimuksia, joiden nojalla teleliikenne välitetään asiakkaalta Internet-palveluntarjoajan verkkoon. Teleoperaattori-ISP saa verkkoonsa tulevista puheluista yhdysliikennesopimusten mukaista laskevan liikenteen korvausta (terminointikorvaus) siltä televerkkoyritykseltä, jonka verkosta puhelu on lähtenyt. Internet-palveluntarjoajalle tuleva teleliikenne on huomattavassa määrin yksisuuntaista, sillä yhteys muodostetaan lähes poikkeuksetta niin, että asiakas soittaa Internet-palveluntarjoajan soittosarjaan. Teleoperaattori-ISPin tuloista merkittävä osuus voi muodostua muiden televerkkoyritysten sille maksamista verkkokorvauksista. Asiakkaalle teleoperaattori-ISPin palveluun soittaminen maksaa tavallisesti paikallispuhelumaksun. Asiakkaan maksama paikallispuhelumaksu jakautuu liittymäoperaattorin ja teleoperaattori-ISPin kesken siten, että liittymäoperaattori saa paikallisverkkomaksun, joka voi liikenneministeriön päätöksen[7] mukaan olla enintään 60 % paikallispuhelumaksusta ja teleoperaattori-ISP saa terminointikorvauksen, joka on yleensä 40 % paikallispuhelumaksusta. Teleoperaattori-ISP päättää itsenäisesti terminointimaksun jakautumisesta yhtiön sisällä televerkko- ja ISP-toimintojen kesken.
2. Internet-palveluntarjoaja, joka toimii ainoastaan telepalveluyrityksenä ja jolla ei ole omaa televerkkoa (jäljempänä myös palveluoperaattori-ISP), liittyy televerkkoon yleensä vuokraamalla yhteyden jonkin alueella toimivan televerkkoyrityksen verkosta. Asiakkaalta tuleva piirikytkentäinen teleliikenne ohjataan Internet-palveluntarjoajalle vuokrayhteyden kautta, jonka välityksellä liikenne ohjautuu Internet-palveluntarjoajan palvelinlaitteisiin. Internet-palveluntarjoaja muuntaa liikenteen pakettikytkentäiseksi. Televerkkoliityntää voi Internet-palveluntarjoajalle tarjota mikä tahansa telealueella toimiva televerkkoyritys. Yhteys, jolla Internet-palveluntarjoaja liittyy televerkkoon on usein kapasiteetiltaan 2 Mbit/s. Kilpailuviraston eräiltä ISP-yhtiöiltä saaman arvion mukaan laskennallisesti yksi 2 Mbit/s -yhteys riittää noin 160 asiakkaan palvelemiseen – määrään tosin vaikuttaa voimakkaasti käytön luonne. Näitä yhteyksiä voi olla yksi tai useampia ja sama Internet-palveluntarjoaja voi hankkia yhteyksiä useilta eri televerkkoyrityksiltä. Asiakkaan liittymäoperaattori ohjaa dataliikenteen yhdysliikennesopimusten nojalla sille televerkkoyritykselle, jolta Internet-palveluntarjoaja on yhteyden vuokrannut ja maksaa verkkokorvaukset tälle televerkkoyritykselle. Tässä mallissa Internet-palveluntarjoaja ei saa verkkokorvauksia, vaan ISPin tulot muodostuvat pääasiassa asiakkailta perittävistä kuukausimaksuista. Palveluoperaattori-ISPille soittaminen maksaa asiakkaalle tavallisesti paikallispuhelumaksun, joka jakautuu asiakkaan liittymäoperaattorin ja Internet-palveluntarjoajalle yhteyden vuokranneen televerkko-operaattorin kesken yleensä suhteessa 60/40.
3. Helsingin Puhelin on kesästä 1999 alkaen tarjonnut ISPeille myös aivan uutta liityntävaihtoehtoa eli liityntää omaan IP-verkkoonsa. IP-verkon avulla Helsingin Puhelimen on tarkoitus tehostaa oman paikallisen televerkkonsa käyttöä muuntamalla Internet-liikenne pakettikytkentäiseksi mahdollisimman lähellä loppukäyttäjää. ISP, joka liittyy Helsingin Puhelimen IP-verkkoon saa dataliikenteen jo valmiiksi pakettikytkentäisessä muodossa, jolloin ISP ei tarvitse omaa modeemisarjaa. Internet-palveluntarjoajan tehtäväksi jää vain Internet-yhteyksien tarjoaminen. Helsingin Puhelimen liittymäasiakkaat voivat soittaa halvemmalla niiden Internet-palveluntarjoajien soittosarjoihin, jotka ovat liittyneet IP-verkkoon. Yhtiön nykyisen hinnaston mukaan tällaisen Internet-puhelun hinta on noin 20 % halvempi kuin paikallispuhelumaksu.
Paikallistelepalvelumarkkinat
Jotta asiakas voisi käyttää Internet-palveluita, on asiakkaan ja Internet-palveluntarjoajan välille muodostettava yhteys. Tämä yhteys voidaan saada aikaan joko pysyvästi kiinteällä yhteydellä tai jokaista käyttökertaa varten erikseen valintaisen televerkon kautta. Kiinteitä yhteyksiä käyttävät tavallisesti paljon Internet-palveluita tarvitsevat yritysasiakkaat ja muut suurkäyttäjät. Kiinteä yhteys voidaan toteuttaa mm. vuokraamalla tilaajayhteys alueen perinteiseltä televerkkoyritykseltä. Kiinteän yhteyden voi muodostaa myös ADSL-tekniikalla. ADSL-tekniikkaan perustuvat kaupalliset sovellukset ovat vasta tulleet markkinoille, eivätkä ne ole vielä laajassa käytössä.
Kuluttajilla on myös joillain paikkakunnilla mahdollisuus saada Internet-yhteys kaapelitelevisioverkon kautta. Tässä ns. kaapelimodeemiratkaisussa kuluttaja maksaa yhteydestä vain kiinteän kuukausihinnan. Kaapelitelevisioverkon kautta asiakkaat eivät voi hankkia muita telepalveluita kuin Internet-palveluita.
Ehdottomasti yleisin yhteydenottotapa on valintainen yhteys (ns. dial-up access) Internet-palveluntarjoajan soittosarjaan perinteisen kiinteän televerkon kautta. Asiakas muodostaa yhteyden erikseen jokaisella käyttökerralla soittamalla kiinteästä teleliittymästään palveluntarjoajan soittosarjaan. Perinteisen analogisen puhelinverkon kautta otettu valintainen yhteys vaatii modeemit linjan molempiin päihin, sekä asiakkaalle että Internet-palveluntarjoajalle. Yhteyden tarjoaa asiakkaan liittymäoperaattori, jonka verkon kautta dataliikenne kulkee asiakkaan liittymästä Internet-palveluntarjoajalle ja päin vastoin. Liittymäoperaattori vastaa linjan avaamisesta ja liikenteen välittämisestä ja perii tästä maksun.
Digitaalista ISDN-liittymää käytetään vastaavalla tavalla, mutta analogisen ja digitaalisen tekniikan välisen muutoksen tekeviä modeemeja ei tarvita. Joissain maissa yleistyneet ISDN-verkon ns. aina päällä –ratkaisut erilaisine variaationeen eivät vielä ole tulleet Suomeen.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei Internet-palveluun otettua valintaista yhteyttä voida pitää muusta paikallispuheluliikenteestä eroavana tuotteena, vaan paikallistelepalveluita eli televiestien reititystä paikallisessa televerkossa tulee käsitellä tässä tapauksessa yhtenä markkinana. Myös komissio on Worldcom – MCI tapauksessa katsonut kaiken laatuisen paikallisen puhelinliikenteen kuuluvan samoille markkinoille. Päätöksessä komissio on nimenomaisesti todennut, että ”[m]ikään ei erota toisistaan Internetiä varten ostettavia paikallisia puhelinpalveluja ja puhelinpalveluja, jotka ostetaan mitä tahansa muuta paikallista puhelinliikennettä varten”. Sekä perinteisiä äänipuheluita että datapuheluita varten on hankittava kiinteän televerkon liittymä. Liittymäoperaattorilla ei tällä hetkellä ole käytännössä mahdollisuutta kontrolloida sitä, käytetäänkö liittymiä puheen vai datan siirtoon. Puheen ja datan siirto on perinteisissä televerkoissa toteutettu samalla tavalla eli piirikytkentäisesti. Myös Helsingin Puhelimen uudessa IP-verkossa puhelu kulkee alkumatkan piirikytkentäisesti. Puheen ja datan siirrosta peritään saman hinnaston mukaisia maksuja ja molempien viestityyppien kohdalla kilpailuolosuhteet ovat paikallisverkoissa täysin yhteneväiset. Kilpailuneuvosto on Päijät-Hämeen Puhelinyhdistyksen omistaja-alennuksia koskevassa tapauksessa antamassaan välipäätöksessä (28.2.2000) katsonut, että datasiirto ja äänipuhelut kuuluvat samoille paikallistelepalveluiden markkinoille.
Maantieteelliset markkinat
Komissio on Telia-Telenor[8] päätöksessään katsonut, että Internet-palveluiden markkinat ovat pääasiassa valtakunnalliset. WorldCom-MCI[9] päätöksessä komissio on todennut, että Internet-palveluiden markkinat voivat olla tapauksesta riippuen joko kansainväliset, valtakunnalliset tai alueelliset. Kilpailuvirasto on päätöksessään 8.10.1999 todennut, että Internet-palveluiden markkinat ovat pääosin valtakunnalliset, vaikka alalla toimii myös useita alueellisia palveluntarjoajia.
ISP:ien liityntäpalveluita voi edellä kuvatulla tavalla periaatteessa hankkia mistä tahansa televerkosta, joka on yhteenliittämisjärjestelyiden avulla yhteydessä loppuasiakkaan liittymäoperaattorin verkkoon. Jotta ISP voisi tarjota taloudellisesti kilpailukykyisiä Internet-palveluita loppuasiakkaille, on sen liityttävä televerkkoon paikallisesti. Kilpailuvirasto katsoo, ettei ISP:ien liityntämarkkinoita voida tämän takia pitää laajempina kuin paikallisina, yleensä teleliikennealuekohtaisina.
Paikallistelepalveluita voi tarjota ainoastaan asiakkaalle liittymän tarjonnut televerkkoyritys. Kiinteiden teleliittymien tarjontaa rajoittaa kyseisen verkon fyysinen maantieteellinen ulottuvuus, sillä verkon laajentaminen sen nykyisen kattavuusalueen ulkopuolelle vaatii sekä huomattavia taloudellisia investointeja että aikaa. Paikallisten televerkkoyritysten verkot kattavat edelleen lähinnä vain ne alueet, joilla kullakin yrityksellä on ollut yksinoikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Kullakin paikallisella televerkkoyrityksellä on velvollisuus omalla toimialueellaan tarjota telepalveluita kaikille niitä tarvitseville.[10] Edellä mainituista syistä paikallisten telepalveluiden markkinat on Kilpailuviraston mukaan rajattava kulloinkin kyseessä olevan paikallisen televerkkoyrityksen toimialueen mukaisesti.
Helsingin Puhelimen asema markkinoilla
Helsingin Puhelin on aktiivinen toimija kaikilla edellä kuvatuilla hyödykemarkkinoilla. Yhtiön Kolumbus-Internet-palvelusta on saatavilla useita versioita sekä kotitalouksille että yrityskäyttöön. Kolumbusta markkinoidaan valtakunnallisesti ja useat Finnet-ryhmään kuuluvat paikalliset puhelinyhtiöt toimivat Kolumbuksen jälleenmyyjinä. Perinteisellä toimialueellaan Helsingin Puhelin tarjoaa kilpaileville ISP:ille liityntää sekä perinteiseen piirikytkentäiseen paikallisteleverkkoonsa että uuteen pakettikytkentäiseen IP-verkkoonsa. HPY ei kuitenkaan tarjoa yhteenliittämistä omaan IP-verkkoonsa paikalliskeskuksissa. Lisäksi Helsingin Puhelin tarjoaa perinteisellä toimialueellaan paikallisia telepalveluita kotitalouksille ja yrityksille.
Kilpailuvirasto on päätöksessään 8.10.1999[11] arvioinut Internet-palveluiden markkinoita. Päätöksessä on todettu, että Internet-palvelumarkkinoiden suurimman toimijan Soneran iNET-palvelun valtakunnallinen markkinaosuus on 40 %. Helsingin Puhelimen Kolumbus-palvelun valtakunnallinen markkinaosuus on 20 %. Valtakunnallisten toimijoiden lisäksi alalla on useita kymmeniä vain paikallisesti toimivia palveluntarjoajia ja yhteensä Suomessa toimii noin 60 ISP:tä. Markkinat ovat lisäksi voimakkaasti kasvamassa ja uusien yrittäjien markkinoille tulo on helppoa. Päätöksessään virasto on katsonut, että alalla on toimivaa kilpailua ja ettei tutkituilla yrityksillä, Soneralla, Helsingin Puhelimella tai Tampereen Puhelimella, ole määräävää asemaa Internet-palveluiden markkinoilla valtakunnallisesti eikä alueellisesti. Kilpailuvirasto on kuitenkin kiinnittänyt huomiota siihen, että Internet-palveluntarjoaja, joka on samalla televerkko-operaattori, voi verkkopalveluidensa hinnoittelulla vaikuttaa kilpailevien Internet-operaattoreiden kustannuksiin ja paikallistelepalveluidensa hinnoittelulla loppukäyttäjän kustannuksiin. Em. päätöksessä on todettu, että määräävässä asemassa olevalla paikallisella televerkkoyrityksellä on erityinen velvoite kohdella asiakkainaan olevia Internet-operaattoreita tasapuolisesti, mikä tarkoittaa muun muassa sen käyttämän hinnoittelun kustannusvastaavuutta.
Lähes kaikilla alueilla Suomessa Internet-palveluntarjoajat voivat hankkia liitynnän televerkkoon muiltakin kuin alueen perinteiseltä televerkko-operaattorilta. Kilpailevia verkkoja tarjoavat Helsingin alueella mm. Sonera ja Telia. ISP:illa on mahdollisuus kilpailuttaa eri verkko-operaattoreita ja käytännössä useat ISP:t ovat varmistus- ja kilpailutussyistä hankkineet liityntöjä useammalta televerkkoyritykseltä. Helsingin Puhelin on syksyllä 1999 arvioinut, että ISP-liitynnöistä noin […][12] % on sen verkossa ja noin […] % Soneran verkossa. Saunalahden oman verkon käyttöönotto ja yhteyksien siirtäminen yhtiön omiin keskuksiin muuttaa HPY:n arvion mukaan markkinatilannetta siten, että Saunalahden markkinaosuudeksi tulee noin […] % ja Helsingin Puhelimen ja Soneran markkinaosuudet pienentyvät vastaavasti. Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto katsoo, ettei Helsingin Puhelimella ole määräävää markkina-asemaa ISP-liityntämarkkinoilla.
Helsingin Puhelimella on perinteisellä toimialueellaan yli 90 % markkinaosuus sekä paikallisliittymien että paikallistelepalveluiden tarjonnassa. Kilpailuvirasto on päätöksessään 23.12.1998[13] todennut, että HPY:n markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on niin korkea, että sillä voidaan viraston käsityksen mukaan todeta olevan määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi HPY hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna sekä mahdollisuuden vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin perinteisellä toimialueellaan. Myös HPY:n taloudelliset voimavarat ovat huomattavat – yhtiön liikevaihto oli vuonna 1998 noin 24 % kaikkien Suomen teleyritysten yhteenlasketusta liikevaihdosta. Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelimella on määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa eli paikallisten verkko- ja telepalveluiden tarjonnassa niillä alueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Eri asiakasryhmien kohtaama kilpailutilanne paikallisilla telemarkkinoilla ei kuitenkaan ole samanlainen. Suuret yritysasiakkaat hankkivat määrällisesti selvästi enemmän telepalveluita kuin useimmat kotitaloudet tai PK-yritykset. Kilpailuvirasto on päätöksessään 30.4.1999[14] todennut, että telepalveluita hankkivat suuret yritykset, jotka tarvitsevat vähintään 2 Mbit/s -kapasiteettisia teleliittymiä, voidaan erottaa omaksi markkinakseen. Näiden yritysten teleliikenteen volyymi on niin suuri, että kilpailevien teleoperaattoreiden kannattaa useissa tapauksissa yhdistää tällainen yritys omaan televerkkoonsa rakentamalla kyseiselle asiakkaalle rinnakkainen, alueen perinteisen operaattorin verkosta riippumaton tilaajayhteys. Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelimella ei ole tällaisten yritysten telepalveluiden toimittajana määräävää asemaa perinteisen toimialueensa paikallisessa teletoiminnassa (ml. paikalliset verkko- ja telepalvelut).
IP-lähipuhelun hinnoittelu
Kilpailunrajoituslain 7 § mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää mm. hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien liikesuhteen ehtojen käyttämistä (2. kohta) sekä kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista (4. kohta). Määräävässä markkina-asemassa oleville elinkeinonharjoittajille onkin asetettu erityinen tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvelvoite. Tällaisessa asemassa olevalla elinkeinonharjoittajalla on erityinen velvollisuus pidättäytyä toimenpiteistä, jotka syrjivät keskenään samassa asemassa olevia asiakkaita. Määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan hinnoittelun on oltava kustannusvastaavaa, läpinäkyvää ja tasapuolista. Lisäksi määräävässä asemassa olevan elinkeinonharjoittajan on noudatettava hinnoittelussaan muutoinkin johdonmukaisuutta ja ennakoitavuutta.
Helsingin Puhelimen 1.6.1999 käyttöönottaman IP-lähipuhelun hinta oli päivällä 20% ja yöllä 40% tavallista lähipuhelua halvempi. Yhtiö perusteli IP-lähipuhelun halvempaa hintaa pakettikytkentäisen datasiirron käyttöönotosta saatavilla kustannussäästöillä. Kilpailuvirasto katsoi vastinepyynnössään 16.9.1999, että Helsingin Puhelimen yöaikaan myöntämä 40% alennus IP-lähipuheluista on vaikeuttanut kilpailevien Internet-palveluntarjoajien toimintaa, sillä loppuasiakkaiden IP-lähipuhelusta maksama yöhinta on ollut saman suuruinen kuin Helsingin Puhelimen yhdysliikenteestä kilpaileville televerkkoyrityksille maksama terminointimaksu. HPY:n IP-lähipuhelusta myöntämään 40% alennukseen vastaaminen olisi merkinnyt kilpaileville televerkkoyrityksille nollakatteista toimintaa. HPY ilmoitti vastineessaan 8.10.1999 luopuvansa 40% alennuksesta vuoden 1999 aikana. HPY on toteuttanut muutoksen 1.12.1999, minkä jälkeen IP-lähipuhelun hinta on ollut läpi vuorokauden 20% tavallista lähipuhelua halvempi.
Määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetettu tasapuolisuusvelvoite tarkoittaa mm. sitä, että samanlaisista tuotteista ja samanlaisilta asiakkailta on perittävä yhtäläistä hintaa. Hintojen eriyttäminen on sallittua, mikäli sille on osoitettavissa kustannuksista johtuva tai muuten kilpailuoikeudellisesti hyväksyttävä objektiivinen syy. Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelimella on ollut hyväksyttävä syy periä tavallisesta lähipuhelusta ja IP-lähipuhelusta eri hintaa. IP-lähipuhelun teknisen toteutuksen ja siitä aiheutuvien kustannussäästöjen vuoksi IP-lähipuhelua ja tavallista lähipuhelua voidaan pitää siinä määrin eri tuotteina, ettei eri hinnan perimistä voida pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisena syrjintänä.
Kilpailunrajoituslain 7 § 4 kohdan nojalla määräävän aseman väärinkäyttönä pidetään myös ns. saalistushinnoittelua eli tietyn hyödykkeen hinnoittelua alle sen tuottamisesta aiheutuvien muuttuvien kustannusten. Joissakin tapauksissa määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen hinnoittelua voidaan pitää saalistavana myös silloin, kun hinnat alittavat yrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset, mikäli muut olosuhteet viittaavat kilpialijoiden määrätietoiseen poissulkemiseen. Epäillyssä saalistushinnoittelussa on tarkasteltava myös sitä, ovatko alan markkinaolosuhteet muuttumassa tai muuttuneet saalistushinnoittelun seurauksena niin, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen on mahdollista hintoja nostamalla korvata aiemmasta alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Helsingin Puhelin on selvittänyt IP-lähipuhelun tuomia kustannussäästöjä. Selvitysten perusteella Kilpailuvirasto ei ole voinut todeta, että yhtiö olisi syyllistynyt saalistushinnoitteluna pidettävään kustannukset alittavaan hinnoitteluun. Kilpailuvirasto ei myöskään ole saanut näyttöä siitä, että HPY:n tavoitteena olisi ollut IP-lähipuhelun hinnoittelun avulla estää kilpailijoiden toimintaa paikallistelepalveluiden markkinoilla.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisena väärinkäyttönä voidaan pitää myös hinnoitteluperusteiden ennakoimatonta ja yhtäkkistä muuttamista.[15] Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota siihen, että Internet-puhelujen hinnoittelua koskeva uudistus on pantu täytäntöön huomattavan nopeasti ilman, että uuden hinnoittelun perusteista tai itse hinnoista olisi tiedotettu etukäteen yhtiön kanssa kilpaileville Internet-palveluntarjoajille, joiden toimintaedellytyksiin hinnoittelu-uudistus kuitenkin merkittävästi vaikuttaa. HPY:n kanssa kilpailevat Internet-palveluntarjoajat eivät ole näin ollen voineet ennakolta varautua uuden hinnoittelun edellyttämiin muutoksiin.
Määräävän aseman hyväksikäyttö kilpailun rajoittamisessa muilla markkinoilla
Kilpailunrajoituslain 7 § 5 kohdan mukaan kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun muassa määräävän aseman hyväksikäyttämistä muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Internet-palveluita, kuten muitakin kiinteän verkon telepalveluita, voi käyttää ainoastaan paikallisen televerkon välityksellä. Palveluiden käyttö vaatii liittymän paikalliseen televerkkoon ja paikallistelepalveluiden hankkimisen liittymäoperaattorilta. Tällä hetkellä paikallisverkon liittymää ja paikallisia telepalveluita ei voida erottaa toisistaan, vaan paikalliset telepalvelut on hankittava liittymäoperaattorilta. Tämä antaa paikallista televerkkoa hallitsevalle operaattorille mahdollisuuden kontrolloida liittymäasiakkaidensa telepalveluiden käyttöä sekä omalla paikallisverkon ja paikallistelepalveluiden hinnoittelulla vaikuttaa muiden telepalveluiden käytön kokonaiskustannuksiin.
Paikallistelepalveluista perityt maksut muodostavat useassa tapauksessa valtaosan asiakkaan Internet-palvelun käyttökuluista. Tämän vuoksi asiakkaan voi olla kannattavaa valita sellainen Internet-palvelu, johon voi ottaa yhteyden mahdollisimman halvalla. Juuri teleyhteyden maksuista johtuen on erittäin harvinaista, että Internet-palveluita hankittaisiin toiselta teleliikennealueelta tai ulkomailta, koska tällöin yhteydestä joutuisi maksamaan kaukopuhelu- tai ulkomaanpuhelumaksun. Tavallisimmin asiakas hankkii sellaisen Internet-liittymän, johon soittaminen maksaa vain paikallispuhelumaksun.
Paikallistelepalveluita tarjoava teleoperaattori voi paikallisten telepalveluiden hinnoittelulla huomattavasti vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin sekä Internet-palveluiden että ISP:iden liityntäpalveluiden markkinoilla. Paikallispuheluiden hinnoittelu ohjaa asiakkaiden Internet-palveluiden valintaa, mikä puolestaan vaikuttaa siihen, miten Internet-palveluntarjoajien kannattaa televerkkoon liittyä. Koska asiakkaan Internetin käytön kokonaiskustannukset riippuvat suurelta osin paikallistelepalveluiden hinnoista, asiakkaan kannalta on taloudellisesti järkevää siirtyä käyttämään sellaista palvelua, jonka telepalvelumaksut ovat halvimmat. Jotta palveluntarjoajat voisivat tarjota hinnaltaan kilpailukykyisiä palveluita, on näiden liityttävä televerkkoon tavalla, joka turvaa asiakkaalle edullisimmat yhteyshinnat. Näin ollen etenkin alueen perinteinen televerkkoyritys voi loppuasiakashinnoittelun avulla tehdä omaan verkkoonsa liittymisen palveluntarjoajan kannalta edullisemmaksi kuin muihin saman telealueen verkkoihin liittymisen.
Helsingin Puhelimella on mahdollisuus paikallisessa teletoiminnassa omaamansa määräävän markkina-aseman turvin hinnoitella paikalliset telepalvelut kilpailijoista ja asiakkaista riippumatta. HPY:n paikallistelepalveluiden hinnoittelulla taas voi olla merkittäviä vaikutuksia läheisten markkinoiden, mm. Internet-markkinoiden ja ISP:ien liityntämarkkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Näin ollen Helsingin Puhelimella on mahdollisuus paikallistelepalvelumarkkinoilla omaamansa markkinavoiman avulla rajoittaa kilpailua viereisillä markkinoilla.
Helsingin Puhelimen mukaan IP-lähipuhelun käyttöönotolla on tavoiteltu televerkon tehokkaampaa käyttöä sekä kustannussäästöjä. Datayhteys käyttää yleensä perinteistä kiinteää televerkkoa samalla tavalla kuin äänipuhelu, eli piirikytkentäisesti, jolloin yhteys on varattuna koko käytön ajan riippumatta siitä, kulkeeko siinä dataa vai ei.[16] Helsingin Puhelimen uudessa IP-verkossa yhteys muutetaan pakettikytkentäiseksi lähempänä asiakasta, mikä tehostaa televerkon käyttöä. Pakettikytkentäinen teleliikenne pitää yhteyttä varattuna ainoastaan silloin, kun siinä siirretään dataa. Silloin, kun dataa ei yhteydellä siirry, yhteyttä voidaan käyttää muun teleliikenteen siirtämiseen. Pakettikytkentäisyys tehostaa erityisesti Internet-liikennettä, joka on luonteeltaan purskeista – käyttäjän näppäilemien komentojen jälkeen siirtyy suuriakin tietomääriä (esimerkiksi kuva), jonka jälkeen siirrossa voi olla pitkä tauko. Helsingin Puhelimen toteuttamassa IP-verkkomallissa teleyhteys kulkee piirikytkentäisenä lähimpään sellaiseen verkon keskukseen, jossa IP-muunnos voidaan toteuttaa ja tästä pisteestä eteenpäin pakettikytkentäisenä Internet-palveluntarjoajalle.[17]
Kilpailuviraston saamien tietojen mukaan Helsingin Puhelimen IP-lähipuhelun käyttöönotolla ei ole ollut merkittäviä vaikutuksia läheisten markkinoiden kilpailuolosuhteisiin. Helsingin Puhelimen oman Internet-palvelun Kolumbuksen markkinaosuus on laskenut kevään 1999 tilanteesta (20%) viisi prosenttiyksikköä eli 15%:iin tammikuuhun 2000 mennessä. IP-lähipuhelun käyttöönotosta huolimatta sellaiset kilpailevat Internet-palveluntarjoajat, jotka eivät ole liittyneet IP-verkkoon, ovat pystyneet parantamaan kilpailuasemaansa. Tammikuussa 2000 Sonera oli maamme suurin Internet-palveluiden tarjoaja runsaan 40 %:n markkinaosuudella ja Saunalahden Serveri oli ohittanut Kolumbuksen ja noussut toiseksi vajaan 20%:n osuudella. Eniten osuuttaan on kasvattanut ilmaispalvelua tarjoava NIC tietoverkot, jonka osuus nousi viime vuoden aikana yhdestä viiteen prosenttiin verkon kotikäyttäjistä.[18]
Viraston selvitysten mukaan Internet-palvelumarkkinoille on tullut useita uusia pieniä ISP-yrittäjiä ja markkinoilta poistuminen on ollut vähäistä IP-lähipuhelun käyttöön ottamisen jälkeen. Myöskään ISP:iden liittyntämarkkinoilla IP-lähipuhelu ei ole aiheuttanut merkittäviä muutoksia kilpailuolosuhteissa. On lisäksi havaittavissa, että kuluttaja kiinnittää ISP:tä valitessaan huomiota hinnan ohella entistä enemmän laatukysymyksiin. Tästä osoituksena ovat mm. lehdistössä julkaistut laajat Internet-palveluiden laatuvertailut. Helsingin Puhelimen IP-verkkoon liittyneet Internet-palveluntarjoajat eivät myöskään omassa mainonnassaan ole käyttäneet hyväkseen IP-lähipuhelun halvempaa hintaa.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei HPY:n tarkoituksena ole ollut IP-lähipuhelun käyttöönoton avulla rajoittaa kilpailua Internet-palveluiden markkinoilla tai ISPien liityntämarkkinoilla. Uuden tekniikan käyttöönotto on mahdollistanut televerkon teknisen kehittämisen ja toiminnan tehostamisen, mistä saatava hyöty on jo nyt ainakin osittain tullut kuluttajien hyödyksi. HPY:n IP-lähipuhelu ei myöskään käytännössä ole rajoittanut kilpailua muiden hyödykkeiden markkinoilla. Näin ollen IP-lähipuhelun käyttöönottoa tai hinnoittelua ei voida yksistään pitää kilpailunrajoituslain 7 § 5 kohdan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Internet-palveluntarjoajien mahdollisuus liittyä Helsingin Puhelimen verkkoon
Toimenpidepyynnöissä on kiinnitetty huomiota siihen, ettei Helsingin Puhelin ole sallinut kilpailevien Internet-operaattoreiden liittymistä paikalliskeskuksiinsa. Helsingin Puhelimella on määräävä markkina-asema toimialueensa paikallisessa teletoiminnassa ja yhtiö hallitsee alueen puhelinverkkoa, jonka välityksellä loppukäyttäjät hankkivat valtaosan telepalveluistaan. Helsingin Puhelimen toimialueen loppukäyttäjistä yli 90% on liittynyt yhtiön paikalliseen televerkkoon. Helsingin Puhelimen uudessa IP-verkossa tehokkuushyöty tulee ennen kaikkea siitä, että datayhteys muutetaan pakettikytkentäiseksi mahdollisimman lähellä loppukäyttäjää. Jotta muut Internet-palveluiden tai muiden telepalveluiden tarjoajat voisivat tasapuolisesti kilpailla Helsingin Puhelimen ja erityisesti yhtiön uuden IP-verkon kanssa, tulee myös kilpailijoilla olla mahdollisuus tarjota tehokkaita ja teknisesti edistyneitä palveluita asiakkaille. Tehokkaiden pakettikytkentäisten datapalveluiden tarjoaminen edellyttää, että kilpailijoilla on mahdollisuus liittyä Helsingin Puhelimen televerkkoon mahdollisimman lähellä asiakasta.
Kilpailunrajoituslain 7 § 1 kohdan mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään muun ohella liikesuhteesta kieltäytymistä ilman asiallista syytä. Asiallisena syynä voidaan pitää esimerkiksi asiakkaan maksukyvyttömyyttä, kapasiteettiongelmia tai muita vastaavia perusteita. Yrityksellä, joka hallitsee tietyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa tarvittavaa pullonkaulahyödykettä (esimerkiksi televerkkoa) on velvollisuus tarjota pullonkaulahyödykettä tasapuolisin ehdoin asiakkailleen ja kilpailijoilleen. Telemarkkinalain (396/1997) 10 § sisältää televerkkoyrityksille annetun velvoitteen televerkkojen ja telepalvelujen yhteenliittämisestä. Yhteenliittäminen on toteutettava yhteenliittämistä pyytävän teleyrityksen osoittamassa televerkon kohdassa. Teleyrityksen, jolla on huomattava markkinavoima, on hyväksyttävä kaikki kohtuulliset yhteenliittämistä koskevat vaatimukset.
Parhaillaan on sekä Suomessa että Euroopan unionissa vireillä lainsäädäntöhankkeita, joilla on tarkoitus säännellä paikallisverkkoliitynnän eri muotoja. Liikenneministeriön valmistelemassa telemarkkinalain uudistuksessa[19] on esitetty televerkko-operaattoreille velvollisuutta sallia tilaajajohtojen ns. kaksoiskäyttö sekä tähän liittyen velvollisuutta vuokrata kilpailijoille keskusten vapaita tiloja aktiivilaitteiden sijoittamiseksi. Saman suuntaisia uudistuksia on ehdotettu myös EU:ssa.[20] Lainsäädäntöuudistusten yhteydessä on korostettu paikallisen televerkon merkitystä laajakaistaisten datapalveluiden tarjonnassa. Erityisesti laitetilojen vuokrausvelvoitteen on katsottu parantavan Internet-palveluntarjoajien mahdollisuuksia kilpailla alueen perinteisen teleyrityksen kanssa.
Helsingin Puhelin on tarjonnut kilpaileville ISP:ille ainoastaan loppuasiakkaille tarkoitettua ja yhtiön vähittäishinnaston mukaan hinnoiteltua 2 Mbit/s -liitäntää. Kilpailuvirasto katsoo, että vähittäishinnoiteltua 2 Mbit/s -liitäntää ei voida pitää ISP:ien tarvitsemana paikallisverkkotuotteena. Helsingin Puhelin ei ole näin ollen tuotteistanut liittymistä paikalliskeskuksiinsa siten, että yhtiön kanssa kilpailevilla ISP:illä olisi mahdollisuus tarjota loppuasiakkaille kilpailukykyisiä Internet-palveluja Helsingin Puhelimen perinteisellä toimialueella. Kilpailuviraston käsityksen mukaan yhteenliittäminen paikalliskeskuksissa on teknisesti mahdollista ja tehokkaan datasiirron kannalta myös tarkoituksenmukaista. HPY ei ole esittänyt kieltäytymiselleen mitään asialliseksi katsottavaa syytä.
Kilpailuvirasto toteaa, että Helsingin Puhelimella on kilpailunrajoituslain 7 § 1 kohdan nojalla–telemarkkinalain 10 § huomioon ottaen–velvollisuus tarjota kilpaileville teleoperaattoreille yhteenliittämistä kilpailijoiden tarkoituksenmukaiseksi katsomissa paikoissa, mukaan lukien Helsingin Puhelimen paikalliskeskukset. Näitä liityntöjä tulee tarjota tasapuolisin, läpinäkyvin ja kohtuullisin ehdoin. Kilpailuvirasto edellyttää, että Helsingin Puhelin ryhtyy välittömästi toimiin tarvittavien liityntöjen tuotteistamiseksi. Koska vireillä oleva telemarkkinalain muutos tulee voimaan astuessaan sääntelemään useita yhteenliittämiseen liittyviä ongelmakysymyksiä ja koska muutosehdotus todennäköisesti selkiytyy tulevien kuukausien aikana, Kilpailuvirasto varaa HPY:lle mahdollisuuden mukauttaa paikallistason yhteenliittämistä koskevat ehdot ja hinnat lakiehdotusten mukaisiksi.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto katsoo Helsingin Puhelimen olevan määräävässä markkina-asemassa perinteisen toimialueensa kiinteän verkon paikallistelepalvelujen tarjoajana. Helsingin Puhelimella ei ole määräävää asemaa Internet-palveluiden tai ISP-liityntöjen tarjoajana.
Kilpailuvirasto toteaa, ettei HPY:n IP-lähipuhelun hinnoittelun ole havaittu olleen kilpailunrajoituslain 7 § 2 ja 4 kohtien vastaista syrjintää tai saalistushinnoittelua. Kilpailuvirasto katsoo, ettei Helsingin Puhelimen IP-lähipuhelun käyttöönotto ole rajoittanut kilpailua muiden hyödykkeiden markkinoilla ja ettei IP-puhelun käyttöönottoa tai hinnoittelua voida yksistään pitää kilpailunrajoituslain 7 § 5 kohdan vastaisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Helsingin Puhelimen IP-verkon käyttöönotosta tiedottaminen ei kuitenkaan ole täyttänyt määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetettavia vaatimuksia, ottaen huomioon, että uudistus on vaikuttanut kilpailijoiden toimintaedellytyksiin.
Kilpailuvirasto katsoo, että Helsingin Puhelimella on kilpailunrajoituslain 7 § 1 ja 4 kohtien nojalla velvollisuus tarjota kilpailijoille yhteenliittämistä tasapuolisin, läpinäkyvin ja kohtuullisin ehdoin yhtiön paikalliskeskuksissa tai kilpailijoiden osoittamassa muussa tarkoituksenmukaisessa paikassa. Helsingin Puhelimen tulee esittää virastolle kirjallinen selvitys yhteenliittämisen toteutuksesta ja ehdoista 31.8.2000 mennessä. Mikäli selvitystä ei anneta tai jos selvityksestä ilmenee, ettei yhteenliittämistä ole toteutettu tasapuolisin, läpinäkyvin ja kohtuullisin ehdoin, Kilpailuvirasto ottaa asian uudelleen käsittelyynsä ja ryhtyy tarvittaviin toimenpiteisiin väärinkäytön lopettamiseksi ja mahdollisesti seuraamusmaksun määräämiseksi.
Kilpailuvirasto poistaa asian edellä todetuin osin enemmästä käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/92) 3 § 2 momentti, 7 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Liikenneministeriön päätös eräistä Euroopan yhteisöjen lainsäädännössä tarkoitetuista telemaksuista annetun päätöksen 4 §:n väliaikaisesta muuttamisesta (Nro 221/1999). Päätöksen mukaan paikallisverkkomaksu saa olla enintään 60 % samaan aikaan soitetun samankestoisen paikallispuhelun hinnasta. Päätös on voimassa 30.6.2000 saakka.
[2] Liikenneministeriön päätös telemarkkinalain soveltamisalasta ja teletoiminnan ilmoitusvelvollisuudesta annetun liikenneministeriön päätöksen muuttamisesta, Nro 1318/1997
[3] Tapaus Telia/Telenor, 13.10.1999 C(1999)3314, No IV/M. 1489. Päätöksen julkinen versio ei ole vielä saatavilla. Kappale 59.
[4] Komission päätös 8.7.1998, Asia IV/M.1069 WorldCom/MCI. Kappaleet 60–61.
[5] Tiedot Suomen Gallup Web Oy:n tutkimuksesta.
[6] Loppuasiakkaan liittymäoperaattorilla tarkoitetaan sitä televerkko-operaattoria, joka on tarjonnut loppuasiakkaalle liittymän paikalliseen televerkkoon.
[7] Liikenneministeriö päätös eräistä Euroopan yhteisöjen lainsäädännössä tarkoitetuista telemaksuista annetun päätöksen 4 §:n väliaikaisesta muuttamisesta, 9.2.1999 n:o 221/1999
[8] Tapaus Telia/Telenor, 13.10.1999 C(1999)3314, No IV/M. 1489. Päätöksen julkinen versio ei ole vielä saatavilla. Kappale 126.
[9] Komission päätös 8.7.1998, Asia IV/M.1069 WorldCom/MCI. Kappaleet 80–83.
[10] Kiinteän verkon palveluvelvoite voidaan johtaa telemarkkinalain 15 § 1 momentin 1 ja 2 kohdista. Televerkkoyrityksen toimialueena pidetään sitä aluetta, jonka se liikenneministeriölle tehtävässä teletoimintailmoituksessa on ilmoittanut toimialueekseen.
[11] Kilpailuviraston päätös 8.10.1999 koskien epäiltyjä kilpailunrajoituksia Internet-palvelujen markkinoilla, Dno 1102/61/98.
[12] […]–symbolilla merkityt tiedot on poistettu liikesalasisuutena.
[13] Kilpailuviraston päätös 23.12.1998 koskien Helsingin Puhelin Oyj:n vaatimaa takuusummaa ja siihen liittyvää estopalvelua, Dno 704/61/98.
[14] Kilpailuviraston päätös 30.4.1999 (dno 746/61/97) koskien Sonera Oy:n määräaikaisiin telepalvelusopimuksiin liittyviä kilpailunrajoituksia.
[15] KHO 30.8.1993/3053, missä korkein hallinto-oikeus kiinnitti Helsingin satamamaksujen kohtuuttomuutta arvioidessaan erityisesti huomiota maksun korotuksen suuruuteen ja ennalta arvaamattomuuteen.
[16] Yleisesti käytettyjä siirtojärjestelmiä ovat Suomessa vuonna 1968 käyttöönotetut pulssikoodimodulaationa tunnettuun tekniikkaan (PCM) perustuvat PDH- ja SDH-järjestelmät. Näissä järjestelmissä on yhteyttä varten koko ajan varattuna yksi ns. aikaväli riippumatta siitä, onko yhteysvälillä liikennettä vai ei. Yksi aikaväli edustaa perus-PCM-järjestelmän kapasiteetista yli kolmen prosentin osuutta. Helsingin Puhelin käyttää runkoverkkoyhteyksissään tiettävästi myös nopeaa kehysvälitystekniikkaa.
[17] Helsingin Puhelin Oyj:n Keskustekniikan toimituskyky –yksikössä on tutkittu IP-tekniikan käyttöönottoa ainakin vuodesta 1997 alkaen osana puhelinverkon ja sen keskusten mitoittamista ja laajennustarpeen arviointia. Ks. Petri Hietasen insinöörityö ’Internetin ja multimedian vaikutukset televerkon liittymiin ja keskuksiin’ vuodelta 1997.
[18] Suomen Gallup Web Oy:n tutkimus. Tutkimusta koskeva lehdistötiedote saatavilla osoitteessa http://www.gallupweb.com/press13.htm.
[19] Kilpailuvirastolle toimitettu luonnos hallituksen esitykseksi Eduskunnalle laiksi telemarkkinalain muuttamisesta, 6.12.1999
[20] DG Information Society Working document on Unbundled Access to the Local loop, 9.2.2000, INFSO A/1