Asianosaiset
Raha-automaattiyhdistys, Espoo
Toimenpidepyyntöjen tekijät:
Suomen Automaattivuokraajat ry (aiemmin Suomen Automaattiyrittäjät ry ja Automaattivuokraajat ry)
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Suomen Automaattiyrittäjät ry, Automaattivuokraajat ry ja sittemmin Suomen Automaattivuokraajat ry ovat tehneet Kilpailuvirastolle vuosina 1997–1999 useita toimenpidepyyntöjä, jotka ovat koskeneet Raha-automaattiyhdistys ry:n (RAY) ja Pelika RAY Oy:n määräävän markkina-aseman epäiltyä väärinkäyttöä, kuten viihdelaitteiden ja rahapelien toimitusten sitomista toisiinsa, RAY:n epäiltyä tukea Pelika RAY:lle, Pelika RAY:n pelilaitteiden hinnoittelupolitiikkaa (pelit alihinnoiteltuja) ja Pelika RAY:n maahantuontimonopolia. Toimenpidepyyntöjen mukaan RAY:n tytäryhtiö Pelika RAY:n on perusteettomasti hyötynyt RAY:n monopoliasemasta. Suomen Automaattiyrittäjät ry:n toimenpidepyyntö (Dnro 417/61/97) on päivätty 28.4.1997, Automaattivuokraajat ry:n (Dnro 1025/61/97) 10.12.1997 ja Suomen Automaattivuokraajat ry:n (Dnro 1152/61/99) 21.12.1999. Yhdistyksiin kuuluneet yritykset ovat myös toimittaneet em. toimenpidepyyntöihin liittyviä lisäselvityksiä.
Raha-automaattiyhdistys ry:n toiminta, Pelika RAY Oy:n perustaminen ja muuttaminen Pelika net Oy:ksi.
Raha-automaattiyhdistys ry (RAY) on perustettu vuonna 1938 ja se on 1.1.1963 lähtien toiminut julkisoikeudellisena yhdistyksenä. RAY:n asemaa ja tehtäviä sekä raha-automaattiavustusten jaon valmistelutoimintaa koskevat uudistetut säädökset ovat kaikki tulleet voimaan 1.1.2002. Uusi arpajaislaki (1047/2001, muutos 1344/2001), arpajaislain nojalla Raha-automaattiyhdistyksestä annettu valtioneuvoston asetus (1169/2001) ja raha-automaattiavustuksista annettu laki (1056/2001) luovat perustan RAY:n nykyiselle toiminnalle. Uusi arpajaislaki on edeltäjäänsä (491/1965) nähden huomattavasti laajempi. Raha-automaattitoiminnan sääntelyn osalta olennaisia muutoksia ei ole kuitenkaan tapahtunut.
Rahapelitoimintaa säännellään myös valtioneuvoston asetuksella arpajaisista (1035/2001), sisäasiainministeriön asetuksella rahapelitoiminnan valvontakustannusten korvaamisesta (1038/2001), valtioneuvoston asetuksella rahapeliluvan maksullisuudesta ja maksujen suuruudesta (1361/2001) sekä valtioneuvoston asetuksella raha-arpajaisten, veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuoton tilittämisestä (1436/2001).
Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen (1169/2001) 3 §:n mukaan RAY:n toiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa. RAY:een kuuluu 97 terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävää yleishyödyllistä oikeuskelpoista yhteisöä ja säätiötä. RAY:llä on koko historiansa ajan ollut yksinoikeus raha-automaattitoimintaan manner-Suomessa. RAY:llä ei sen sijaan ole yksinoikeutta Ahvenanmaalla tai sinne rekisteröidyillä aluksilla käytettävänä pidettäviin raha-automaatteihin. RAY:n liikevaihto vuonna 1999 oli 2963 miljoonaa markkaa, vuonna 2000 3214 miljoonaa markkaa ja vuonna 2001 553,3 miljoonaa euroa. Vuonna 1999 RAY:n palveluksessa oli 1660 henkilöä, joista oli osa-aikaisia noin puolet. Vuoden 2000 lopussa henkilöstömäärä oli 1699, josta 824 kokoaikaista ja 865 osa-aikaista ja vastaavasti vuoden 2001 lopussa henkilöstömäärä oli 1697, josta kokoaikaisia työntekijöitä oli 807 ja osa-aikaisia 890.
Laki ajanvieteautomaateista (426/1976) toi aikanaan RAY:n yksinoikeuden piiriin myös ajanvieteautomaatit ja RAY lunasti omistukseensa viiden vuoden siirtymäajalla yksityisten yrittäjien silloisen laitekannan. RAY:n yksinoikeuden ulkopuolelle rajattiin kuitenkin sellaisten tavaravoittoautomaattien käytettävänä pitäminen, jotka oli hankittu ennen 1 päivää kesäkuuta 1970 tai jotka oli sijoitettu huvipuistoihin tai tivoleihin (asetuksen muutos 540/1976). Yksityisten elinkeinonharjoittajien omistuksessa on vieläkin 300–350 vanhaa tavaravoittoautomaattia, joiden käytettävänä pitäminen voi jatkua edelleen uudenkin arpajaislain myötä. Uuden arpajaislain mukaan uusia tavaravoittoautomaatteja saa pitää yleisön käytettävänä arpajaislain mukaiset yleishyödyllisen tarkoituksen omaavat rekisteröidyt yhdistykset, itsenäiset säätiöt tai muut sellaiset yhteisöt, jotka ovat saaneet siihen luvan. Näin ollen RAY menetti yksinoikeuden tavaravoittoautomaatteihin. Tosin RAY oli jo aiemmin luopunut tavaravoittoautomaattitoiminnasta.
RAY:llä niinikään aikaisemmin ollut yksinoikeus viihdelaitteisiin jatkui aina vuodenvaihteeseen 1994–1995 saakka, jolloin EFTA Surveillance Authority (ESA) antoi sille tehdyn valituksen johdosta 30.12.1994 päätöksen (336/94/COL), jossa se vaati Suomea välittömästi vapauttamaan viihdepelit vapaaseen kilpailuun. Päätöksessään ESA totesi, että Suomen olisi pitänyt muuttaa lainsäädäntöään jo vuoden 1994 alusta. Uusi viihdelaitelaki (164/1995) tuli voimaan 17.2.1995. Sen mukaan viihdelaite on maksua vastaan yleisön käytettävänä pidettävä, huvitusta varten valmistettu automaatti ja laite, josta käyttäjä ei voi saada muuta voittoa kuin uusia pelejä tai uutta peliaikaa. Lain 3 §:n mukaan viihdelaitteen saa asettaa yleisön käytettäväksi elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/19) nojalla elinkeinon harjoittamiseen oikeutettu.
Viihdelaitelain antamisen jälkeen ei kilpailuoikeudellisista syistä pidetty tarkoituksenmukaisena, että RAY:llä, jolla oli nyt jo kumottujen arpajaislain (491/1965) 3 §:n ja raha-automaattiasetuksen (676/67, muut. 187/95) 1 §:n mukaan oikeus harjoittaa yksinoikeudella raha-automaattitoimintaa, enää itse harjoittaisi viihdelaitetoimintaa. Niinpä sosiaali- ja terveysministeriö antoi RAY:lle oikeuden perustaa viihdelaitetoiminnan harjoittamista varten erillisen osakeyhtiön Pelika RAY Oy:n, jolle RAY siirsi ajanviete- ja musiikkiautomaattitoiminnan, jota viimeksi mainittua RAY oli harjoittanut vuodesta 1962 lähtien. Pääomasijoituksen arvo oli yhteensä hieman yli 38 miljoonaa markkaa. Pelika RAY:n osakepääoma oli 10 miljoonaa markkaa, eikä sitä ole sittemminkään yhtiön toiminta-aikana korotettu. Pelika RAY:n osingot on tuloutettu RAY:lle jaettaviksi yleishyödyllisiin tarkoituksiin.[1] Pelika RAY:n liikevaihto oli vuonna 1996 88,9 miljoonaa markkaa, vuonna 1997 87,4 miljoonaa markkaa, vuonna 1998 90,9 miljoonaa markkaa ja vuonna 1999 80,0 miljoonaa markkaa. Vuonna 1999 Pelika RAY:n palveluksessa oli 107 henkilöä, joista oli osa-aikaisia 27.
RAY:n ja Pelika RAY:n suhteissa tapahtui muutos 1.3.2000, jolloin RAY myi Pelika RAY:n koko osakekannan Helmet Business Mentors Oy:n kokoamalle sijoittajaryhmälle ja yhtiön toimivalle johdolle. Tuolloin Pelika RAY oli Suomessa johtava viihdepelien ja musiikkilaitteiden maahantuoja ja operoija.[2] Yhtiö toimii nykyään Pelika net Oy:n nimellä.
RAY:n Pelika RAY:stä luopumisen taustalla olivat toisaalta ETA- ja EU-jäsenyyden vaikutus viihdepelitoiminnan kilpailulle vapautumiseen vuonna 1995 ja toisaalta arpajaislainsäädännön uudistamishanke ja kilpailulainsäädännön vaatimukset. Kilpailuvirasto oli lausunnossaan 17.7.1998 (Dnro 496/72/98) sisäasiainministeriölle hallituksen esitysluonnoksesta uudeksi arpajaislainsäädännöksi (myöhemmin HE 197/1999) katsonut, että lakiehdotuksessa oli oikeansuuntaisesti rajattu rahapeliluvan ehtoja siten, että yksinoikeuden saaneet yhteisöt eivät saisi laajentua yksinoikeustoimialansa ulkopuolelle. Lausunnossa katsottiin, että pykälän sanamuotoa olisi tullut muuttaa siten, että rajaus olisi ehdoton ja olisi käsittänyt myös silloiset omistukset. Kilpailuvirasto esitti, että RAY:n rahapelilupa lyhyehkön siirtymäajan jälkeen peruutetaan, ellei se luovu Pelika RAY Oy:stä. Toimenpiteellä arvioitiin mahdollistettavan normaalin kilpailutilanteen syntyminen viihdelaitealalle. Kilpailuviraston esityksen taustalla olivat virastolle tehdyt useat toimenpidepyynnöt, joissa epäiltiin RAY:n tytäryhtiön Pelika RAY Oy:n perusteettomasti hyötyneen RAY:n monopoliasemasta. Toimenpidepyyntöjä on tarkemmin selvitetty jäljempänä.
Raha-automaattiyhdistyksen tehtävät, hallinnointi, yhteistyökumppanit ja toimintaperiaatteet pelitoiminnassa
Raha-automaattiyhdistyksen toimielimet ovat yhdistyksen kokous, hallitus ja johtokunta. Yhdistyksen kokous kokoontuu kerran vuodessa. Ylimääräinen kokous pidetään tarvittaessa Raha-automaattiyhdistyksestä annetun valtioneuvoston asetuksen 7 §:n 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. Yhdistyksen kokouksessa hyväksytään toiminnan ja talouden yleiset periaatteet, vahvistetaan edellisen vuoden tilinpäätös ja päätetään vastuuvapauden myöntämisestä.
RAY:n hallitukseen kuuluvat puheenjohtaja, kaksi varapuheenjohtajaa ja 11 muuta jäsentä, jotka valitaan kolmeksi vuodeksi. Valtioneuvosto määrää hallituksen puheenjohtajan, ensimmäisen varapuheenjohtajan ja viisi muuta jäsentä. Hallituksessa tulee olla yksi jäsen sosiaali- ja terveysministeriöstä, yksi sisäasiainministeriöstä sekä yksi valtiovarainministeriöstä. Hallituksen toisen varapuheenjohtajan ja kuusi muuta jäsentä valitsee yhdistyksen kokous 12 §:ssä säädetyllä tavalla.
Hallitus vastaa RAY:n toiminnan tuloksellisuudesta, tekee valtioneuvostolle ehdotuksen yhdistyksen tuotoista jaettavien avustusten jaosta sekä liittää ehdotukseen avustussuunnitelman seuraavalle kolmelle vuodelle. Hallitus huolehtii myös avustusten käytön valvonnan järjestämisestä.
Yhdistyksen johtokunnan muodostavat toimitusjohtaja ja hallituksen nimittämät johtajat. Raha-automaattiyhdistyksen työjärjestyksessä määritellään tarkemmin RAY:n asemasta, tehtävistä, toiminnoista ja päätöksenteosta. Työjärjestyksen lisäksi noudatetaan hallituksen ja johtokunnan erikseen antamia määräyksiä.
RAY:n pelitoiminnan tuotot vuonna 2000 olivat 3315 milj. markkaa, josta RAY maksoi arpajaisveroa 101 milj. markkaa. Arpajaisvero on raha-automaattien ja kasinopelien osalta seitsemän prosenttia tuotosta (Laki arpajaisverolain (552/1992) 4 §:n muuttamisesta 1367/2001). Veron laskentaperusteena oleva tuotto on lain 2 §:ssä määritelty siten, että peliautomaattien, pelien ja pelilaitteiden tuottona pidetään pelipanosten ja pelaajille jaettujen voittojen erotusta, kun taas muiden rahapelien, joiden osalta arpajaisvero on viisi prosenttia, tuottona pidetään pelipanosten määrää, josta ei ole vähennetty jaettuja voittoja.
Vuonna 2000 RAY:n tuotto kasvoi edellisestä vuodesta 8,5 prosenttia ylittäen selvästi sille asetetun 5 prosentin kasvutavoitteen. RAY:n vuoden 2000 3214 milj. markan liikevaihdosta noin 91 prosenttia kertyi raha-automaattitoiminnasta, viisi prosenttia kasinopeleistä ja kolme prosenttia Casino RAY:stä. Myynnin ja vuokrauksen osuus oli alle prosentin.
RAY:n rahapelitoiminta perustuu valtaosin yhteistyöhön vähittäiskaupan sekä huoltamo- ja ravitsemisalan yrittäjien kanssa. RAY on sopimussuhteessa noin 6700 yrittäjän kanssa. Automaattipelejä oli vuoden 2000 lopussa yhteensä 14 630 hajasijoitettuina runsaaseen 8800 yhteistyökumppanin hallitsemaan liiketilaan. RAY:n toiminnan suurin yksittäinen kuluerä ovat sijoituspaikkamaksut, joihin se käyttää noin 15 prosenttia liikevaihdostaan. RAY:n omia pelisaleja oli vuoden 2000 lopussa 46. Lisäksi 254 ravintolassa oli kasinopelitoimintaa.
Vuoden 2000 lopussa lähes kaikki RAY:n automaateista oli verkotettu. Organisaatioiden välinen tietojen elektroninen siirto ja tietojärjestelmien välinen kommunikointi mahdollistavat entistä tehokkaamman peliliiketoimintojen harjoittamisen luotettavasti reaaliajassa. Toistaiseksi RAY ei ole ottanut käyttöön elektronista rahaa automaateissaan eikä muissakaan peleissään. RAY:n www-sivuilla on mahdollisuus pelata ilmaiseksi ja ilman voittoja nettipelejä, mutta muutoin RAY:n pelejä ei voi pelata www-sivuilla.
RAY on harjoittanut pelikasinotoimintaa vuodesta 1991. RAY:llä oli vuonna 2001 voimassa olleen toimiluvan mukaisesti oikeus sijoittaa Casino RAY:een yhteensä enintään 50 ruletti-, kortti-, noppa- ja onnenpyöräpelipöytää sekä enintään 300 rahavoittoja antavaa peliautomaattia ja numeroarvontapeliä. Toimiluvassa oli määrätty suurimmat pelipanokset. Toimiluvan mukaan pelikasinossa olevan rulettipelin suurin panos oli 50 000 markkaa, kortti- ja noppapelien 40 000 markkaa, onnenpyöräpelin 20 000 markkaa, rahavoittoja antavien automaattien 100 markkaa ja numeroarvontapelien 1000 markkaa.
Valtioneuvosto on uuden arpajaislain mukaisesti 20.12.2001 tekemällään päätöksellä myöntänyt hakemuksesta rahapeliluvan Raha-automaattiyhdistykselle raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan 1.1.2001–31.12.2006. Luvan mukaan RAY:llä saa olla yleisön käytettävänä enintään 20 000 raha-automaattia ja enintään 500 kasinopelipöytää. Luvassa on edelleen määritelty myös pelikasinon pelipöytien ja peliautomaattien ja numeroarvontapelien lukumäärät ja pelikasinon aukioloajat.
Sisäasiainministeriö (SM) on 20.12.2001 päätöksellään vahvistanut Raha-automaattiyhdistyksen toimeenpanemien rahapelien säännöt ja raha-automaattien ja kasinopelien suurimmat sallitut pelipanokset.
Yrittäjien tiloihin ja Raha-automaattiyhdistyksen omiin pelisaleihin sijoitetuissa peleissä suurimmat pelipanokset ovat nykyisin raha-automaateissa yksi euro, automaattiruletissa kaksi euroa, ruletti- ja noppapelissä 10 euroa ja korttipelissä 20 euroa. Euroon siirtyminen on aiheuttanut RAY:lle noin 100 miljoonan markan kustannukset.
Varsinaisen pelitoiminnan lisäksi RAY:n oma Valmistus- ja materiaalitoiminnot -yksikkö valmistaa kentälle lähes kaikki yhdistyksen automaatti- ja kasinopelit ja tukee pelitoimintaa myös varaosahuollossa. Nyt jo kumotun raha-automaattiasetuksen (676/67, muut. 187/95) 6 §:n mukaan yhdistyksellä oli oikeus harjoittaa myös raha-automaattien ja viihdelaitteiden valmistusta ja myyntiä. RAY on harjoittanut raha-automaattien vientitoimintaa vuosina 1972–1996.
Sisäasiainministeriö (SM) valvoo RAY:n harjoittamaa rahapelitoimintaa, ja sen valvonta liittyy erityisesti oikeusturvanäkökohtiin sekä väärinkäytösten ja rikosten torjuntaan. SM valvoo, että RAY:n pelitoiminta on lainsäädännön ja rahapeliluvan ehtojen mukaista. Valvonnan tavoitteena on samalla varmistaa, että raha-automaatti-, pelikasino- ja kasinopelitoimintaa harjoittaa yksinoikeudella vain rahapeliluvan saanut yhteisö. Sosiaali- ja terveysministeriö (STM) suorittaa avustustoiminnan ohjauksen ja valvonnan raha-automaattiavustuksista annetun lain (1056/2001) nojalla. Avustuksia koskevat määrärahat otetaan valtion talousarvioon. Avustuksia haetaan RAY:ltä, joka valmistelee ns. jakoehdotuksen avustusten myöntämisestä. Avustusten myöntämisestä päättää valtioneuvosto STM:n esittelystä.
Valtiontalouden tarkastusvirastosta (VTV) säädetyn lain (676/2000) 2 §:n perusteella VTV:llä on tarkastusoikeus Raha-automaattiyhdistykseen. Eduskunnan valitsemat valtiontilintarkastajat voivat toimia yhteistyössä VTV:n kanssa.
Arpajaislainsäädännön uudistaminen ja pelitoimintaa koskevat yksinoikeudet
Uusi 23.11.2001 annettu arpajaislaki (1047/2001) asetuksineen ja siihen liittyvät seitsemän muuta lakia tulivat voimaan 1.1.2002. Uusi arpajaislaki on huomattavasti edeltäjäänsä (491/1965) laajempi, vaikka se vastaa pääperiaatteiltaan aiempaa sääntelyä. Rahapelitoimintaa saa Suomessa jatkossakin harjoittaa vain valtioneuvoston luvalla. Arpajaiset puolestaan saa toimeenpanna vain yleishyödyllinen yhteisö varojen hankkimiseksi yleishyödyllisen toiminnan edistämiseen.
Eduskunta liitti päätökseensä kolme lausumaa, joiden mukaan hallituksen edellytetään huolehtivan siitä, että arpajaisten toimeenpanon yhteiskunnallisia vaikutuksia seurataan, valvontaa tehostetaan perustamalla esim. neuvottelukunta-tyyppinen elin, uuden lainsäädännön toimivuutta yleishyödyllisten yhteisöjen varainhankinnan kannalta seurataan ja sähköisissä verkoissa harjoitettavan arpajaistoiminnan täydentävää sääntelytarvetta ja mahdollisuuksia selvitetään.
Sisäasiainministeriön alaisuuteen on 1.3.2002 perustettu arpajais- ja asehallintoyksikkö, jonka tehtävänä arpajaisten osalta on valvoa ja ohjata arpajais-, rahankeräys- ja viihdelaitetoimintaa. SM:n yhteydessä on aikaisemmin toiminut viihdelaitelautakunta, jonka tehtävänä on ollut seurata viihdelaitealan kehitystä ja antaa lausuntoja viihdelaitteen avulla käytettävistä video- ja ohjelmapeleistä, viihdelaitteen sijoittamisesta, viihdelaitteen käyttöturvallisuudesta ja teknisistä ominaisuuksista sekä muista viihdelaitetoimintaan liittyvistä seikoista. SM:n yhteydessä niinikään aikaisemmin toimineen Rahankeräys- ja tavara-arpajaislautakunnan toiminta on päättynyt 31.3.1999. Rahankeräys- ja tavara-arpajaislautakunta tarkkaili rahankeräysten ja tavara-arpajaisten toimeenpanoa sekä antoi lausuntoja lupaviranomaisille.
Arpajaislaissa on perussäännökset arpajaisten toimeenpanosta ja valvonnasta, arpajaisten tuottojen tilittämisestä ja käyttötarkoituksista sekä tuottojen käytön valvonnasta. Arpajaislaissa arpajaisilla tarkoitetaan toimintaa, johon osallistutaan vastiketta vastaan ja jossa osallistuja voi saada kokonaan tai osittain sattumaan perustuvan rahanarvoisen voiton. Arpajaisten toimeenpanomuodot ovat raha-arpajaiset, vedonlyöntipelit, veikkauspelit, raha-automaatit, kasinopelit, pelikasinotoiminta, totopelit, tavara-arpajaiset, arvauskilpailut, bingopelit ja tavaravoittoautomaattitoiminta. Rahapelitoiminta on sellaisten arpajaisten järjestämistä, joista pelaaja voi voittaa rahaa. Arpajaisia ei saa toimeenpanna siten, että niihin voidaan osallistua velaksi tai panttia vastaan (10 §).
Arpajaislain mukaan raha-automaatilla tarkoitetaan peliautomaattia tai -laitetta, jota pelaamalla pelaaja voi voittaa rahaa. Kasinopeleillä tarkoitetaan ruletti-, kortti- ja noppa- sekä muita niihin rinnastettavia pelejä, joita pelaamalla voi voittaa rahaa. Pelikasinotoiminnalla tarkoitetaan toimintaa, jota harjoitetaan uhkapeliä varten hyväksytyssä, valvotussa huoneistossa pitämällä pelaajan käytettävänä raha-automaatteja ja kasinopelejä. Raha-automaateissa pelin arvonta tapahtuu panostuksen ja käynnistyksen jälkeen välittömästi. Voitto on myös välittömästi uudelleen pelattavissa.
Arpajaiset saa toimeenpanna rekisteröity yhdistys, itsenäinen säätiö tai muu sellainen yhteisö, jolla on yleishyödyllinen tarkoitus ja jonka kotipaikka on Suomessa. Arpajaiset saa toimeenpanna vain viranomaisen antamalla luvalla, jollei arpajaislaissa toisin säädetä. Lupaan voidaan liittää arpaa, arvan hintaa, arpojen myyntiä, arvontaa, voittojen perimistä ja muita arpajaisten toimeenpanoa koskevia ehtoja. Lupaan voidaan liittää myös arpajaisten tuottojen käyttötarkoitusta ja arpajaisten toimeenpanon valvontaa koskevia ehtoja. Ilman lupaa yleishyödyllinen yhteisö tai vastaava ja koululuokka tai sitä vastaava opintoryhmä saavat järjestää tavara-arpajaisina ns. pienarpajaiset. Työyhteisö ja vakiintunut harrastusryhmä saa järjestää ns. miniatyyriarpajaiset jäsentensä keskuudessa virkistys- tai harrastustoimintansa tai yleishyödyllisen toiminnan edistämiseksi. Pienarpajaisten arpojen yhteenlaskettu myyntihinta saa olla enintään 2 000 euroa ja vastaavasti miniatyyriarpajaisten 500 euroa.
Arpajaislain 3 luvussa säädetään rahapelitoiminnan yksinoikeusjärjestelmien perusteista. Lain 11 §:n mukaan rahapelitoimintaan osallistuvien oikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten sekä rikosten estämiseksi ja pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi saadaan rahapelitoiminnan harjoittamista varten antaa jäljempänä säädetyillä rajoituksilla lupa (ns. rahapelilupa).
Rahapelilupa voidaan antaa erikseen raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien toimeenpanemiseen (Oy Veikkaus Ab), raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan (Raha-automaattiyhdistys ry) ja totopelien toimeenpanemiseen (Fintoto Oy).
Rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että edellä mainittuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa. Rahapeliluvan antaa ja peruuttaa valtioneuvosto. Lupaa haetaan kirjallisesti ja se voidaan antaa enintään viideksi vuodeksi. Arpajaislain 12 §:n mukaan rahapelilupa voidaan antaa laissa säädetyillä edellytyksillä rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle (rahapeliyhteisö). Rahapeliyhteisö ei saa harjoittaa muuta arpajaistoimintaa kuin rahapelitoimintaa. Yksinoikeudet rahapelitoimintoihin ovat poikkeuksia perustuslain (731/1999) 18 §:n turvaamasta taloudellisen toiminnan vapaudesta.
Arpajaislain 13 §:ssä asetettujen rahapelilupaan liitettävien ehtojen ja määräysten mukaan rahapeliyhteisö ei saa perustaa tai hankkia omistukseensa muita kuin rahapelitoimintaansa varten tarpeellisia yhtiöitä tai niiden osakkeita eikä luovuttaa näiden yhtiöiden osakkeita uudelle omistajalle ilman asianomaisen rahapeliyhteisön tuotonjakoasioita käsittelemään säädetyn ministeriön lupaa. Rahapeliyhteisö tai sen tytäryhtiö ei saa ilman edellä tarkoitetun ministeriön lupaa perustaa rahastoja tai tehdä kohdentamattomia varauksia taikka muuttaa niiden kirjanpidollista luonnetta, muuttaa osakepääomaansa, myöntää lainoja tai tehdä muita investointeja kuin toiminnan edellyttämiä käyttöomaisuushankintoja. Rahapeliyhteisö ei saa jakaa osakkeenomistajilleen osinkoa voitoistaan tai vapaasta omasta pääomastaan eikä jakaa jäsenilleen tai toimihenkilöilleen vastikkeetonta etua voitostaan tai ylijäämästään.
Rahapeliluvissa tulee määrätä, kuinka suuri osuus kertyvistä pelimaksuista on maksettava pelaajille voittoina, miten voittovarat on pyöristettävä sekä miten perimättä jääneet voitot on jaettava. Raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoiminnan harjoittamiseen annettavassa rahapeliluvassa tulee olla määräykset raha-automaattien ja kasinopelien enimmäismääristä sekä pelikasinoiden lukumääristä ja sijaintipaikoista ja pelikasinoissa olevien kasinopelien lajeista, raha-automaattien ja kasinopelien enimmäismääristä sekä pelikasinoiden aukioloajoista.
Sisäasiainministeriö vahvistaa hakemuksesta rahapelien pelisäännöt. Pelisääntöjen tulee sisältää voitonjakoa ja pelipanosten palauttamista koskevat määräykset sekä raha-automaattien ja kasinopelien suurimmat sallitut pelipanokset.
Raha-automaattitoiminnan harjoittaja ei saa luovuttaa raha-automaattia ilmeisesti alle 15-vuotiaan henkilön pelattavaksi. Alle 15-vuotias henkilö saa kuitenkin pelata raha-automaattia samaan perheeseen kuuluvan täysi-ikäisen henkilön läsnä ollessa ja tämän suostumuksella. Kasinopelitoiminnan harjoittaja ei saa antaa ilmeisesti alle 18-vuotiaan henkilön pelata kasinopelejä.
Raha-automaatit ja kasinopeli tulee sijoittaa valvottuun tilaan. Niitä ei tule sijoittaa tilaan, jossa niiden käyttäminen voi vaarantaa turvallisuutta tai aiheuttaa järjestyshäiriöitä. Arpajaislaissa on myös erityistä sääntelyä pelikasinotoiminnan harjoittamista varten. Sääntely koskee pelikasinon teknistä valvontaa ja pelikasinon asiakas- ja valvontarekisteriä.
Raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen myöntämällä avustuksia oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille.
Sisäasiainministeriö vastaa arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta valvonnasta ja arpajaistoiminnan tilastoimisesta. Lääninhallitus ja kihlakunnan poliisilaitos valvovat alueellaan toimeenpantavia arpajaisia. Sisäasiainministeriö määrää rahapelitoiminnan valvontaa varten virallisia valvojia, jotka ovat tässä tehtävässään virkavastuun alaisia. Rahapeliyhteisön tulee korvata valtiolle rahapelitoiminnan valvonnasta aiheutuvat kustannukset. Arpajaislain tarkoittamissa raha- ja tavaravoittoautomaateissa sekä lain 56 §:n tarkoittamissa muissakin peliautomaateissa ja pelilaitteissa on käytettävä hyväksyttyä rahaliikenteen valvontalaitetta.
Arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia ongelmia on seurattava ja tutkittava, mistä vastaa sosiaali- ja terveysministeriö. Rahapeliyhteisöjen tulee korvata myös tästä aiheutuvat kustannukset. Lisäksi kaikkien rahapeliyhteisöjen on toimitettava vuosittain toimintasuunnitelmansa, seuraavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä tilinpäätösasiakirjansa valtiovarainministeriölle ja sisäasiainministeriölle sekä RAY:n lisäksi myös sosiaali- ja terveysministeriölle. Arpajaislain 53 §:n mukaan RAY:n pitää lisäksi toimittaa STM:lle ja SM:lle jäljennökset rahapeliyhteisön kokousten ja hallituksen kokousten pöytäkirjoista sekä antaa muuta tarpeellista tietoa rahapeliyhteisön toiminnan ja sen tuottojen käytön valvomiseksi. Lain 54 §:n mukaan RAY:n luottamus- ja toimihenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylaissa (598/1982) säädetään virkamiehen esteellisyydestä.
ESA:n ja EU:n komission kannanotot sekä EY:n tuomioistuimen ennakkoratkaisu RAY:n yksinoikeusaseman hyväksyttävyydestä (asia C-124/97)
Euroopan unionissa ei ole arpajaistoimintaa koskevia yhteisöoikeudellisia säännöksiä, vaan arpajaistoimintaa säännellään kansallisesti. Raha-automaattitoimintaa säännellään ja rajoitetaan monin tavoin, eikä se yleisesti kuulu Euroopan unionin jäsenmaissa vapaan kilpailun piiriin.
RAY:n ja sittemmin myös Pelika RAY:n toiminta arpajaismarkkinoilla on ollut sekä EFTA valvontaviranomaisen (ESA) että EY:n komission kilpailupääosaston selviteltävänä Transatlantic Software Ltd:n (TAS) 29.11.1994 tekemän valituksen johdosta. TAS:n valitus kohdistui varsinaisesti Suomessa tuolloin noudatettuun viihdelaitetoiminnan sääntelyyn. RAY ja Pelika RAY ovat ilmoituksensa mukaan esittäneet vuosien 1995–1996 aikana sekä kirjallisesti että suullisesti komission kilpailupääosastolle selvityksiä RAY:n ja Pelika RAY:n välisistä sopimuksista sekä lisäksi Pelika RAY:n pelien sijoitustoiminnasta.
ESA antoi 30.12.1994 päätöksen (Decision No 336/94/COL), jonka mukaan ajanvieteautomaateista annettuun lakiin (427/76) perustunut Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeus pitää ajanvieteautomaatteja maksua vastaan yleisön käytettävänä oli ristiriidassa ETA-sopimuksen 59 artiklan 1 kappaleen kanssa. Tämän seurauksena annettiin viihdelaitelaki (164/95), joka tuli voimaan 17.2.1995 ja viihdelaiteasetus (853/95), joka tuli voimaan 15.6.1995. Viihdelaitelailla kumottiin ajanvieteautomaateista annettu laki ja mahdollistettiin ko. laitteilla harjoitettava elinkeinotoiminta elinkeinonharjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/19) mukaisille elinkeinonharjoittajille.
Tämän jälkeen TAS valitti 7.2.1995 EY:n komissiolle Suomen viihdelaitelain voimaansaattamisesta ja siitä, että lainsäädäntö antaa RAY:lle mahdollisuuden pitää voimassa toimintamallin (yhtiörakenteen), joka TAS:n mielestä on Eurooppa-oikeuden kilpailunäkökohtien vastainen. Valituksessa katsottiin, että RAY voi tukea viihdelaiteyhtiötään Pelika RAY:tä eri tavoin ja siten Pelika RAY voi käyttää määräävää markkina-asemaansa väärin.
Prosessin tuloksena Pelika RAY:n ajanvieteautomaattisopimuksista poistettiin määräys, jonka mukaan asiakkaan oli sitouduttava olemaan sijoittamatta sopimuskohteena olevaan huoneistoon sopimuskauden aikana minkäänlaisia omia taikka toisen omistamia ajanvieteautomaatteja.
Euroopan yhteisöjen komission kilpailupääosasto antoi RAY:n 14.8.2000 Kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan 13.11.1996 kannanoton, jonka mukaan RAY:n yksinoikeus raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen Suomessa ei ole EU-oikeuden vastainen. Valtion monopolin perustaminen rahapelitoimintaa varten on komission mielestä laillinen tapa valvoa ihmisten pelihaluja ja käyttää yleishyödyllisesti pelitoiminnalla kerätyt varat. Tällä perusteella komissio piti RAY:n monopolia perusteltuna.
EY:n tuomioistuin antoi 21.9.1999 Vaasan hovioikeuden pyynnöstä RAY:n yksinoikeutta koskevan ennakkoratkaisun (C-124/97, Läärä), jonka mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimijalle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävä perusteltuna. RAY:n yksinoikeusasema rajoittaa palvelujen vapaata liikkuvuutta, mutta sitä voidaan tuomioistuimen mukaan perustella yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Vaikka Suomessa rahapelejä ei ole kielletty kokonaisuudessaan, vaan tähän toimintaan on annettu rajoitettu lupa, tällaisen ratkaisun omaksuminen on osa kullekin jäsenvaltiolle kuuluvaa harkintavaltaa. Varat yleishyödyllisiin päämääriin olisi saatavilla myös esimerkiksi verottamalla raha-automaattitoiminnan harjoittajia, mutta yksinoikeuden antaminen tietylle julkiselle elimelle on tuomioistuimen mukaan tätä tehokkaampi keino pyrittäessä edellä mainittuihin päämääriin.
EY:n tuomioistuimen mukaan Suomen lainsäädännön kaltaisella kansallisella lainsäädännöllä ei syrjitä ketään kansalaisuuden perusteella, sillä lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta kaikkiin rahapelitoiminnan harjoittamisesta kiinnostuneisiin elinkeinonharjoittajiin riippumatta siitä, onko näiden kotipaikka Suomessa vai jossain muussa jäsenvaltiossa. Tällä lainsäädännöllä rajoitetaan kuitenkin palvelujen tarjoamisen vapautta, koska sillä suoraan tai välillisesti estetään muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita elinkeinoharjoittajia tarjoamasta Suomessa raha-automaatteja yleisön käytettäviksi. Tämän vuoksi yhteisöjen tuomioistuin tutki, voidaanko tämä rajoitus perustella yhteisön oikeudessa edellytetyllä tavalla.
Tuomioistuin totesi, että sillä ei ole tarkempia tietoja siitä, mitä tosiasiallisia vaikutuksia kansallisella lainsäädännöllä on raha-automaattien tuontiin. Peliautomaatit ovat kuitenkin tavaroita, jotka kuuluvat perustamissopimuksen 28 artiklan (ent. 30 art.) soveltamisalaan, jonka mukaan jäsenyhteisöjen väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. Kansallinen lainsäädäntö on yhteisön tuomioistuimen mukaan omiaan rajoittamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, koska vain toimiluvan saanut julkisoikeudellinen yhdistys saa pitää raha-automaatteja maksua vastaan yleisön käytettävinä ja sillä on oikeus itse valmistaa tällaisia automaatteja.
Tuomioistuin katsoi, että jokaisen jäsenvaltion asiana on arvioida, onko tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi tarpeen, että rahapelitoimintaa rajoitetaan, samoin kuin harkita, onko tähän toimintaan annettava yksinoikeus tietylle julkiselle elimelle. Jäsenvaltion tältä osin omaksumalla ratkaisulla ei kuitenkaan saa rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta enempää kuin on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi.
EY:n tuomioistuin piti RAY:n monopoliasemaa ja kansallista lainsäädäntöä EU-oikeuden mukaisena. Ratkaisussa ei otettu varsinaisesti kantaa siihen, onko RAY:n monopoliasema EY:n kilpailusääntöjen mukainen. Tuomioistuin ei ottanut kantaa ko. kysymykseen, koska Vaasan hovioikeus ei ollut pyytänyt ennakkopäätöstä yksilöidysti kilpailuoikeutta koskevien sääntöjen soveltuvuudesta tapaukseen, vaan ainoastaan tavaroiden tai palvelujen vapaata liikkuvuutta koskeviin kysymyksiin.
Tapaus Läärän taustalla oli se, että englantilainen yhtiö Cotswold Microsystems Limited (CMS) oli tehnyt 25.1.1996 suomalaisen yhtiön TAS:n kanssa sopimuksen, jossa TAS:lle annettiin yksinoikeus pitää käytettävänä Suomessa sellaisia peliautomaatteja, jotka CMS on valmistanut. Sopimuksen mukaan peliautomaatit pysyisivät CMS:n omistuksessa, ja TAS olisi saanut vastikkeena palkkion, jonka suuruus olisi määräytynyt automaateista saatavan tuoton perusteella. Osapuolet olivat sopineet ensimmäisen toimitettavan laitteen olevan ”Golden Shot”-peliautomaatin. Sen toiminta perustuu laitteessa pyöriviin kiekkoihin, jotka on merkitty hedelmien kuvilla. Yhden pelin hinta olisi vaihdellut pelaajan valinnan mukaan markan ja viiden markan välillä. Pelaaja olisi voinut saada automaatista enintään 200 markan suuruisen kertavoiton.
Jyväskylän käräjäoikeus oli katsonut tuomiossaan (nro 995 17.9 1996), että Golden Shot- peliautomaatti on sellainen peliautomaatti, jonka maksua vastaan tapahtuva käytettävänä pitäminen on Suomen arpajaislain mukaan sallittu vain RAY:lle, ja tuomitsi Läärän sakkorangaistukseen neljästä arpajaisrikoksesta. Samalla käräjäoikeus tuomitsi takavarikoituna olleet peliautomaatit niissä olevine rahoineen valtiolle menetetyiksi.
Läärä ja TAS että CMS veivät asian Vaasan hovioikeuteen, jossa ne vaativat käräjäoikeuden tuomion kumoamista ja esittivät, että asiassa pyydetään Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ennakkoratkaisu. Hovioikeus päätti 21.3.1997 pyytää EY:n tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, jonka saatuaan hovioikeus antoi 31.12.1999 lainvoiman saaneen tuomion (Dnro 96/878), jonka mukaan Jyväskylän käräjäoikeuden tuomiota ei muutettu.
Vaasan hovioikeuden tuomion mukaan EY:n tuomioistuin on todennut, että EY:n perustamissopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä sovelletaan sellaiseen toimintaan, jossa yleisölle tarjotaan maksua vastaan mahdollisuus osallistua rahapeliin. EY:n tuomioistuin on toisaalla tuomiossaan pitänyt mahdollisena myös sitä, että nyt kyseessä olevan kaltaiseen lainsäädäntöön perustuvaan toimintaan voitaisiin soveltaa myös muita perustamissopimuksen määräyksiä, kuten muun muassa sijoittautumisoikeutta koskevia määräyksiä ja kilpailusääntöjä. Hovioikeus totesi, että sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset ovat toisensa poissulkevia.
Hovioikeus totesi RAY:n olevan julkisoikeudellinen yhdistys, jolle Suomen valtio on antanut yksinoikeuden harjoittaa taloudellisena toimintana pidettävää arpajaistoimintaa ja joka on EY:n perustamissopimuksen 90 artiklassa (josta on tullut 86 artikla) tarkoitettu julkinen yritys. Lisäksi RAY hoitaa avustustoimintaan ja avustusten käytön valvontaa liittyviä julkisia tehtäviä ja käyttää tätä kautta julkista valtaa.
Hovioikeus katsoi, että EY:n tuomioistuin on tuomiossaan kytkenyt (kohta 25) raha-automaattien käytettävänä pitämisen yksinoikeuden niiden valmistamiseen. Tuomiota ei ole hovioikeuden mukaan tulkittava niin, että RAY:lle annettu yksinoikeus raha-automaattitoiminnan järjestämiseen olisi yksinään omiaan luomaan tilanteen, jossa yhdistystä johdettaisiin rikkomaan EY:n perustamissopimuksen 86 artiklaa (josta on tullut EY 82 artikla) ja että RAY:lle annettu yksinoikeus raha-automaattitoiminnan järjestämiseen olisi siten vastoin EY:n perustamissopimuksen 90 ja 86 artikloja.
EY:n tuomioistuin oli riittävien tietojen puuttuessa kyseisen lainsäädännön tosiasiallisista vaikutuksista raha-automaattien tuontiin jättänyt vastaamatta hovioikeuden kysymykseen, onko EY:n perustamissopimuksen 30 artikla esteenä kyseessä olevan lainsäädännön soveltamiselle (kohta 26). Hovioikeus katsoi kuitenkin EY:n tuomioistuimen aikaisemman oikeuskäytännön mukaan sen seikan selvittämisen, johtaako palvelutoimintaan annettu yksinoikeus tuontituotteiden syrjimiseen kotimaisiin tuotteisiin verrattuna, kuuluvan kansallisen tuomioistuimen selvitettäväksi. Koska pääosa RAY:n käyttämistä automaateista on sen itsensä valmistamia, RAY:n tosiasiallinen toiminta sen pelilaitteiden hankinnassa saattaa hovioikeuden mukaan rajoittaa ulkomaisten pelilaitevalmistajien Suomen markkinoille pääsyä EY:n perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten vastaisesti.
Hovioikeus totesi edelleen, että RAY:lle annettu yksinoikeus raha-automaattitoiminnan järjestämiseen ei sinänsä ole omiaan aiheuttamaan sitä tilannetta, jossa yhdistystä johdettaisiin rikkomaan 86 artiklaa, vaan kyseessä on seuraus RAY:lle annetusta oikeudesta raha-automaattien valmistukseen. EY:n perustamissopimuksen 90 artikla on luonteeltaan viittausnormi, joka saa sisältönsä muun muassa perustamissopimuksen määräyksistä. Ne pitävät sisällään muun muassa palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat perustamissopimuksen määräykset, joiden merkitykseen EY:n tuomioistuin oli antanut tässä asiassa yksiselitteisen vastauksensa.
EY:n perustamissopimuksen 37 artikla (josta on muutettuna tullut EY 31 artikla) ei ole edellyttänyt, että jäsenvaltioiden on tullut poistaa sellaiset kaupalliset palvelumonopolit, joilla voi olla vaikutusta tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatteen toteutumiseen, vaan niiden on vain tullut mukauttaa kaupalliset valtion monopolinsa niin, että tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa ei syrjitä jäsenvaltioiden kansalaisia. Yksinoikeus raha-automaattitoimintaan voidaan joka tapauksessa järjestää niin, että tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevia sääntöjä ei loukata. Nämä seikat huomioon ottaen hovioikeus katsoi, että RAY:lle annettuun raha-automaattien valmistusoikeuteen liittyvillä seikoilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä, onko RAY:lle annettua yksinoikeutta raha-automaattitoiminnan järjestämiseen pidettävä eurooppaoikeudellisesti hyväksyttävänä.
Hovioikeuden mukaan sen ratkaisemassa asiassa oli kysymys siitä, että CMS:n valmistamat laitteet oli tuotu Suomeen, jotta joku muu taho kuin RAY voisi toimeenpanna arpajaiset. Se seikka, että RAY:lle annettu oikeus raha-automaattien valmistukseen johtaa siihen, että oikeuden tosiasiallinen käyttäminen mahdollisesti rajoittaa ulkomaisten pelilaitevalmistajien Suomen markkinoille pääsyä EY:n perustamissopimuksen tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten vastaisesti, ei kuitenkaan ole oikeuttanut Läärää TAS:n laillisena edustajana harjoittamaan arpajaislaissa rangaistavaksi säädettyä toimintaa. Läärän ja hänen myötäpuoliensa väite siitä. ettei RAY:n yksinoikeutta automaattitoiminnan järjestämiseen voida soveltaa, ennen kuin se järjestää toimintansa kaikilta osiltaan eurooppaoikeuden mukaiseksi, ei siten ole hyväksyttävissä.
RAY:n ja Pelika RAY:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Raha-automaattiyhdistyksen pelitoiminnan markkinointikriteerit ja niiden soveltaminen 1990-luvulla
Kilpailuvirasto on selvittänyt Raha-automaattiyhdistyksen pelitoimintaa ja siinä noudatettavien markkinointikriteerien kilpailuoikeudellista hyväksyttävyyttä virastolle tehtyjen toimenpidepyyntöjen johdosta. Toimenpidepyyntöjä ovat tehneet viihdelaitteilla ja ns. vanhoilla tavaravoittoautomaateilla liiketoimintaa harjoittaneet tai harjoittavat Pelika RAY:n ja sittemmin Pelika net Oy:n kanssa samalla tuotantoportaalla toimivat elinkeinoharjoittajat joko toimialayhdistystensä kautta tai itsenäisesti. Sen sijaan valituksia ei ole tullut RAY:n, Pelika RAY:n tai Pelika net Oy:n kanssa sijoituspaikkasopimussuhteessa olevilta tai sellaiseksi haluavilta yrityksiltä. Toimenpidepyynnöt ovat vuosien varrella vaihdelleet sisällöltään sen mukaan, minkälaiset suhteet RAY:n ja Pelika RAY:n välillä ovat olleet. Automaattiyrittäjien valitukset ovat koskeneet RAY:n ja Pelika RAY:n määräävän markkina-aseman epäiltyä väärinkäyttöä, kuten viihdelaitteiden ja rahapelien toimitusten sitomista toisiinsa, RAY:n epäiltyä tukea Pelika RAY:lle, Pelika RAY:n pelilaitteiden hinnoittelupolitiikkaa (pelit alihinnoiteltuja) ja Pelika RAY:n maahantuontimonopolia.
Kun selvitykset aloitettiin 1990-luvun alussa, RAY:lla oli yksinoikeus myös ajanvieteautomaattien käytettävänä pitämiseen. Musiikkiautomaatit olivat RAY:n yksinoikeuden ulkopuolella. Kilpailuviraston 24.5.1993 antaman musiikkiautomaattien sijoitustoimintaa koskevan päätöksen (Dnro 124/211/90) mukaan RAY oli jo tuolloin sitoutunut siihen, että raha- ja ajanvieteautomaateista sekä musiikkiautomaateista tehdään erilliset sopimukset. Ko. markkinointikriteeri tarkoitti konkreettisesti sitä, että yksinoikeuden alaisista ja kilpailutilanteessa olevista automaateista tehdään aina erilliset sopimukset.
Uuden viihdelaitelain tultua voimaan 17.2.1995 RAY:n yksinoikeuden ulkopuolelle jäi ajanvieteautomaattitoiminta, joka siirrettiin RAY:n tytäryhtiölle Pelika RAY Oy:lle. Tämän jälkeen RAY:n pelejä tiloihinsa haluavan yrittäjän pääsy jakelujärjestelmään ei ole ollut lainkaan riippuvainen siitä, onko hänellä tiloissaan Pelika RAY:n tai jonkin sen kilpailijan markkinoimia musiikki- ja ajanvieteautomaatteja.
Vuonna 1994 selvitettiin laajasti silloisen Automaattivuokraajat ry:n aloitteesta RAY:n ja yksinomaistoiminnan ulkopuolisten yrittäjien kauppatapoja viihde- ja musiikkilaitteiden sijoittamisessa. Viihdelaitelain tultua voimaan vuonna 1995 Kilpailuvirasto on keskittynyt selvityksissään pelkästään RAY:n raha-automaattitoimintaa koskevien markkinointikriteereiden tutkimiseen ja niiden soveltamiseen. Viraston toimenpiteiden tuloksena RAY:n johtokunta oli vahvistanut 31.5.1994 ensimmäistä kertaa uudet em. periaatteiden mukaiset markkinointikriteerit.
Raha-automaattiyhdistyksen markkinointikriteerien kilpailuoikeudellista arviointia koskeva päätös tehtiin 1.12.1995 (Dnro 150/61/1994). Päätöksessä arvioitiin kilpailunrajoituksista annetun lain soveltumista RAY:n toimintaan, RAY:n toimintaa elinkeinonharjoittajana, relevanttien markkinoiden määrittelyä sekä RAY:n asemaa relevanteilla hyödyke- ja maantieteellisillä markkinoilla.
Päätöksen mukaan Raha-automaattiyhdistys on kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja ja sillä on saman pykälän 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema yksinoikeudella harjoittamiensa rahapelipalvelujen jakelumarkkinoilla manner-Suomen alueella. Täten RAY:n rahapelien sijoitustoimintaa voidaan arvioida saman lain 7 §:n perusteella.
Raha-automaattiyhdistys ei sen sijaan ole kilpailunrajoituslain tarkoittama elinkeinonharjoittaja avustustoimintaan liittyviä tehtäviä hoitaessaan. Kilpailuvirasto selvitti RAY:n kotipalveluja tarjoaville järjestöille antamien avustusten kilpailuvaikutuksia kirjeessään 24.3.2000 Terveys- ja sosiaalialan yrittäjät Suomessa TESO ry:lle, joka oli tehnyt toimenpidepyynnön virastolle. Kirjeen mukaan RAY on luonteeltaan julkisoikeudellinen yhteisö, joka hoitaa viime kädessä poliittiseen päätöksentekoon perustuvien tukipäätösten valmistelua, toimeenpanoa ja ehtojen valvontaa. Kilpailuvirasto katsoi, että RAY ei harjoita avustuksia myöntäessään kilpailunrajoituslain tarkoittamaa elinkeinotoimintaa eikä siihen voida tällöin tältä osin soveltaa suoraan kilpailunrajoituslakia.
RAY:n pelitoimintaa koskevien selvitysten perusteella Kilpailuvirasto totesi, että RAY:n rahapeliyksinoikeudet, joita sääntelevät niitä koskeva erityislainsäädäntö eli arpajaislaki sekä sen nojalla annetut muut säädökset, perustuvat osaksi fiskaalisiin ja osaksi sosiaalisiin syihin: niiden tarkoituksena on hankkia varoja yhdistyksen jäseninä olevien yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaan ja niiden avulla pyritään ehkäisemään pelaamisesta aiheutuvia sosiaalisia ja muita yhteiskunnallisia haittoja. Erityisesti viimeksi mainitun velvoitteen takia RAY:llä on oikeus rajoittaa peliensä tarjontaa noudattamalla sijoitussopimuksia tehdessään selektiivistä eli valikoivaa jakelujärjestelmää.
Rahapelien jakelussa noudatettavat periaatteet ja pelien sijoituksen yleiset ehdot on määritelty RAY:n johtokunnan 31.5.1994 vahvistamissa pelitoiminnan markkinointikriteereissä. RAY:n toiminnan on täytettävä kilpailunrajoituslain määräävässä markkina-asemassa olevalle elinkeinonharjoittajalle asettamat vaatimukset tasapuolisuudesta, kohtuullisuudesta ja johdonmukaisuudesta. Kriteerien tulee olla mahdollisimman selkeitä, yksiselitteisiä ja julkisia, jotta RAY:n sopimuskumppanit voivat itse arvioida sen, onko RAY toiminut heitä kohtaan ilmoittamiensa periaatteiden mukaisesti. Markkinointikriteereissä on määritelty pelipalvelujen tarjonnan järjestämisestä, pelien sijoituksen ehdoista, pelien sitomattomuusvaatimuksesta ja sijoitusten etusijajärjestyksestä.
RAY:n pelitoiminnan markkinointikriteereiden sijoituksen yleisiin ehtoihin kirjattiin näkyviin menettelytapa, jonka mukaan RAY:n yksinoikeudella harjoittamista peleistä ja vapaassa kilpailutilanteessa olevista peleistä tehdään aina erilliset, toisistaan riippumattomat sopimukset. Markkinointikriteerien osalta merkittävin kilpailutilanteeseen vaikuttava muutos lähti käyntiin silloin, kun Pelika RAY yhtiöitettiin. Yksityiset peliyrittäjät ovat erityisesti tämän ehdon toteutumisesta olleet kuitenkin edelleen huolissaan.
RAY:n markkinointikriteereitä koskevassa 1.12.1995 annetussa päätöksessä todettiin myös, että päätöksen estämättä RAY:llä on oikeus vastaisuudessa muuttaa ja kehittää rahapelitoiminnan markkinointikriteereitä. RAY onkin sittemmin toimittanut virastolle 30.6.2000 RAY:n rahapelien markkinoinnissa noudatettavat periaatteet (päivätty 27.10.1999) ja viimeksi 30.10.2001 päivätyn luonnoksen RAY:n markkinoinnin periaatteista.
Ennen em. päätöksen (1.12.1995) antamista Automaattivuokraajat ry ja siihen tuolloin kuuluneet viisi yritystä ja eräät muutkin yrittäjät olivat lähettäneet Kilpailuvirastolle useita kirjoituksia (13.4.1995, 5.5.1995, 12.10.1995 ja 27.10.1995, Dnro:t 417/61/95 ja 589/61/95), joiden mukaan RAY ja sen tytäryhtiö Pelika RAY Oy ovat vääristäneet viihdelaitealan kilpailua tekemällä sijoituspaikkojen omistajien kanssa sijoitussopimuksia, joissa on estetty kilpailevien viihdelaitevuokraajien laitteiden sijoittaminen samaan paikkaan. Lisäksi toimenpidepyynnöissä todettiin, että Pelika RAY Oy hallitsee monopoliasemallaan viihdeautomaattien maahantuontia ja levitystä ja että Raha-automaattiyhdistykseltä peritty monopoli ei näin ollen olekaan purkautunut uuden viihdelaitelain tarkoittamalla tavalla.
Vuonna 1995 toimenpidepyynnön tehneille silloisille Automaattivuokraajat ry:n jäsenille ilmoitettiin, että Kilpailuvirasto on selvittänyt Pelikan RAY:n asemaa viihdelaitteiden vuokrausmarkkinoilla ja toimintaan mahdollisesti liittyvää vahingollista kilpailunrajoittamista. Koska EY:n komissio oli ottanut viihdeautomaattien sijoittamista koskevat menettelytavat käsittelyynsä, Kilpailuvirasto katsoi, että sen ei ollut aiheellista jatkaa päällekkäistä, samaa asiaa koskevaa erillistä selvitystyötään, vaan virasto ilmoitti odottavansa komission kantaa ja mahdollisia toimenpiteitä.
Selvitystensä perusteella komissio esittikin johtopäätöksensä RAY:n ja Pelikan menettelytapojen hyväksyttävyydestä EY:n kilpailusääntöjen näkökulmasta. Komission ratkaisun jälkeen virastolle vuonna 1995 tulleet toimenpidepyynnöt poistettiin käsittelystä 26.9.1997 toimenpidepyyntöjen tekijöille lähetetyillä kirjeillä, joissa todettiin, että Raha-automaattiyhdistystä ja Pelika RAY Oy:tä koskevia kilpailunrajoitusasioita on selvitetty vuosina 1995–1996 Euroopan komissiossa ja että Euroopan komissio on antanut asioista ratkaisunsa 24.6.1996 (D/16725 Case No lV/35.392 TAS/RAY) ja 13.11.1996 (D/20058 Case No lV/35.392 TAS/RAY, Case No SG (95) A/4226 Finland/Gaming machines).
Komission toimien tuloksena Pelika RAY:n viihdepelisopimuksista poistettiin määräys, jonka mukaan asiakkaan oli sitouduttava olemaan sijoittamatta sopimuskohteena olevaan huoneistoon sopimuskauden aikana minkäänlaisia omia taikka toisen omistamia ajanvieteautomaatteja.
Suomen Automaattiyrittäjät ry:n ja Automaattivuokraajat ry:n myöhemmät toimenpidepyynnöt ja Raha-automaattiyhdistyksen vastine
Toimenpidepyynnöt
Jo ennen edellä mainittua Kilpailuviraston kirjettä 26.9.1997 Suomen Automaattiyrittäjät ry (SAY) oli lähettänyt virastolle 28.4.1997 kirjeen (Dnro 417/61/97), jossa yhdistys pyysi uudelleen selvittämään, rikkooko Raha-automaattiyhdistys tai Pelika RAY Oy kilpailunrajoituksista annettua lakia siten, että raha-automaattitoimitukset kytketään viihdeautomaattitoimituksiin ja subventoiko RAY Pelika RAY:tä antamalla huolto-, kuljetus- tai toimistopalveluita ilmaiseksi tai alihintaan. SAY epäili, että Pelika RAY Oy harjoittaa polkumyyntiä tarjoamalla viihdeautomaattipalveluja ilmaiseksi tai alle tuotantokustannusten. Lisäksi SAY pyysi selvittämään, onko Pelika RAY Oy:llä määräävä markkina-asema viihdeautomaattien sijoittelussa tai maahantuonnissa.
Samassa yhteydessä Suomen Automaattiyrittäjät pyysi virastoa selvittämään tavaravoittoautomaattitoimintaan liittyviä julkisia kilpailunrajoituksia (Dnro 416/61/97, kirjeet 28.4.1997 ja 14.1. ja 18.3.1998). SAY pyysi selvittämään, rikkoiko tavaravoittoautomaattitoiminnan sääntely kilpailunrajoituksista ja elinkeinon harjoittamisen oikeudesta annettuja lakeja. Suomessa oli tuolloin viisi yhtiötä, joilla oli lupa pitää yleisessä käytössä tavaravoittoautomaatteja. Uuden yrittäjän ei ollut kuitenkaan mahdollista aloittaa alusta ko. liiketoimintaa, koska automaattien hankinta-aika oli lainsäädännöllä rajoitettu.
Tältä osin Kilpailuvirasto toteaa, että erityislainsäädäntö syrjäyttää kilpailunrajoituslain, joten ko. sääntelyä ei voida arvioida kilpailunrajoituslain perusteella. Myös uusi arpajaislaki mahdollistaa edelleen näiden ns. vanhojen tavaravoittoautomaattien käytettävänä pitämisen niille, joilla laitteita vielä on, mutta uusia tavaravoittoautomaatteja voivat ottaa käyttöön vain hyväntekeväisyysjärjestöt. Arpajaislain uudistamisen aikana oli myös esillä ajatus, että ko. laitteet olisi lunastettu valtiolle. Lakiehdotuksesta 19.7.1998 antamassaan lausunnossa (Dnro 496/72/98) Kilpailuvirasto katsoi, että tavaravoittoautomaatit olisi pitänyt rinnastaa viihdelaitteisiin, jolloin niiden käytettävänä pitäminen olisi ollut mahdollista kaikille elinkeinonharjoittamiseen oikeutetuille tahoille. Virasto on näin ollen ryhtynyt asiassa Kilpailuvirastosta annetun lain (711/88, muutos 482/92) 2 §:n mukaisiin toimenpiteisiin.
Automaattivuokraajat ry:ltä (jäljempänä AV) tuli virastolle 10.12.1997 päivätty tutkimus- ja toimenpidepyyntö (Dnro 1025/61/97), joka koski RAY:n ja Pelika RAY:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä ja epäilyjä ristiinsubventioista. AV viittasi kirjeessään EFTA valvontaviranomaisen (ESA) toimiin Suomen ajanvieteautomaattimonopolin purkamiseksi ja Suomen viihdelaitelainsäädäntöön (164/95, voimaan 17.2.1995). AV katsoi, että viihdelaitekilpailutilanne ei tervehtynytkään, vaikka RAY perusti viihdelaitetoimintaa jatkamaan Pelika RAY Oy:n, jolle se siirsi vanhat ajanvieteautomaattien sijoitussopimuksensa.
Automaattivuokraajat ry:n näkemyksen mukaan RAY:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttö perustuu ensisijassa raha-automaattimonopoliin. Samat sijoituspaikat, jotka haluavat tiloihinsa ja asiakkaidensa käyttöön raha-automaatteja, pitävät niissä myös viihdelaitteita. Tällaisia ovat mm. kahvilat, ravintolat, diskot, hotellit, huoltoasemat jne. RAY pystyy ainoana luovuttamaan raha-automaatteja ja sen kokonaan omistama Pelika RAY sijoittaa asiakastiloihin samanaikaisesti viihdelaitteita. AV:n käsityksen mukaan sijoituspaikat haluavat ensisijaisesti raha-automaatteja, koska niiden sijoituspaikkatuotot ovat selvästi suuremmat kuin viihdelaitteiden tuotot.
AV valitti myös sitä, että RAY:n raha-automaattien saantiehtoja ei julkisteta, vaan RAY on paljastanut ainoastaan raha-automaattikohtaiset minimituottovaatimukset. AV katsoi, että sijoituspaikat ovat riippuvaisia RAY:stä viihdelaitekilpailussa, koska Pelika RAY toimii RAY:n tytäryhtiönä kiinteässä yhteydessä emoyhtiöönsä. Niillä on toimitilat samassa rakennuksessa. Myös RAY:n ja Pelika RAY:n aluetoimistot ovat kiinteässä yhteydessä toisiinsa. Rahoituksellisesti ja kirjanpidollisesti Pelika RAY on osa RAY:n konsernia. AV arveli, että Pelika RAY saa emoyhtiöltään käypää hintaa alemmalla hallintopalveluja ja niihin liittyviä palveluja, koneita, laitteita, vuokratiloja ja muita hallintoon liittyviä etuja ja RAY saa ensimmäisenä tiedot uusista ravintoloista, kahviloista ja muista sijoituspaikoista, koska ne ottavat itse yhteyttä RAY:een raha-automaattien saamiseksi. AV epäili myös, että RAY on tehnyt henkilövaihdoksia emoyhtiöstä tytäryhtiöön tai päinvastoin ja tarjonnut tytäryhtiölleen koulutuspalveluja (tekniikka, huolto, markkinointi ja talous). AV toi esiin myös RAY:n verovapauden ja siitä johtuvan rahoituksen tuen. RAY on AV:n mukaan lähes täysin verovapaa ei vain raha-automaattien, vaan kaikkien muidenkin rahapelien tuotoista. Se ei maksa arvonlisäveroa, tulo- ja varallisuusveroa, kunnallisveroa eikä kirkollisveroa. Pelika RAY:llä on ylivoimainen kilpailuasema emoyhtiönsä verovapaan rahoituspohjan vuoksi. Näistä syistä johtuen Pelika RAY voi alihinnoitella pelejä.
AV katsoi lisäksi, että määräävän markkina-aseman haltijan tulee noudattaa yleistä markkinahintaa. Se ei saa korottaa sijoituspaikkojen korvauksia syrjäyttääkseen pienempiään, vaan sen on pitäydyttävä yleisessä korvaustasossa. Myös käyttömaksun on oltava käypää tasoa. Siirtämällä esim. rahalukkojen maahantuonnin itseltään Pelika RAY:lle ja maksamalla niistä korkeita hintoja, RAY voi tukea Pelika RAY:tä.
Toimenpidepyynnön mukaan esimerkiksi 150 000 mk maksavat ajosimulaattorit ovat täysin kannattamattomia, koska Pelika RAY antaa asiakkaiden pelata simulaattoreita liian halvalla. Uusien, kalliiden ajosimulaattoreiden käyttö maksaa muualla Euroopassa huomattavasti enemmän. Tämä on AV:n mielestä tyypillinen esimerkki RAY:n konsernin ristiinsubventioiden aiheuttamista ongelmista. AV epäili myös, että poliittisten syiden vuoksi Pelika RAY:n on pakko näyttää kirjanpidollista voittoa, vaikka sen todellinen kannattavuus olisi kuinka huono tahansa. RAY:n tuki Pelika RAY:lle ei tule näkyviin kummankaan kirjanpidossa, jos tukena käytetään ristiinsubventiota.
Yhteenvetona AV katsoi. että viihdelaitealalla on vakavia kilpailun vääristymiä, jotka johtuvat seuraavista tekijöistä:
a) Pelika RAY:llä on edullisin ostoasema maailman markkinoilla suurten ostoerien ja erinomaisen maksuvalmiutensa ansioista.
b) RAY:llä on kilpailuetunaan omat verovapautensa, mutta myös raha-automaatin sijoituspaikkamaksut ovat saajalle vapaita arvonlisäverosta.
c) RAY:llä ja Pelika RAY:llä ei ole rasitteina pääoman tuottovaatimuksia ja rahoituskuluja kuten normaaliyrityksillä.
d) Pelika RAY:llä on osana RAY:n konsernia mahdollisuudet ristiinsubventioiden avulla pysyä pystyssä, tuottaa kirjanpidollista voittoa tai tappiota, mitä milloinkin halutaan.
Toimenpidepyyntöjen tekijöiden lisäkirjelmät
Automaattivuokraajat ry:n lisäkirje 10.2.1998 käsitteli edelleen määräävän markkina-aseman mahdollista väärinkäyttöä ja ristiinsubventioepäilyjä. Kirjeessä selostettiin erästä ulkomaisia viihdepeliautomaatteja koskevaa tarjouskilpailukierrosta, jonka aikana AV:n mukaan oli paljastunut, että suomalaisen yrityksen on pyydettävä ko. laitetta koskevaa hintatarjousta Pelika RAY Oy:ltä, josta on nyt tullut Suomen yksinmyyjä. Yritys oli aikaisemmin tilannut useita kertoja samoja laitteita toiselta myyjältä, koska kyseiset laitteet ovat alallaan maailman johtavia merkkejä ja laadultaan erittäin hyviä. Pelika RAY Oy:n antaman tarjouksen mukaan laitteet olivat hinnaltaan melkein kaksinkertaisia aikaisempiin myyntihintoihin verrattuna, mikä on AV:n mukaan selvää ylihinnoittelua.
Tässä vaiheessa Transatlantic Software Ltd:n (TAS) Markku Lääräkin toimitti 19.4.1998 omalta osaltaan virastolle edellisiin liittyvän tutkimus- ja toimenpidepyynnön, jonka asiasisältönä olivat Pelika RAY Oy:n, RAY:n ja sisäasiainministeriön toimet. TAS katsoi, että Pelika RAY:n perustaminen on osoittautunut täysin kestämättömäksi ratkaisuksi alan yksityisen elinkeinotoiminnan kannalta. RAY:n ristituki tytäryhtiölleen vääristää täysin viihdelaite-elinkeinotoiminnan. TAS:in käsityksen mukaan Pelika RAY:n laitetoimitukset on edelleen sidottu rahaa-antavien pelilaitteiden toimitussopimuksiin ja Pelika RAY:n alihinnoittelee suuria pelilaitteita.
TAS:n mukaan Pelika RAY oli lisäksi nostanut sijoituspaikkakorvaukset niin suuriksi, että yksityinen ei pysty samaan. Pelika RAY:n taustayritys RAY varastoi, kuljettaa ja huoltaa laitteet pilkkahinnalla. Mikäli yksityinen yrittäjä erehtyy vielä korottamaan sijoituspaikkakorvauksenkin samaan kuin Pelika, ottaa Pelikan tai RAY:n edustaja poikkeuksetta puheeksi sijoituspaikan rahaa-antavat automaatit. Tällöin viimeistään huoltamo- tai ravintolayrittäjä ymmärtää yskän. TAS valitti myös Pelikaanin halvoista peleistä ja Pelikan tuontimonopolista (yksinoikeus): Pelika voi määrätä maahantuomiensa laitteiden hinnat joko halvoiksi tai kalleiksi ja eräässäkin tapauksessa Pelika myi alle TAS:n ostohintojen.
Suomen automaattivuokraajat ry:n (jäljempänä SAV) toimenpidepyyntö 21.12.1999 (Dnro 1152/61/99) käsitteli samoja epäilyjä kuin aiemmatkin toimenpidepyynnöt. SAV ilmoitti nyt edustavansa entistä Suomen Automaattiyrittäjät ry:tä ja Automaattivuokraajat ry:tä. SAV katsoi, että nykyinen markkinatilanne, jossa Pelika RAY ja yksityiset viihdelaitealan yritykset kilpailevat keskenään, on yksityisen elinkeinon kannalta kestämätön ja tulee aiheuttamaan koko yksityisen viihdelaitetoiminnan loppumisen Suomesta.
SAV:n mukaan RAY:n ja Pelika RAY:n toiminnassa ovat ongelmallisia Pelika RAY:n saamat mahdolliset konserniavustukset RAY:ltä ja Pelika RAY:n maahantuontimonopoli, jonka johdosta kilpailijoille ei myydä tiettyjä laitetyyppejä. Lisäksi SAV arveli, että RAY rahoittaa Pelika RAY:n laitehankinnat ja tukee Pelika RAY:n toimintaa raha-automaateista saatavilla varoilla, jotka SAV:n mukaan pitäisi tulouttaa avustuksina yleishyödylliseen toimintaan.
RAY:n vastine toimenpidepyynnöistä
Raha-automaattiyhdistyksen 14.8.2000 antaman vastineen mukaan RAY ei ole subventoinut millään tavalla Pelika RAY:n toimintaa huolto-, kuljetus- tai toimistopalveluiden kautta, sillä kyseiset sopimukset perustuvat markkinahintoihin. RAY on toimittanut mainitut sopimukset EU:n komissiolle eikä tälläkään ollut niihin huomauttamista. Lisäksi hallinto- ja tietotekniikkapalveluja koskeneet sopimukset ovat lakanneet vuosien 1998–1999 aikana, kun Pelika RAY on järjestellyt toiminnot omatoimisesti. Viimeisimmät toimitiloja koskevista vuokrasopimuksista ja materiaalitoimintoja koskeva sopimus lakkasivat 31.3.2001 päättyneen siirtymäkauden jälkeen.
Lisäksi RAY totesi selvityksessään, että rahapelien yleiset markkinointikriteerit ovat julkisia ja näin ollen halukkaiden saatavilla. RAY on julkaissut niiden soveltamisen yleisenä asiakasesitteenä eikä RAY:n tiedossa ei ole tältä osin yrittäjien konkreettisia valituksia. Markkinointikriteereiden ja RAY:n johdon toimintaohjeiden mukaan viihdepelitoiminnan ja rahapelitoiminnan markkinointia ei ole saanut kytkeä toisiinsa. Eräissä yhteyksissä julkisuudessa esitetyistä väitteistä huolimatta yhtään tällaista tapausta ei ole osoitettu todella tapahtuneen.
RAY kiisti välittäneensä Pelika RAY:lle tietoja potentiaalisista sijoituspaikoista eikä yhtiöiden välillä ole tapahtunut väitetynlaisia henkilöiden vaihtoja. Henkilöstön koulutuksesta kumpikin on vastannut alusta pitäen täysin itse. RAY:n mukaan yhtiön perustamisen yhteydessä ajanviete- ja musiikkiautomaateista muodostunut käyttöomaisuus siirrettiin kirjanpitoarvosta Pelika RAY:lle, koska Pelika RAY jatkoi tehdyn yhtiöittämissopimuksen mukaan tätä toimintaa. Kaluston investoinnit oli tehty aikoinaan kyseisestä toiminnasta saaduilla tuotoilla. Tämän jälkeen RAY ei ole antanut Pelika RAY:lle missään muodossa taloudellista tukea tekemällä esim. pääomasijoituksia. Tällainen ei ole ollut mahdollista ensinnäkään siitä syystä, että sosiaali- ja terveysministeriön Pelika RAY:n omistamiseen oikeuttava lupa kieltää tämän. Toiseksi, väitetyt toimenpiteet eivät olisi olleet mitenkään RAY:n edun mukaisia.
Ray:n ja pelika ray:n toiminnan kilpailuoikeudellinen arviointi
Raha-automaattiyhdistys ry on kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettu elinkeinonharjoittaja ja sillä on saman pykälän 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema yksioikeudella harjoittamiensa rahapelipalvelujen jakelumarkkinoilla manner-Suomen alueella. Täten RAY:n rahapelien sijoitustoimintaa voidaan arvioida saman lain 7 §:n perusteella. RAY on toiminut 1.1.1963 alkaen julkisoikeudellisena yhdistyksenä. Vanhan arpajaislain (491/1965) aikana RAY:n yksinoikeus perustui suoraan lainsäädäntöön, ja 1.1.2002 voimaantulleen uuden arpajaislainsäädännön mukaan RAY toimii valtioneuvoston kerrallaan enintään viideksi vuodeksi myöntämällä toimiluvalla. Lisäksi valtioneuvosto nimittää puolet yhdistyksen hallituksen jäsenistä. RAY:n toiminta on erittäin kattavasti säänneltyä ja sitä valvovat useat viranomaiset erityissääntelyn suomin valtuuksin.
Yksityiset viihdepeliyrittäjät ovat valittaneet Kilpailuvirastolle koko 1990-luvun ajan sitä, että RAY:n toiminta raha-automaattiyksinoikeuksien haltijana on estänyt viihdepeliyrittäjien elinkeinotoimintaa erityisesti siitä syystä, että sijoituspaikka-asiakkaat haluavat tiloihinsa ensisijaisesti raha-automaatteja niiden paremman tuoton takia. Näin ollen asiakkaat ovat mieluummin ottaneet myös viihdelaitteet RAY:n tytäryhtiöltä Pelika RAY:ltä.
Kilpailuvirasto on selvittänyt useampaan otteeseen 1990-luvulla viihdepeliyrittäjien toimintamahdollisuuksia ja alan kilpailutilannetta sekä RAY:n ja Pelika RAY:n toimia sijoituspaikkojen valinnassa. Myös EFTA valvontaviranomainen (ESA) ja EY:n komissio ovat selvittäneet laajasti sekä RAY:n että Pelika RAY:n sijoitussopimuksia. Näiltä osin Kilpailuvirasto on antanut asiassa ratkaisunsa 26.9.1997 (Dnro:t 417/61/95 ja 589/61/95).
Sen jälkeen käsiteltyjen vuosina 1997–1999 tehtyjen toimenpidepyyntöjen pääasiallisena sisältönä on ollut väite, jonka mukaan RAY on käyttänyt väärin raha-automaattitoiminnan yksinoikeudesta johtuvaa määräävää markkina-asemaansa mm. sitomalla raha-automaatit ja Pelika RAY:n viihdelaitetoimitukset toisiinsa ja subventoimalla Pelika RAY Oy:n toimintaa eri tavoin. RAY:n on siten epäilty antaneen Pelika RAY:lle keinotekoista taloudellista tukea kilpailunrajoituslain vastaisesti. Kilpailuviraston RAY:ltä saaman selvityksen mukaan RAY ei ole antanut Pelika RAY:lle toimenpidepyynnöissä epäiltyä taloudellista tukea. Jo STM:n Pelika RAY:n omistamiseen oikeuttanut lupa on kieltänyt tämän. Kilpailuvirasto ei ole saanut muutoinkaan näyttöä epäillystä ristiinsubventiosta. Näin ollen RAY:n ei voida katsoa syyllistyneen kilpailunrajoituslain 7 §:n 5) kohdan kieltämään menettelyyn.
Arpajaislainsäädännön uudistamisen yhteydessä Kilpailuvirasto pyrki lausuntokierroksen aikana aktiivisesti vaikuttamaan siihen, että RAY luopuisi mahdollisimman pian Pelika RAY:stä. Viraston kannan taustalla olivat edellä selostetut virastolle tehdyt toimenpidepyynnöt RAY:n ja Pelika RAY:n suhteista. Toimenpidepyynnöissä on katsottu RAY:n rahapelimonopolin ja RAY:n omistaman Pelika RAY:n aiheuttaneen esteen muiden peliyrittäjien viihdeautomaattien sijoittamiselle sijoituspaikka-asiakkaiden tiloihin. RAY ryhtyikin valmistelemaan Pelika RAY:n osakekannan myymistä, mikä toteutui lopullisesti 31.3. 2000. Tuon jälkeen RAY ei ole omistanut osaakaan kyseisestä yhtiöstä eikä se näin ollen ole enää missään muodossa harjoittanut viihdepelitoimintaa. Kauppasopimuksen mukaan RAY:n ja Pelika RAY:n väliset viimeisetkin sopimukset lakkasivat 31.3.2001 mennessä.
Markkinointikriteereiden ja RAY:n johdon toimintaohjeiden mukaan viihde – ja rahapelitoiminnan markkinointia ei ole saanut kytkeä toisiinsa missään vaiheessa eikä RAY:n eikä Kilpailuviraston tietoon ole tullut konkreettisia tapauksia, joissa näin olisi todella menetelty julkisuudessa esitetyistä väitteistä huolimatta.
Toimenpidepyynnöissä on kiinnitetty huomiota myös markkinointikriteerien julkisuuteen. Vastineessaan 14.8.2000 RAY on ilmoittanut kriteerien olevan julkisia ja näin ollen olleen halukkaiden saatavilla. Vastineessaan 14.8.2000 RAY on ilmoittanut julkaisseensa niiden soveltamisen yleisenä asiakasesitteenä eikä RAY:n itsensä tiedossa ole tältä osin ollut sijoituspaikka-asiakkaiden tai muidenkaan yrittäjien konkreettisia valituksia. Lisäksi myös Kilpailuvirasto on jo vuonna 1995 antamansa RAY:n pelitoiminnan kriteereitä koskevan päätöksen liitteessä julkistanut RAY:n silloiset markkinointikriteerit.
Edellä selostetuilla perusteilla ja ottaen huomioon, että RAY on nyttemmin luopunut Pelika RAY:stä, Kilpailuvirasto katsoo, että asian enempi käsittely ei ole enää miltään osin terveen ja toimivan kilpailun turvaamisen kannalta tarpeellista.
Ratkaisu
Raha-automaattiyhdistys ry:n ja Pelika RAY Oy:n epäiltyjä kilpailunrajoituksia koskevat toimenpidepyynnöt poistetaan käsittelystä.
Jatkotoimenpiteet viihdelaitemarkkinoilla
Kesällä 2001 Kilpailuvirasto sai jälleen uusia toimenpidepyyntöjä eri peliyrittäjiltä, jotka valittivat nyt siitä, että Pelika net Oy on ilman hyväksyttävää syytä kieltäytynyt myymästä Photo Play -laitteita ja päivityksiä kyseisiin laitteisiin.
Pelika net Oy:n mahdollisesta määräävästä markkina-asemasta ja sen menettelytavoista viihdelaitteiden maahantuonti- ja sijoitustoiminnassa annetaan erillinen päätös virastolle vuonna 2001 tehtyjen toimenpidepyyntöjen selvittämisen jälkeen.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/1992) 3 § 2 momentti ja 7 §.
Muutoksenhaku
Kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan Kilpailuviraston tähän päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Ks. eduskunnan kirjallinen kysymys 554/1998 vp. Yksityisen elinkeinon toimintaedellytysten turvaaminen viihdepelialalla
[2] RAY:n tiedote 1.3.2000