Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen määräävän markkina-aseman väärinkäyttö Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden maanvuokrauksessa

Päivämäärä

31.1.1997

Diaarinumero

509/61/94

Osapuolet

Metsähallitus / Metsäntutkimuslaitos

Asianosaiset

Metsähallitus
Metsäntutkimuslaitos

Toimenpidepyynnön tekijä

Olostunturi Oy

Asian vireilletulo

Kilpailuvirastoon saapui 30.8.1994 Olostunturi Oy:n (jäljempänä Olostunturi) lähettämä kirje, jossa Olostunturi pyysi kilpailuvirastoa selvittämään, toimiiko Metsähallitus määräävässä markkina-asemassa valtion maiden maanvuokraajana Lapissa ja rikkooko se kilpailunrajoituslakia määrittelemällä maanvuokran kohtuuttoman korkeaksi.

Olostunturin ja Metsähallituksen välisistä kolmesta maanvuokrasopimuksesta yhden tultua tarkistettavaksi rakennusoikeuden lisäämisen takia Metsähallitus oli ehdottanut, että kaikkien sopimusten vuokranlaskentaperusteet muutettaisiin Metsähallituksen käyttöön ottaman uuden vuokranlaskentajärjestelmän mukaisiksi.

Olostunturin mukaan Metsähallituksen ehdottama uusi sopimus moninkertaistaisi yrityksen maksaman vuokran ja nostaisi sen yli käyvän maanvuokratason. Sopimuksen epäkohtana Olostunturi mainitsi erityisesti vuokran määrän sitomisen yrityksen liikevaihtoon. Olostunturin mielestä Metsähallitus puuttuu lisäksi lukuisilla yrittäjää koskevilla velvoitteillaan Olostunturin sisäisiin asioihin.

Kilpailunrajoituksen selvittäminen

Selvityksen rajaus

Olostunturin toimenpidepyynnön johdosta kilpailuvirasto on selvittänyt Metsähallituksen asemaa ja toimintaa Pohjois-Suomen laskettelukeskusten maanvuokrauksessa ja laitoksen noudattamia maanvuokran määräytymisperusteita. Metsähallituksen menettelyn lisäksi selvityksessä on tullut arvioitavaksi myös Metsäntutkimuslaitoksen toiminta valtion omistamien laskettelukeskusalueiden maanvuokrauksessa. Kilpailuvirasto on selvittänyt, 1) voidaanko kilpailunrajoituslakia soveltaa Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoimintaan, 2) ovatko Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen vuokranlaskentaperiaatteet kilpailunrajoituslain vastaisia ja 3) onko Metsähallituksen Olostunturille ehdottama uusi maanvuokrasopimus kilpailunrajoituslain vastainen.

Metsähallitus, Metsäntutkimuslaitos ja Olostunturi Oy

Metsähallitus

Metsähallituksen asemasta ja tehtävistä on säädetty 17.12.1993 annetulla lailla (1169/93). Metsähallitus on toiminut valtion tulo- ja menoarviosidonnaisena liikelaitoksena ja 1.1.1994 lukien valtion liikelaitoksista annetun lain (627/87) tarkoittamana valtion liikelaitoksena maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla. Metsähallituksesta annetun lain mukaan sen tehtävänä on hoitaa, käyttää ja suojella kestävästi ja tuloksellisesti hallinnassaan olevia luonnonvaroja ja muuta omaisuutta.

Metsähallituksen toiminta jakautuu viiteen tulostoimintoon sekä kiinteistöpalveluihin ja sisäisiin palveluihin. Metsähallituksen maanvuokrausasiat kuuluvat kiinteistöpalveluihin. Tulostoimintoja ovat metsätalous, virkistyspalvelut, luonnonsuojelu, taitotietopalvelut sekä siemen- ja taimituotanto. Metsähallituksen ilmoituksen mukaan vuoden 1995 alusta myös kiinteistöpalveluja on alettu kehittää tulostoimintojen suuntaan. Kaikilla tulostoiminnoilla paitsi luonnonsuojelulla on liiketoimintoja.

Metsähallituksen hallinnassa olevia valtion maa-alueita on n. 8,7 ja vesialueita n. 0,5 miljoonaa hehtaaria (ks. liite 1). Alueet vastaavat noin 27,2 % Suomen kokonaispinta-alasta ja sijaitsevat pääosin Pohjois- ja Itä-Suomessa. Näistä alueista Metsähallitus oli vuonna 1994 vuokrannut 0,65 miljoonaa hehtaria. Tämä on 7 % Metsähallituksen hallinnoimasta valtion maasta ja 1,9 % Suomen kokonaispinta-alasta.

Vuonna 1994 Metsähallituksen liikevaihto oli 1.157 mmk ja tilikauden ylijäämä 221 mmk (19 % liikevaihdosta). Kyseisen vuoden maanvuokra- ja käyttöoikeussopimukset antoivat sille tuloa 10,9 mmk eli 0,9 % sen liikevaihdosta.

Metsäntutkimuslaitos

Metsäntutkimuslaitoksen toiminnasta on säädetty 29.7.1976 annetulla lailla (653/76). Tämän lain mukaan Metsäntutkimuslaitos on maa- ja metsätalousministeriön alainen ja sen tehtävänä on suorittaa metsätaloutta sekä metsävarojen ja metsien tarkoituksenmukaista käyttöä edistävää tutkimusta.

Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa on valtion maita ympäri Suomea. Alueista on luonnonsuojelualueita noin 67.700 hehtaaria ja muuhun käyttöön tarkoitettua maata noin 76.600 hehtaaria. Yhteensä sen hallinnassa olevaa valtion maata on siis noin 144.200 hehtaaria eli noin 0,4 % Suomen kokonaispinta-alasta. Metsäntutkimuslaitos vuokraa hallinnassaan olevia valtion maa- ja vesialueita mm. matkailu-, laskettelu-, sähkölinja-, tie-, latu- ja soranottoalueiksi. Se antaa myös käyttöoikeuksia metsästykseen ja kalastukseen. Tällä hetkellä Metsäntutkimuslaitoksen vuokraamia maa-alueita on 665 hehtaaria ja käyttöoikeuksia on annettu 68.883 hehtaarille. Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnoimat valtion maa-alueet vastaavat yhteensä noin 27,6 % Suomen kokonaispinta-alasta.

Vuonna 1994 Metsäntutkimuslaitokselle valtion talousarviosta osoitettu määräraha oli 155,6 mmk. Tuolloin sen maa- ja vesialueista saama vuokratulo oli n. 3,4 mmk.

Olostunturi Oy

Olostunturi on vuonna 1964 perustettu laskettelu- ja hiihtokeskusyritys. Yrityksellä on rinnepalveluiden lisäksi hotelli- ja ravintolatoimintaa. Viiden viimeisen vuoden aikana yrityksen liikevaihto on ollut 8,0 – 11,5 mmk, josta merkittävin osa on muodostunut hotelli- ja ravintolapalveluiden käytöstä.

Olostunturi on toiminut perustamisestaan lähtien Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtion mailla. Sillä oli selvitystä tehtäessä solmittuna kolme maanvuokrasopimusta Metsähallituksen kanssa; vanhin sopimus, joka koski 20 hehtaarin vuokra-aluetta, oli vuodelta 1964, 9 hehtaarin aluetta koskeva sopimus oli vuodelta 1970 ja uusin 30 hehtaarin aluetta koskeva sopimus vuodelta 1987. Vuonna 1970 solmitun sopimuksen mukaiselle maa-alueelle Metsähallitus oli antanut maanomistajan luvan rakentamiseen ja Olostunturi olikin rakennuttanut alueelle hotellin. Muut kaksi sopimusta koskivat vain laskettelurinnealueita.

Maanvuokrasopimukset olivat alunperin voimassa vuoden 1998 loppuun. Olostunturi halusi kuitenkin uusia ne kolmea vuotta aiemmin samalla kun se haki Metsähallitukselta lupaa hotellialueen lisärakentamiseen.

Kilpailuviraston saamat selvitykset

Metsähallitukselta saadut selvitykset

Kilpailuvirasto pyysi 5.1.1995 Olostunturin toimenpidepyynnön johdosta Metsähallitukselta lausuntoa ja selvitystä sen maanvuokrauskäytännöstä. Vastauksessaan 28.2.1995 Metsähallitus katsoi, ettei sen harjoittama maanvuokraustoiminta ole elinkeinonharjoittamista, koska se on normeihin sidottua. Metsähallitus mm. noudattaa laskettelualueiden maanvuokrauksessa maa- ja metsätalousministeriön 21.12.1987 antamaa vuokranlaskentaperusteita koskevaa päätöstä, joka perustuu ministeriön asettaman laskettelualueiden vuokratyöryhmän 20.11.1987 päivättyyn muistioon. Laskettelukeskusten yhteydessä olevien rakennuspaikkojen maanvuokraus puolestaan perustuu maa- ja metsätalousministeriön 22.10.1990 antamaan ohjeeseen ja valtion alueneuvottelukunnan lausuntoihin. Toisaalta Metsähallitus kuitenkin katsoi, ettei sen harjoittamaa maanvuokraustoimintaa voida pitää Metsähallituksesta annetun lain (1169/93) 9 §:ssä tarkoitettuna yhteiskunnallisena palveluna, jonka hintaa voitaisiin ao. lain nojalla alentaa tai luovuttaa maksutta.

Vastineensa lisäksi Metsähallitus toimitti Kilpailuvirastoon Olostunturia koskevia maanvuokratietoja 18.5.1995 ja 5.9.1995, yleiseen maanvuokraukseen liittyviä tietoja 11.12.1995 ja 27.12.1995 sekä Metsähallituksen vuokra-asioiden käytännön käsittelyä koskevia tietoja 29.3.1996.

Olostunturilta saadut selvitykset

Olostunturi toimitti kilpailuvirastoon 29.3.1995 vastineensa Metsähallituksen selvityksestä. Vastineessaan Olostunturi katsoi Metsähallituksen olevan määräävässä markkina-asemassa maanvuokrauksessa jokaisen sellaisen laskettelu- ja hiihtokeskuksen yhteydessä, jossa se toimii vuokranantajana. Olostunturin mukaan Metsähallituksen vuokrankorotusvaatimukset liittyvät Metsähallituksen muuttumiseen 1.1.1994 lukien valtion liikelaitokseksi. Olostunturin mukaan maanvuokran pitäisi olla suhteessa paikalliseen vuokratasoon.

Kilpailuvirasto pyysi 18.8.1995 Olostunturia toimittamaan maanvuokra- ja tuloslaskelmatietonsa. Tiedot toimitettiin Kilpailuvirastoon 28.8.1995. Niiden lisäksi Olostunturi toimitti Kilpailuvirastoon 17.5.1995, 11.9.1995, 13.9.1995 ja 2.10.1995 lisäselvityksiä, jotka sisälsivät mm. Lapin yliopiston julkisoikeuden apulaisprofessori Eilavaaran oikeudellisen lausunnon Metsähallituksen hallitsemien valtion maiden vuokran kohtuullistamisesta, kauppa- ja maanhintatilastoja Muonion kunnan alueelta sekä täsmennyksiä Metsähallituksen vaatimuksista Olostunturille ehdotetussa maanvuokrasopimuksessa. Olostunturin edustajat selvittivät Metsähallituksen maanvuokraukseen mielestään liittyviä epäkohtia myös Kilpailuvirastossa 3.10.1995 pidetyssä kuulemistilaisuudessa.

Muilta Pohjois-Suomen laskettelu- ja hiihtokeskusyrityksiltä saadut selvitykset

Kilpailuvirasto selvitti Metsähallituksen maanvuokraustoimintaa myös muiden Metsähallitukselta Oulun ja Lapin lääneissä maata vuokranneiden laskettelu- ja hiihtokeskusyritysten osalta. Metsähallitukselta saatujen tietojen mukaan näitä olivat Sallatunturilla toimiva Hotelli Revontuli Oy, Rukatunturilla toimiva Rukakeskus Oy, Isosyötteellä toimiva Isosyöte Oy, Ylläksellä toimivat Hiihtokeskus Iso-Ylläs Oy ja Ylläs-Ski Oy Finland, Taivalvaaralla toimiva Taivalvaara Oy, Luostolla toimiva Arctia Oy, Ukkohallalla toimiva Mapenta Oy ja Vuokatilla toimiva Vuokatinrinteet Oy (jatkossa Salla, Ruka, Isosyöte, Iso-Ylläs, Ylläs-Ski, Taivalvaara, Luosto, Ukkohalla ja Vuokatti). Kilpailuvirasto lähetti 7.8.1995 kirjalliset selvityspyynnöt Sallalle, Rukalle, Isosyötteelle, Iso-Ylläkselle ja Ylläs-Skiille, joita pyydettiin selvittämään Metsähallituksen kanssa solmimiaan maanvuokrasopimuksia ja esittämään tuloslaskelmatietonsa. Salla toimitti selvityksensä Kilpailuvirastoon 28.2.1995, Ruka 30.8.1995, Isosyöte 24.8.1995, Iso-Ylläs 28.8.1995 ja Ylläs-Ski 29.8.1995. Taivalvaaran, Luoston, Ukkohallan ja Vuokatin vuokratiedot Kilpailuvirasto sai Metsähallitukselta.

Kilpailuvirasto selvitti maanvuokraustoimintaa myös Metsäntutkimuslaitoksen hallitsemilla valtion mailla toimivien laskettelu- ja hiihtokeskusten osalta. Selvityksistä ilmeni, että tällaisia yrityksiä olivat Saariselällä toimiva Saariselkä Oy ja Pallastunturilla toimiva Hotelli Revontuli Oy (jatkossa Saariselkä ja Pallas). Kilpailuvirasto lähetti 7.8.1995 yrityksille kirjalliset selvityspyynnöt, joissa niitä pyydettiin selvittämään Metsäntutkimuslaitoksen kanssa solmimiaan maanvuokraussopimuksia ja esittämään tuloslaskelmatietonsa. Saariselkä toimitti selvityksensä Kilpailuvirastoon 22.8.1995 ja Pallas 29.8.1995. Lisäksi Metsäntutkimuslaitoksen Kolarin ja Rovaniemen tutkimusasemat lähettivät lisätietoja näiden yritysten kanssa solmimistaan sopimuksista 4.9.1995.

Metsäntutkimuslaitokselta saadut selvitykset

Todettuaan, että myös Metsäntutkimuslaitos harjoittaa maanvuokrausta laskettelukeskuksille, Kilpailuvirasto pyysi 30.10.1995 myös siltä selvitystä valtion maiden vuokrauksesta. Metsäntutkimuslaitos totesi 6.11.1995 päivätyssä lausunnossaan, että maanvuokraustoiminta kuuluu sen laitostehtäviin. Metsäntutkimuslaitos noudattaa valtion maiden maanvuokrauksessa maa- ja metsätalousministeriön antamia kulloinkin voimassaolevia ohjeita, joista viimeisin rinteitä koskeva ohje on annettu 21.12.1987 ja viimeisin rakennusmaata koskeva 22.10.1990. Metsäntutkimuslaitos toimitti Kilpailuvirastoon vielä lisätietoja 7.12.1995.

Huoneistomarkkinointi Oy:n asiantuntijalausunto ja siitä hankitut vastineet

Kilpailuvirasto pyysi 22.12.1995 Huoneistomarkkinointi Oy:ltä asiantuntijalausuntoa käyvästä maanvuokrasta Olostunturin vuokraamilla valtion mailla. Huoneistomarkkinointi Oy:n asiantuntijalausunto saapui 18.1.1996. Kilpailuvirasto pyysi 24.1.1996 Huoneistomarkkinointi Oy:tä vielä tekemään täsmennyksiä lausuntoonsa. Huoneistomarkkinointi Oy toimitti täsmennykset 1.2.1996. Kilpailuvirasto pyysi Olostunturilta ja Metsähallitukselta vastineet asiantuntijalausunnosta. Metsähallitus toimitti vastineensa Kilpailuvirastoon 12.2.1996 ja Olostunturi 16.2.1996.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokrauksen hinnoittelu

Maanvuokraustoimintaa ohjaavat säännökset

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokrausta säätelee yleisen maanvuokralain (258/66) ohella joukko erityislakeja ja asetuksia. Näistä tärkeimmät ovat laki oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (687/78), asetus oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloatuottavia oikeuksia (693/78) ja asetus valtion rakennusmaan hallinnosta (159/95). Pääsääntönä maanvuokrauksessa kyseisten lakien ja asetusten mukaan on se, ettei valtion maaomaisuutta saa luovuttaa tai vuokrata käypää arvoa alemmasta vastikkeesta (luovutuslaki 7 § 1 momentti). Luovuttaminen tai vuokraaminen käypää arvoa alemmasta vastikkeesta on mahdollista vain erityisistä syistä (luovutuslaki 7 § 2 ja 3 momentti).

Metsähallituksen palvelujen hinnoittelusta on määrätty yksityiskohtaisemmin metsähallituksesta annetun lain (1169/93) 9 §:ssä. Sen mukaan laitoksen palvelut hinnoitellaan liiketaloudellisin perustein. Luonnonsuojeluun, kalastukseen, metsästykseen, retkeilyyn sekä muihin niihin rinnastettaviin yhteiskunnallisiin palveluihin liittyvät maksut voidaan erityisin perustein määrätä liiketaloudellista hintaa alemmiksi tai ne voivat olla kokonaan maksuttomia. Paikallisen väestön oikeudet, edut ja elinolot tai muu niihin rinnastettava syy on erityinen hinnan alentamisen tai maksuttomuuden peruste.

Metsäntutkimuslaitoksesta annetun lain (653/76) 3 §:n mukaan Metsäntutkimuslaitoksen kokeilualueina olevia maita ja alueita käytetään ja hoidetaan ensisijaisesti tutkimustoiminnan tarpeisiin. Kyseisessä lainkohdassa todetaan edelleen, että muiden kuin sanottuun tarkoitukseen käytettävien alueiden käytöstä ja hoidosta on voimassa, mitä metsähallinnon alaisten alueiden käytöstä on säädetty.

Erityislainsäädännön perusteella maa- ja metsätalousministeriö on antanut päätöksillään 1.3.1984, 21.12.1987 ja 22.10.1990 Metsähallitukselle ja Metsäntutkimuslaitokselle jäljempänä selostettavat maanvuokrausta ja vuokraperusteita koskevat ohjeet. Ne eivät ole 1.5.1995 jälkeen sitoneet Metsähallitusta, sillä tuolloin tuli voimaan asetus (159/95) valtion kiinteistövarallisuuden hallinnosta, jossa todetaan, ettei valtion kiinteistövarallisuuden hallintoa koskeva lainsäädäntö enää kyseisestä päivämäärästä lukien sido valtion liikelaitoksia. Vaikka Metsähallitus voi nykyisin itsenäisesti määrätä hinnoittelustaan, se kuitenkin oman ilmoituksensa mukaan noudattaa edelleen samoja maa- ja metsätalousministeriön määräämiä vuokranlaskentaperiaatteita kuin Metsäntutkimuslaitoskin, koska vuokramiehet eivät ole vaatineet niitä muutettavaksi.

Maa- ja metsätalousministeriön 1.3.1984 antama yleisohje maanvuokrauksesta

Maa- ja metsätalousministeriö antoi 1.3.1984 yleisohjeen Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa olevan valtion maaomaisuuden vuokraamisesta loma- ja virkistystarkoituksiin. Yleisohjeen mukaan alueiden vuokrana käytettiin pinta-alan ja muun arvon perusteella määritettyä elinkustannusindeksiin sidottua perusvuokraa. Muuta arvoa määritettäessä otettiin huomioon alueen käyttötarkoitus, metsätaloudellinen arvo sekä mahdolliset muut alueen arvoa nostavat tekijät. Yleisohjeessa todettiin edelleen, että mikäli 5 % alueella harjoitettavan liiketoiminnan bruttotuotosta on suurempi kuin edellä mainituin tavoin määritelty perusvuokra, vuokrana tulee käyttää perusvuokran sijasta 5 %:n osuutta bruttotuotosta. Viittä prosenttia alhaisempaa lukua voitiin käyttää olosuhteista riippuen enintään 5 vuoden siirtymäajan silloin, kun kysymys on kokonaan uuden liiketoiminnan käynnistämisestä tai entisen toiminnan merkittävästä laajentamisesta tai kehittämisestä. Yleisohjetta vastaavan sopimuskäytännön piirissä on edelleen laskettelukeskuksia.

Em. yleisohjeen uudistaminen laskettelualueiden osalta

Uudistuksen lähtökohdat

Maa- ja metsätalousministeriö asetti 26.3.1987 työryhmän suunnittelemaan laskettelualueiden maanvuokran uutta laskentaperiaatetta. Laskettelualueiden vuokratyöryhmän 20.11.1987 päivätyssä muistiossa (Työryhmämuistio MMM 1987:27) tämä todettiin tarkoituksenmukaiseksi, koska kauppa- ja teollisuusministeriö, Matkailun edistämiskeskus sekä valtion mailla toimivat matkailualan yrittäjät katsoivat maa- ja metsätalousministeriön 1.3.1984 antaman yleisohjeen vääristävän suomalaisten laskettelukeskusten kilpailuasemaa ruotsalaisiin laskettelukeskuksiin nähden. Työryhmän tarkoituksena oli saattaa maanvuokrausehdot entistä kilpailukykyisemmälle tasolle suhteessa ruotsalaisiin laskettelukeskuksiin.

Vuokratyöryhmän muistion lähtökohtana oli vuoden 1984 yleisohjeen lisäksi valtiovarainministeriön valtiosihteerin asettaman epävirallisen työryhmän 3.2.1987 tekemä esitys vuokranlaskentaperiaatteiden muuttamisesta. Tämän työryhmän esityksessä ehdotettiin, että aiemman liikevaihtoon sidotun vuokran (5 % bruttoliikevaihdosta) sijasta laskettelukeskusalueiden vuokrien perusteena käytettäisiin 9 %:n osuutta käyttökatteesta, mikä työryhmän mukaan merkitsisi vajaan 3 %:n osuutta liikevaihdosta. Liikevaihtoon tuli työryhmän mukaan lukea mukaan kaikki muu alueella harjoitettu liiketoiminta paitsi majoitus- ja ravintolatoiminta, josta vuokra ehdotettiin perittävän rakennusoikeuden perusteella.

Valtiovarainministeriön työryhmän esitys sai runsaasti vastustusta. Tämä liittyi lähinnä siihen, että esitetyllä vuokranlaskentaperiaatteella joidenkin laskettelukeskusten kilpailuasema ruotsalaisiin laskettelukeskuksiin nähden olisi jopa heikentynyt voimassaolleeseen yleisohjeeseen verrattuna.

Erilaisten vuokranlaskentaperusteiden selvittäminen

Maa- ja metsätalousministeriön asettaman työryhmän tavoitteena oli määritellä laskettelualueiden maanvuokrat pinta-alan mukaisiksi kiinteiksi vuokriksi, jotka sidottaisiin elinkustannusindeksiin. Vuokratyöryhmä haastatteli useita vuokramiehiä, mm. Olostunturin edustajaa. Vuokramiesten toivomus oli, että vuokran määrittelyn perusteen tulisi olla selkeä ja että vuokrat eivät saisi kohota nykyisestä tasosta. Muistion mukaan vuokramiehet pitivät prosenttiperusteista vuokraa parhaana ja tarkoituksenmukaisimpana.

Ehdotuksiaan valmistellessaan työryhmä otti vuokramiesten mielipiteiden ohella huomioon myös yksityisillä mailla sijaitsevien laskettelualueiden vuokratason sekä Ruotsin Domänverketin noudattamat vuokranlaskentaperiaatteet. Vuokratyöryhmän mukaan Ruotsissa käyttöön otetuissa uusissa laskettelurinteitä koskevissa sopimuksissa vuokra muodostui kiinteästä indeksisidonnaisesta maksusta sekä muuttuvasta maksusta, joka oli 1,5 – 3 % hissien bruttotuotosta kahden vapaavuoden jälkeen.

Laskettelualueiden rajaus ja niiden käyvän arvon määrittäminen

Vuokratyöryhmän mukaan vuokra-alue tulisi rajata niin, että siihen luettaisiin kuuluviksi lasketteluun suoranaisesti liittyvät toiminnot. Tällaisia ovat rinteet, hissialueet, muihin tarpeisiin soveltumattomat rinteiden väliin jäävät alueet sekä laskettelua palvelevat toiminnot kuten välinevuokraamot. Majoitustoimintaa varten vuokrattavia alueita ei työryhmän mukaan tulisi liittää pelkkää laskettelutoimintaa koskeviin vuokrasopimuksiin.

Työryhmän mukaan laskettelualueiden vuokrat tulisi määrittää käyvän arvon mukaisesti. Käyvän arvon työryhmä määritteli kohteesta todennäköisesti maksettavaksi hinnaksi. Työryhmän mukaan tämä tarkoittaa sitä, että laskettelualueen käyvän vuokran tulisi perustua alueen ominaisuuksien mahdollistaman, vuokrasopimuksessa määritellyn erityisen käyttötarkoituksen mukaan muodostuvaan arvoon.

Muistiossa työryhmä totesi edelleen, että laskettelualueiden arvoon vaikuttavat useat eri tekijät, joiden yhteisvaikutus pitää arvioida kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Tärkeimpiä tekijöitä ovat laskettelualueen saavutettavuus, sen ominaisuuksien mahdollistama rinne- ja hissikapasiteetti ja sitä lähellä olevien palvelujen määrä. Koska laskettelukeskukset ovat myös alueellisesti hajautuneita ja erilaisia, vuokran määrityksessä tulisi myös ottaa huomioon tasapuolisuusvaatimus. Työryhmän pyrkimyksenä oli siis suhteellisen tasapuolisuuden saavuttaminen erilaisten laskettelukeskusten välillä.

Työryhmän ehdotus uusiksi vuokranmääräytymisperusteiksi

Mainituilla periaatteilla työryhmä katsoi ensin, että mikäli laskettelualueiden vuokraperusteeksi valitaan niiden pinta-ala, kohtuullinen indeksiin sidottu käypä vuosivuokra tulisi määräytyä vuoden 1987 rahanarvon mukaan laaditun maksutaulukon 750 – 950 – 1.150 – 1.350 mk/ha perusteella. Tietyn alueen sijoittuminen maksutaulukossa olisi riippuvainen alueen erityistekijöistä.

Työryhmä katsoi kuitenkin, että mainittu pinta-alapohjainen vuokra ei takaa vuokramiesten tasapuolista ja oikeudenmukaista kohtelua, koska vuokra-alueen käypään arvoon olennaisesti vaikuttavia vuokra-alueella harjoitettavan toiminnan laajuutta ja tuottoa ei pystytä luotettavasti ennakoimaan. Myöskään lyhyet vuokrasopimukset eivät työryhmän mukaan ole yrittäjien edun mukaisia.

Pelkästään prosenttiperusteisen vuokran haittapuolena työryhmä puolestaan piti sitä, että se saatetaan ymmärtää eräänlaiseksi yrittäjään kohdistuvaksi veroksi, joka rankaisee laskettelutoimintaan liittyviä investointeja. Työryhmän mukaan tämän tyyppinen vuokra voisi lisäksi kannustaa yrittäjiä laajoihin ja epätarkoituksenmukaisiin maanvuokraushankkeisiin laskettelurinnetoiminnan kustannuksella, mikä saattaisi vääristää kilpailua laskettelukeskusyrittäjien välillä.

Vaihtoehtoja punnittuaan vuokratyöryhmä päätyi pitämään parhaimpana vaihtoehtona Ruotsissa käytettyä vuokranlaskentaperiaatetta muistuttavaa sekajärjestelmää, johon kuuluvat sekä hehtaaripohjainen kiinteä että liikevaihtosidonnainen muuttuva vuokranosa. Tämän laskentaperusteen mukaan kaikkien laskettelualueiden osalta käytettäisiin samaa elinkustannusindeksiin sidottua vuoden 1987 rahanarvossa 450 mk/ha olevaa kiinteää vuosivuokraa ja laskettelualueiden arvoerot huomioonottavaa vuokra-alueella harjoitetun liiketoiminnan liikevaihdosta 1,5 %:n mukaan laskettua lisävuokraa. Työryhmän laskelmien mukaan prosenttiperusteisen vuokran osuus muodostuisi noin 45 %:ksi ja kiinteän vuokran osuus noin 55 %:ksi kokonaisvuokrasta.

Maa- ja metsätalousministeriön päätös laskettelualueiden vuokraperusteista

Maa- ja metsätalousministeriön 21.12.1987 antama päätös valtion mailla olevien laskettelualueiden vuokraperusteista oli työryhmän esityksen mukainen. Ministeriön päätöksen mukaan uuteen vuokrauskäytäntöön on siirrytty 1.1.1988 lukien vanhoja vuokrasopimuksia uusittaessa ja muutettaessa sekä uusia vuokrasopimuksia tehtäessä.

Rakennusmaan vuokran määräämisperusteet

Laskettelualueiden vuokrausohjeen lisäksi maa- ja metsätalousministeriö on päätöksellään 22.10.1990 tarkistanut myös rakennusmaaksi tarkoitettujen maa-alueiden vuokrausohjetta. Päätös pohjautuu valtion alueneuvottelukunnan 27.2.1989, 28.3.1990 ja 10.5.1990 antamiin lausuntoihin.

Valtion alueneuvottelukunnan lausunnot

Valtion alueneuvottelukunta määritteli 27.2.1989 päivätyssä lausunnossaan kunkin rakennusoikeuskerrosneliömetrin (rak.oik.kem2) yksikköarvon eräille erikseen mainituille ja niihin verrattavissa oleville laskettelukeskuksille. Kertomalla yksikköarvo rakennusoikeuskerrosneliömetrien määrällä saadaan rakennusmaan laskennallinen käypä arvo, josta vuosivuokran tuli olla 6 %. Mainitut laskettelukeskukset ja vastaavat rakennusmaan yksikköarvot olivat:
 

Ylläs 1.200 mk/rak.oik.kem2
Ruka 1.200 mk/rak.oik.kem2
Saariselkä 900 mk/rak.oik.kem2
Luosto 600 mk/rak.oik.kem2
Iso-Syöte 600 mk/rak.oik.kem2
Olostunturi 500 mk/rak.oik.kem2

Lausunnon mukaan suuruusluokaltaan yli 1.000 rakennusoikeuskerrosneliömetriä omaavien matkailua palvelevia rakennuksia varten vuokrattavien rakennuspaikkojen vuokria määrättäessä voidaan tapauskohtaisesti käyttää alempia yksikköarvoja, normaalitapauksissa kuitenkin enintään 20 % alempia.

Valtion alueneuvottelukunta tarkensi lausuntoaan 28.3.1990, jolloin se totesi, että matkailupalveluyritysten kilpailukyvyn huomioon ottaen aiempia määrätymisperusteita voidaan muuttaa siten, että suuruusluokaltaan yli 1.000 kerrosneliömetriä rakennusoikeutta omaavien matkailua palvelevia rakennuksia varten kaavassa osoitettujen rakennuspaikkojen vuokrat määrätään tapauskohtaisesti 30-50 % alempia yksikköarvoja käyttäen kuin normaalitapauksissa.

Lausunnossaan 10.5.1990 valtion alueneuvottelukunta totesi, että vuokrasopimuksen vapaa siirto-oikeus on edellytyksenä vuokraoikeuden ja vuokra-alueella rakennettavien rakennusten käyttämiselle kiinnityskelpoisen lainan vakuutena. Lausunnossa todettiin niin ikään, että vapaa siirto-oikeus on myönnettävä, mikäli vuokra on käypä ja se peritään täysimääräisenä. Tämä koskee myös jo tehtyjä sopimuksia.

Selvityksessään Kilpailuvirastolle Metsähallitus on ilmoittanut, että se on ottanut omassa vuokraustoiminnassaan huomioon edellä selostetut lausunnot siten, että arvokkaita rakennuspaikkoja esimerkiksi hotellitoimintaa varten vuokratessaan se myöntää kuvatulla tavalla alennusta merkittäville rakennuskohteille. Metsähallitus totesi myös, että se on vuokramiehen kanssa käymissään neuvotteluissa lisäksi tällöin myöntänyt rakennusajalle, yleensä 3-5 vuodeksi, portaittaisen siirtymäkauden uuteen vuokraan siirryttäessä.

Vuokrausasioiden käsittely Metsähallituksessa ja Metsäntutkimuslaitoksessa

Valtion maa-alueiden vuokrauksesta päättäminen on sidottu vuokrattavan omaisuuden arvoon. Voimassa olevan liikelaitoksia koskevan luovutusasetuksen (787/88) perusteella Metsähallitus on voinut päättää vuokrauksesta, jos vuokrattavan omaisuuden arvo on ollut alle 3 mmk tai jos omaisuuden arvo on ollut 3-10 mmk ja vuokra-aika enintään 25 vuotta. Tämän ylittäviltä osin vuokrauksesta päättää valtioneuvosto.

Metsähallituksen päätettäväksi kuuluvan maa-alueen vuokrauksesta päättää kiinteistöjohtaja, jos vuokrattavan omaisuuden arvo on vähintään 300.000 markkaa. Tätä alhaisemman omaisuuden vuokraamisesta päättää paikallisen kiinteistöpalveluyksikön kiinteistöasioiden aluejohtaja. Metsähallituksella tällaisia yksiköitä on Oulussa, Kuopiossa ja Rovaniemellä.

Laskettelukeskusten maanvuokrauksessa merkittävistä sopimusten uudistamisista vastaa kiinteistöjohtaja. Sopimuksen voi tällöin kuitenkin valmistella aluejohtaja, joka myös päättää pienemmät laskettelukeskusten maanvuokrakysymykset.

Metsäntutkimuslaitoksen osalta vuokrauksesta päättää omaisuuden arvon ollessa alle 10 mmk ja vuokra-ajan enintään 25 vuotta tutkimusaseman johtaja tai hänen määräämänsä. Lapin läänissä Metsäntutkimuslaitoksella on tutkimusasemat Kolarissa ja Rovaniemellä. Maankäytön suunnittelua mukaan lukien vuokraustoimintaa ohjaa laitoksen ylimetsänhoitaja tutkimusmetsät-tulosalueen johtajana.

Pohjois-Suomen laskettelukeskusten toiminnan laajuus

Laskettelukeskustoiminta on Suomessa merkittävä matkailuelinkeino. Kilpailuviraston matkailualan yrittäjiltä saamien tietojen mukaan noin 1,16 miljoonaa suomalaista kävi vuonna 1994 laskettelemassa vähintään kerran vuodessa. Vaikka hissilippuihin käytettiin vain 160 mmk, laskettelutoiminnan vaikutuksen on arvioitu olevan 2.100 mmk koko matkailuelinkeinolle. Tähän markkamäärään on luettu kuuluviksi laskettelutoiminnan asumisen, matkustamisen, hissien käytön ja ruokailun kautta matkailuelinkeinolle koituvat tulot. Yksistään Lapin läänin osuus kyseisestä markkamäärästä on ollut n. 700 mmk (33 %).

Huomionarvoista on ulkomaalaisten matkailijoiden Pohjois-Suomessa käyttämien lasketteluun liittyvien palveluiden määrä, jonka markkamääräinen osuus on voimakkaasti kasvanut muutamana viime vuotena (noin 225 mmk vuonna 1994). Toisaalta suomalaisten ulkomaille suuntautuva laskettelumatkailu on suhteellisen vähämerkityksellistä verrattuna vastaavaan toimintaan Suomessa.

Tällä hetkellä Oulun ja Lapin lääneissä toimii 14 merkittävää laskettelukeskusta. Laskettelutoiminnan keskittyminen Pohjois-Suomeen johtuu luonnonolosuhteista: koska Suomen valtakunnan alueella ei ole merkittäviä vuoristoja, laskettelukeskukset on perustettu tuntureille ja vaaroille, jotka sijaitsevat pääosin Pohjois-Suomessa. Toisaalta lähes kaikki kulkuyhteyksiltään sopivat laskettelukeskusten sijaintipaikat on jo käytetty hyväksi, joten uusien yrittäjien alalle tulo ja laskettelukeskustoiminnan olennainen laajentaminen Lapin ja Oulun lääneissä edellyttäisi erittäin merkittäviä investointeja.

Laskettelukeskusten maanvuokrasopimukset

Laskettelukeskusyrittäjät ovat yleensä toimineet vuokraamallaan maa-alueella useita vuosia, jopa vuosikymmeniä. Mahdollistakseen tuottavan liiketoiminnan yritykset ovat tehneet vuokraamilleen alueille vuosien kuluessa merkittäviä tie-, vesi-, laskettelurinne- ja majoitusinvestointeja.

Kilpailuvirasto hankki selvitystä kaikista investoinneiltaan merkittävimmistä ja palvelutasoltaan valtakunnallista ulottuvuutta omaavista Oulun ja Lapin läänien laskettelukeskuksista. Selvityksistä ilmeni, että vuokramailla sijaitsevista laskettelukeskuksista kymmenellä on vuokranantajanaan Metsähallitus, kahdella Metsäntutkimuslaitos, yhdellä kunta ja yhdellä yksityinen maanomistaja. Yrityksistä kaksi sijaitsee omilla maillaan. Seuraavasta taulukosta selviää laskettelukeskusalueen maanomistaja kunkin yrityksen kohdalta:

Metsähallitus: Luosto, Isosyöte, Ruka, Vuokatti, Ylläs-Ski, Iso-Ylläs, Olos, Salla

Metsäntutkimuslaitos: Pallas, Saariselkä

Muut: Suomu, Ounasvaara

Omat maat: Pyhä, Levi

Kilpailuviraston tekemien selvitysten mukaan valtion mailla olevien laskettelukeskusalueiden vuokra on riippuvainen pääosin sopimuksen solmimisen ajankohdasta. Sopimuksen solmimisen ajankohta vaikuttaa siihen, onko vuokran määrä sidottu laskettelukeskusalueen pinta-alaan vai liittyykö siihen myös liikevaihtosidonnaisuus ja millainen tämä liikevaihtosidonnaisuus on.

Seuraavasta taulukosta käy ilmi, minkä tyyppisiä maanvuokrasopimuksia oli voimassa selvitystä tehtäessä:
 

Kiinteä Luosto, Olos, Vuokatti, Salla (3/4)
Lv-sidottu,
välillä 1.3.1984–21.12.1987 solmittu
Pallas, Isosyöte
Lv-sidottu,
jälkeen 21.12.1987 solmittu
Ruka, Ylläs-Ski, Iso-Ylläs, Saariselkä, Salla (1/4)

Taulukon mukaan kiinteitä, pelkästään pinta-alan mukaisia vuokrasopimuksia oli viidellä ja liikevaihtosidonnaisia vuokrasopimuksia kuudella yrityksellä. Niiden lisäksi Sallalla oli sekä kiinteitä että liikevaihtosidonnaisia vuokrasopimuksia.

Vanhin voimassaoleva vuokrasopimuskäytäntö, joka siis koskee ennen 1.3.1984 solmittuja sopimuksia, määrittelee vuokran tiettynä markkamääränä vuokrattua hehtaaria kohti. Sellaiset yritykset, jotka ovat vuokranneet Metsähallitukselta vain pienehkön määrän maata, mutta joiden liiketoimien määrä on alueella kuitenkin melko suuri, maksavat vuokraisännälleen vain pientä vuokraa liikevaihtoon suhtautettuna. Tämä osuus saattaa olla selvästi alle prosentin laskettelukeskuksen liikevaihdosta. Toista ääripäätä edustavat yritykset, joilla on runsaasti maita vuokrattuina, mutta joiden liiketoimet vuokratulla alueella eivät kuitenkaan ole yhtä laajamittaisia. Tällaiset yritykset voivat joutua maksamaan vuokraa selvästi enemmän liikevaihtoon suhtautettuna.

Laskettelukeskusten, joiden vuokrasopimukset on solmittu 1.3.1984 – 21.12.1987 välisenä aikana, vuokra määräytyy lähtökohtaisesti tiettynä markkamääränä vuokrattua hehtaaria kohti. Mikäli kuitenkin 5 % laskettelukeskusalueella harjoitettavan elinkeinotoiminnan liikevaihdosta on em. perusvuokraa suurempi, vuokra on 5 % liikevaihdosta.

Uuden 21.12.1987 käyttöön otetun sopimuskäytännön piirissä olevien laskettelukeskusten vuokra koostuu sekä liikevaihtoon sidotusta että vuokrattuun pinta-alaan perustuvasta osasta. Vuokran määrä on vähintään 1,5 % yrityksen laskettelutoiminnan liikevaihdosta. Prosenttiosuutta kuitenkin kasvattaa vuokrattu pinta-ala, jonka yksikkövuokra (450 mk vuonna 1987 ja 560 mk vuonna 1994) on kaikille yrityksille sama. Niinpä sellaiset laskettelukeskukset, joilla on paljon maata vuokrattuna, mutta liiketoiminta suhteellisen vaatimatonta, maksavat vuokraa huomattavasti suuremman osuuden liikevaihdostaan kuin ne laskettelukeskukset, joiden liiketoiminta on laajempaa tai vuokrattu maa-alue pienempi.

Käytännössä uuden sopimuskäytännön piirissä olevat yritykset maksavat Metsähallitukselle vuokrana keskimäärin 2-3,5 % liikevaihdostaan.

Mikäli yrityksellä on ravintola- ja majoitustoimintaa vuokraamallaan alueella, sen osalta vuokra määräytyy rakennusoikeuden perusteella.

Olostunturin ja Metsähallituksen väliset maanvuokrasopimukset

Olostunturin ja Metsähallituksen väliset, selvitystä tehtäessä voimassa olleet maanvuokrasopimukset kuuluivat vanhimman sopimuskäytännön piiriin. Näin ollen Olostunturin maksama vuokra perustui aikaisemmin pelkästään sen vuokraaman pinta-alan, ei liikevaihdon määrään. Vuosina 1991-1994 Olostunturin maksama maanvuokra oli […] % sen liikevaihdosta.

Metsähallituksen ehdottama siirtyminen uuden sekavuokrajärjestelmän mukaisen sopimuskäytännön piiriin olisi merkinnyt selvää kasvua Olostunturin maanvuokrauskuluihin. Näin olisi tapahtunut huolimatta siitä, että Metsähallitus lupasi sopimusehdotuksessaan myöntää sille maa- ja metsätalousministeriön päätöksen mahdollistaman merkittävän alennuksen (60 %) rakennusmaata koskevasta vuokrasta. Käytännössä Olostunturin maanvuokra olisi noussut yli kaksinkertaiseksi aikaisempiin maanvuokriin verrattuna.

Huoneistomarkkinointi Oy:n asiantuntijalausunto käyvästä maanvuokrasta Olostunturilla

Huoneistomarkkinointi Oy (jäljempänä Huoneistomarkkinointi) laati Kilpailuviraston pyynnöstä asiantuntijalausunnon käyvästä maanvuokratasosta Olostunturin vuokraaman maa-alueen osalta. Lausunnon lähtökohtana Huoneistomarkkinointi käytti maapohjan käypää arvoa. Havaintoaineistona Huoneistomarkkinointi tutki maanmittauslaitoksen kiinteistöjen kauppahintarekisteristä vuoden 1992 alusta lukien Muoniossa tehtyjä rakentamattomien maa-alueiden kiinteistökauppoja.

Huoneistomarkkinointi totesi lausunnossaan, että rinnemaiden osalta Metsähallituksen soveltama maanvuokran laskentamenetelmä on oikean suuntainen. Parhaana vaihtoehtona Huoneistomarkkinointi piti kiinteää vuosivuokraa. Lausunnossa todettiin kuitenkin, että mikäli liikevaihtoperusteiseen sekavuokraan päädytään, toteutuisivat tavoitteet paremmin siten, että myös kiinteässä vuokranosassa otettaisiin huomioon alueelliset ja yrityskohtaiset erot. Lausunnossa katsottiin edelleen, että sinänsä 1,5 %:n liikevaihto-osuus sallii vielä kiinteän vuokranosuuden olemassaolon. Käypänä kokonaisvuokrana rinnemaista Huoneistomarkkinointi piti 2-3 % rinnetoiminnan liikevaihdosta.

Rakennusmaan osalta Huoneistomarkkinointi katsoi, että maa- ja metsätalousministeriön eri alueille vahvistaman vuokratason määrittämisen ajankohtina eli vuosina 1989 ja 1990 maamarkkinat olivat varsin poikkeukselliset ja hintataso poikkeuksellisen korkea verrattuna pitkän aikavälin kehitykseen. Tämän vuoksi tuon ajankohdan hintahavaintoja ei Huoneistomarkkinoinnin mukaan voida pitää rakennusmaan vuokran määrittämisen oikeana lähtökohtana, vaan se tulisi tehdä tapauskohtaisesti.

Huoneistomarkkinointi katsoi lausunnossaan, että Olostunturin vuokraaman maa-alueen käypä vuokra olisi vain hieman nykyistä vuokraa korkeampi.

Kilpailuviraston vastalausekirjelmä

Kilpailuviraston lausuntopyyntö Metsähallitukselle ja Metsäntutkimuslaitokselle

Edellä mainitut selvitykset saatuaan Kilpailuvirasto lähetti 22.4.1996 Metsähallitukselle ja Metsäntutkimuslaitokselle vastalausekirjelmän, jossa se katsoi, että laitosten harjoittaman maanvuokrauksen hinnoittelukäytäntö ei kaikilta osin ole vastannut kilpailunrajoituslain asettamia vaatimuksia. Viraston alustavan arvion lähtökohtana oli, että Oulun ja Lapin läänien laskettelukeskusalueiden vuokrausmarkkinat muodostavat laskettelukeskuspalvelujen kysynnässä ja tarjonnassa olevien erojen perusteella erilliset relevantit markkinat, joilla Metsähallituksella ja Metsäntutkimuslaitoksella on yhteinen määräävä markkina-asema, jonka johdosta niiden perimiä maanvuokria voidaan arvioida kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.

Kirjelmässään Kilpailuvirasto totesi, että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen 21.12.1987 lukien käyttöönottamilla vuokranlaskentaperusteilla laskettelukeskusten rinnemaiden kokonaisvuokra on muodostunut käytännössä 2 – 3,5 prosentiksi yritysten rinnetoiminnan liikevaihdosta. Verrattuaan tätä palveluelinkeinojen piirissä yleisesti maksettuihin vuokriin Kilpailuvirasto piti laitosten hinnoittelukäytäntöä yleisesti ottaen kohtuullisena. Myös rakennusmaan vuokrien määräytymisperusteena käytetyt laskennalliset käyvät arvot ovat viraston selvitysten mukaan vastanneet maan arvon pitkän aikavälin hintakehitystä, minkä lisäksi yli 1000 kerrosneliömetrin matkailurakennuksiin sovellettava vuokranalennuskäytäntö on estänyt kohtuuttomat hinnanerot rakennustehokkuudeltaan erikokoisten vuokramaiden välillä, joten Kilpailuvirasto totesi Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hinnoittelukäytännön tältä osin paitsi kohtuulliseksi myös tasapuoliseksi.

Rinnemaiden maanvuokran osalta Kilpailuvirasto hyväksyi rinnetoiminnan liikevaihdon käyttämisen maan käyttöarvon määritysperusteena, mutta piti Olostunturin tapaisia laskettelukeskusyrityksiä syrjivänä sitä, että kiinteä vuokranosa on ollut sama kaikille yrityksille niiden erityispiirteistä riippumatta. Kilpailuvirasto katsoi, että tällainen vuokranmääritystapa nostaa laajoja maa-alueita vuokraamaan joutuneiden mutta liikevaihdoltaan suhteellisesti vaatimattomien yritysten kohdalla kokonaisvuokran lähelle viittä prosenttia liikevaihdosta kun se muilla yrityksillä jää noin puoleen siitä. Kilpailuvirasto totesi tämän poikkeavan myös laskettelualueiden vuokratyöryhmän muistiossa esitetystä kokonaisvuokratasoa säätelevästä 45/55 -prosenttiosuusjakautumasta liikevaihtoperusteisen ja kiinteän vuokranosan välillä.

Kilpailuvirasto totesi edelleen, että Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat myöntäneet rakennusmaan vuokraan rakennusoikeuden merkittävän lisäämisen yhteydessä 3 – 5 vuoden siirtymäajan korkeampaan vuokratasoon siirryttäessä, kun taas rinnemaan osalta vastaavaa siirtymäaikaa ei ole myönnetty, vaan vuokrasopimuksia uusittaessa on edellytetty välitöntä siirtymistä uusiin, entistä usein huomattavasti korkeampiin maanvuokriin. Kilpailuvirasto piti tätä laskettelukeskusyritysten kannalta kohtuuttomana.

Kirjelmässään Kilpailuvirasto pyysi Metsähallitukselta ja Metsäntutkimuslaitokselta lausunnot edellä selostettuihin seikkoihin perustuvasta arviostaan, jonka mukaan laitokset ovat syyllistyneet yhteisen määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävän, kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdissa kielletyn syrjivän ja kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamiseen Pohjois-Suomen laskettelukeskusten maanvuokrauksessa. Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen lausunnot saatuaan Kilpailuvirasto ilmoitti päättävänsä, saattaako se laitosten menettelyn kilpailunrajoituksista annetun lain 8 §:n mukaisesti kilpailuneuvoston käsiteltäväksi.

Metsähallituksen lausunto viraston vastalausekirjelmästä ja ilmoitus Olostunturin maanvuokrasopimuksen muuttamisesta

Kilpailuvirastolle 31.5.1996 toimittamassaan lausunnossa Metsähallitus totesi Kilpailuviraston selvityksen perusteella, että sen soveltama hinnoittelukäytäntö syrjii sellaisia pientä rinnetoimintaa harjoittavia yrityksiä, jotka ovat joutuneet vuokraamaan toimintaansa varten laajahkoja maa-alueita, sillä tällöin kiinteän vuokran osuus kokonaisvuokrasta voi nousta kohtuuttoman suureksi. Tästä syystä Metsähallitus piti perusteltuna pinta-alaan perustuvan vuokran joustoa siten, että laskettelualueiden vuokratyöryhmän 20.11.1987 päivätyssä muistiossa esitetty jakauma prosenttiperusteisen ja kiinteän vuokran suhteesta (45/55) toteutuu, ja ilmoitti ryhtyvänsä noudattamaan tätä käytäntöä rinnealueita vuokratessaan. Lisäksi Metsähallitus ilmoitti korjaavansa menettelyään myös Kilpailuviraston selvityksessä mainitun siirtymäajan myöntämisen osalta siten, että laitos tulee jatkossa noudattamaan vuokrankorotusten porrastusta myös rinnealuesopimuksia uusittaessa.

Muutettuaan hinnoittelukäytäntönsä edellä mainittujen perusteiden mukaiseksi Metsähallitus ilmoitti päässeensä 10.5.1996 Olostunturi Oy:n kanssa sopimukseen rinne- ja majoitustoimintaan käytettävien alueiden vuokrasopimusten uusimisesta ja jatkamisesta. Samalla Metsähallitus totesi, että muita tämäntyyppisiä, pientä rinnetoimintaa harjoittaville yrityksille tehtyjä rinnesopimuksia ei ole ollut uusittavana, joten Kilpailuviraston selvitys ei aiheuta tässä vaiheessa muita korjaustoimenpiteitä.

Metsäntutkimuslaitoksen lausunto viraston vastalausekirjelmästä ja ilmoitus Pallastunturin maanvuokrasopimuksen muuttamisesta

Kilpailuvirastolle 29.5.1996 toimittamassaan lausunnossa Metsäntutkimuslaitos kertoi, että sen vuokraaman Pallastunturin rinnealueen vuokra on vuoden 1984 alusta voimassa olleen vuokrasopimuksen mukaan ollut viiden vuoden ajan 3 % bruttotuotosta ja kuudennesta vuodesta alkaen 5 % ja että Saariselän vuonna 1985 alkanut vuokrasopimus käsittää maa- ja metsätalousministeriön 21.12.1987 tekemän päätöksen mukaisesti sekä perusvuokran että 1,5 %:n liikevaihto-osuuden siten, että liikevaihtoon perustuva osa on ollut noin puolet kokonaisvuokrasta. Koska Pallastunturin sopimuksessa on aikanaan noudatettu siirtymävaiheen porrastuksia ja koska myöskään laitoksen vuokralaiset eivät ole pitäneet vuokratasoa kohtuuttomana, Metsäntutkimuslaitos katsoi, ettei se ole vuokrakohteissaan käyttänyt kilpailunrajoituslain tasapuolisuus- ja kohtuullisuusvaatimusten vastaisia menettelytapoja tai vuokran tasoa.

Kilpailuviraston huomautettua, että se pitää Pallastunturista perittyä liikevaihtosidonnaista vuokraa korkeutensa takia ao. laskettelukeskusyritystä syrjivänä, Metsäntutkimuslaitos ilmoitti puhelimitse 27.6.1996, että se aloittanut vuokralaisensa kanssa neuvottelut vuokran alentamisesta muiden laskettelukeskusten maksamien maanvuokrien tasolle. Selvitys Pallaksen Matkailukeskuksen laskettelurinteitä koskevan vuokrasopimuksen muuttamisesta Kilpailuviraston edellyttämällä tavalla toimitettiin virastolle 13.12.1996.

Kilpailuoikeudellinen arviointi

Kilpailunrajoituslain soveltaminen Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoimintaan

Elinkeinonharjoittajan määrittely kilpailunrajoituslain mukaan

Kilpailunrajoituslaki on tarkoitettu poistamaan elinkeinonharjottajien aikaansaamat kielletyt tai muuten vahingolliset kilpailunrajoitukset elinkeinotoiminnassa. Laissa mainittuja seuraamuksia voidaan asettaa vain elinkeinonharjoittajille tai näiden yhteenliittymille.

Kilpailunrajoituslain 3 §:ssä määritellään elinkeinonharjoittaja luonnolliseksi henkilöksi tai yksityiseksi tai julkiseksi oikeushenkilöksi, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia.

Nykyistä kilpailunrajoituslakia (480/92) koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991 vp.) mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi. Lain esitöissä on elinkeinonharjoittajaksi määritelty muun muassa julkinen oikeushenkilö, joka harjoittaa ammattimaista yleensä taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa.

Aikaisemmin voimassa ollutta kilpailunrajoituslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 148/1987 vp.) puolestaan todetaan, ettei elinkeinonharjoittamiselta välttämättä aina edellytetä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi elinkeinonharjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä sitä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluja myydään vastiketta vastaan. Toiminta voi olla vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Lakia voidaan soveltaa elinkeinonharjoittajaan vain silloin, kun tämä toimii tässä ominaisuudessaan.

Elinkeinonharjoittajan käsitteen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä yleensä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voitaisiin soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraus elinkeinotoimintana

Metsähallitus on valtion liikelaitos, jonka tehtävänä on hallinnassaan olevan valtion maaomaisuuden hoitaminen ja käyttäminen kestävästi ja tuloksellisesti. Laitoksen harjoittama maanvuokraustoiminta kuuluu sen kiinteistöpalveluihin, joita on alettu kehittää liiketoiminnallisten tulostoimintojen suuntaan. Metsähallituksen tavoin myös samaan hallinnonalaan kuuluva Metsäntutkimuslaitos harjoittaa tutkimustoimintansa lisäksi maa-alueiden vuokrausta muun muassa matkailu- ja virkistystarkoituksiin.

Maanvuokraustoiminnallaan Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos hankkivat varoja käytettäväksi hallinnassaan olevan valtion maaomaisuuden hoitamiseen ja muiden lakisääteisten tehtäviensä suorittamiseen. Laitosten maanvuokraustoiminnalla on siten selkeä ansiotarkoitus.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokrauksen pääsääntönä on, etteivät ne saa luovuttaa eivätkä vuokrata valtion maaomaisuutta käypää arvoa alemmasta vastikkeesta. Tämän lisäksi laitosten maanvuokraustoiminta on määrätty hinnoiteltavaksi liiketaloudellisin perustein. Asetettujen vaatimusten johdosta Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat pyrkineet rakentamaan vuokranmääritysperusteet, joiden avulla vuokrat saataisiin paremmin vastaamaan kustakin alueesta sen käyttötarkoituksen -mahdollisuuksien mukaan todennäköisesti maksettavaa kauppahintaa. Vuokrien määrittelyn eräänä lähtökohtana on myös ollut vuokrien saattaminen yksityisten maanvuokraajien perimiä vuokria vastaavalle tasolle. Näillä perusteilla Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoimintaa voidaan pitää taloudelliseen tulokseen tähtäävänä.

Maanvuokrauksen pitäminen elinkeinotoimintana edellyttää ansiotarkoituksen ja taloudellisen tuloksen tavoittelun lisäksi sitä, että maanvuokraajan toimintaa voidaan pitää riittävän ammattimaisena. Jos omistetut ja vuokratut maa-alueet ovat pienehköjä tai josmaanvuokraustoiminta muutoin on täysin satunnaista ja suunnittelematonta, sitä ei voida pitää kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuna elinkeinotoimintana. Vastaavasti laaja ja suunnitelmallinen maanvuokraustoiminta täyttää laissa asetetun ammattimaisuuden kriteerin.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnoimat valtion maa-alueet kattavat 27,6 % Suomen kokonaispinta-alasta. Metsähallitus on antanut hallinnoimistaan alueista vuokralle 650.000 hehtaaria (7 %) ja saanut niistä ja käyttöoikeussopimuksista vuonna 1994 tuloa 10,9 mmk. Samana vuonna Metsäntutkimuslaitoksen vuokraamat maa-alueet olivat yhteensä 665 hehtaaria (0,5 %) ja laitoksen niistä ja käyttöoikeussopimuksista saamat tulot 3,4 mmk. Merkittävien tulojen lisäksi Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoiminta on siinä määrin ohjattua ja suunnitelmallista, että sitä voidaan katsoa harjoitettavan ammattimaisesti.

Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat maanvuokraajina kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettuja elinkeinonharjoittajia.

Relevantit markkinat sekä Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen määräävä markkina-asema

Relevanttien markkinoiden ja määräävän markkina-aseman määrittely kilpailunrajoituslain mukaan

Kilpailunrajoituslain 3 § 2 momentin mukaan määäräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.

Määräävä markkina-asema ilmenee aina tietyillä asiallisilla ja alueellisilla hyödykemarkkinoilla. Kussakin tapauksessa nämä relevantit markkinat määritellään toisaalta hyödykkeiden ja toisaalta markkina-alueen maantieteellisen laajuuden mukaan. Hyödykemarkkinoiden määrittelyssä selvitetään ensisijaisesti, mitkä hyödykkeet ovat asiakkaiden näkökulmasta siinä määrin samanarvoisia, että niitä voidaan pitää toisiaan korvaavina hyödykkeinä. Määräävä markkina-asema voi kattaa koko maan tai jonkin alueen. Markkinoiden alueellisen eriytymisen suhteen ratkaisevan kriteerin muodostavat todelliset taloudelliset kilpailuolosuhteet.

Määräävä markkina-asema ei edellytä monopoliasemaa tai täydellistä kilpailun puuttumista. Määräävä markkina-asema edellyttää kuitenkin elinkeinonharjoittajan merkittävää vaikutusvaltaa markkinoilla. Senkin selvittämisessä olennainen kriteeri on nimenomaan asiakkaiden näkökulma; elinkeinonharjoittajalla on merkittävä joukko asiakkaita, joille kilpailijat eivät pysty tarjoamaan korvaavia ja taloudellisesti kilpailukykyisiä vaihtoehtoja riittävän nopeasti. Elinkeinonharjoittajan markkinavoiman selvittäminen edellyttää myös asianomaisten markkinoiden rakenteen ja toiminnan analysointia. Arviointiin vaikuttavia seikkoja ovat muun muassa markkinoille pääsyn esteet, erityisesti yksinoikeudet, kilpailijoiden lukumäärä ja markkinaosuudet, kysynnän rakenne sekä hyödykkeen erityisominaisuudet.

Relevantit markkinat

Relevanttien hyödykemarkkinoiden määrittelyssä tärkein kriteeri on hyödykkeiden, tässä tapauksessa laskettelukeskusten tarvitsemien maa-alueiden vuokraamisen korvattavuus. Se, minkälaiset maa-alueet ovat laskettelukeskusyrittäjien näkökulmasta samanarvoisia, on riippuvainen siitä, minkätyyppisiä palveluja nämä tarjoavat omille asiakkailleen, ja siten pitkälle johdettavissa laskettelijoiden kysynnästä.

Suomessa laskettelukeskuspalvelujen kysyntä on melko selvästi jakautunut kahteen muotoon. Lyhytjaksoisen, useimmiten enintään päivän mittaisen palvelun, johon ei yleensä liity majoituspalvelua, kysyntä tyydytetään alueellisella tasolla. Laskettelua varten ei tällöin olla halukkaita matkustamaan pitkiä matkoja eikä palveluun käytetä suuria markkamääriä. Näistä syistä palvelukohteelle ei myöskään aseteta niin suuria vaatimuksia kuin sellaiselle palvelukohteelle, jossa oleskellaan pitempään. Lyhytjaksoisten laskettelukeskuspalvelujen kysyntää ja tarjontaa on pääasiassa Etelä-Suomessa, jossa valtaosa maamme väestöstä asuu.

Pitempijaksoiseen, useamman päivän tai viikon mittaiseen laskettelupalvelujen kysyntään sitä vastoin liittyy oleellisena osana majoituksen, ruokailun ja muiden lasketteluun liittyvien oheispalvelujen tarve. Kun laskettelua varten matkustetaan pitkälle ja siihen käytetään suuria markkamääriä, palvelukohteiden odotetaan myös täyttävän korkeat laatuvaatimukset. Tämän tyyppisten palvelujen kysyntä ja tarjonta keskittyy pääosin Pohjois-Suomeen, sillä Oulun ja Lapin läänien sääolot ja luonnonolosuhteet tarjoavat mahdollisuuden tyydyttää laskettelijoiden harrastus- ja virkistystarpeet niin hyvin, että suomalaisten ulkomaille suuntautuva lakettelumatkailu on jäänyt suhteellisen vähäiseksi.

Etelä- ja Pohjois-Suomen laskettelukeskuspalvelujen kysynnässä ja tarjonnassa olevien erojen johdosta myös laskettelukeskustoiminnassa tarvittavien alueiden hankinta on jakaantunut niin, että Etelä- ja Pohjois-Suomen alueet muodostavat kumpikin omat relevantit markkinansa. Pohjois-Suomen sää- ja luonnonolosuhteita toiminnassaan hyödyntämään pyrkivän laskettelukeskusyrittäjän kannalta mahdollisia matkailuelinkeinon harjoittamispaikkoja ovat tällöin jo rakennettujen laskettelukeskusalueiden lisäksi sellaiset lasketteluun soveliaat vielä rakentamattomat tunturit ja vaarat, joille on joko valmiina tai kohtuullisin kustannuksen rakennettavissa toimivat liikenneyhteydet.

Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoiminnassaan soveltamia menettelyjä arvioitaessa relevantit markkinat ovat Oulun ja Lapin läänien laskettelukeskusalueiden vuokrausmarkkinat, joihin sisältyy paitsi laskettelutoimintaa varten jo rakennettujen myös samaan tarkoitukseen soveliaiden rakentamattomien tunturien ja vaarojen vuokraaminen.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen määräävä markkina-asema

Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos toimivat maanvuokraajina yhteensä kymmenelle merkittävälle laskettelukeskukselle Oulun ja Lapin lääneissä. Sellaisia näiden kanssa vertailukelpoisia laskettelukeskuksia, jotka toimivat jonkun muun kuin Metsähallituksen tai Metsäntutkimuslaitoksen omistamilla mailla, on vain neljä. Lisäksi Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa on valtaosa kyseisten läänien maavaroista ja samalla myös potentiaalisista uusista rakennuskohteista. Näin ollen on todennäköistä, että alalle tuleva tai toisaalle laskettelukeskustoimintaa harjoittamaan siirtyvä yritys joutuu vuokraamaan tarvitsemansa maat juuri joko Metsähallitukselta tai Metsäntutkimuslaitokselta.

Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos kuuluvat molemmat maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalaan ja ovat soveltaneet maanvuokrauksessaan sen antamien ohjeiden mukaisesti täysin samanlaisia vuokranmääritysperusteita.

Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallituksella ja Metsäntutkimuslaitoksella on yhteinen määräävä markkina-asema Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden maanvuokrausmarkkinoilla.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen perimien maanvuokrien arviointi

Olostunturi Oy:n toimenpidepyynnön kohteena on Metsähallituksen hinnoittelukäytäntö Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden ja erityisesti Olostunturin maanvuokrauksessa. Kilpailuviraston selvitysten mukaan Metsäntutkimuslaitos soveltaa hallitsemiensa valtion maa-alueiden vuokrauksessa samoja laskentaperusteita kuin Metsähallitus ja laitoksilla on yhteinen määräävä markkina-asema Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden maanvuokrausmarkkinoilla. Täten Kilpailuviraston arviointi kohdistuu molempien laitosten soveltamaan hinnoittelukäytäntöön.

Menettelyyn sovellettavat kilpailunrajoituslain määräykset

Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:ssä. Sen 4 kohdan mukaan väärinkäyttönä pidetään muun ohella kohtuuttoman ja kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltamista.

Lainkohtaa koskevissa hallituksen esitysten (HE:t 148/1987 vp. ja 162/1991 vp.) perusteluissa todetaan, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden asettaa hintatasonsa riippumattomana kilpailevista yrityksistä. Perustelujen mukaan tämä voi johtaa kohtuuttoman korkeaan monopolihinnoitteluun tai toisaalta polkumyynnin luonteiseen hinnoitteluun, jonka tarkoituksena on estää voimavaroiltaan heikompien yritysten alalle pääsy tai tuhota jäljellä olevien kilpailijoiden toimintaedellytykset.

Perusteluissa todetaan myös, että määräävä markkina-asema antaa yritykselle mahdollisuuden ratkaisevasti vaikuttaa omalla asiakaspolitiikallaan toisten yritysten kohtaloihin. Perustelujen mukaan tämä vaikutusvalta edellyttää terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun näkökulmasta sitä, että määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle asetetaan sellainen tasapuolisuusvaatimus asiakassuhteissaan, joka ei olisi perusteltu muunlaisessa markkina-asemassa olevien yritysten osalta. Vaikka tämä tasapuolisuusvaatimus esitetään perustelujen rakenteesta johtuen liikesuhteesta pidättäytymistä koskevan lainkohdan yhteydessä, sen tarkoittama syrjinnän kielto koskee ehdottoman syrjinnän eli toimituskiellon ohella myös suhteellista syrjintää. Tyypillistä suhteellista syrjintää on hintasyrjintä, jota täten voidaan pitää monopoli- ja saalistushinnoittelun ohella lainkohdassa kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.

Lainkohdassa asetettu kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite edellyttää, että määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittaja tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä ei saa asettaa eikä soveltaa sellaisia ehtoja ja määräyksiä, jotka merkitsevät sen asiakasyritysten joutumista perusteettomasti eri asemaan. Erityistä huomiota menettelytapojen tasapuolisuuteen on kiinnitettävä silloin, kun elinkeinonharjoittajan soveltama hinnoittelukäytäntö vaikuttaa sen asiakasyritysten keskinäiseen kilpailuasemaan ja voi keinotekoisesti vääristää kilpailuolosuhteita niillä markkinoilla, joilla sen asiakasyritykset toimivat.

Kilpailunrajoituslain asettama kohtuullisuusvaatimus edellyttää myös, että määräävässä markkina-asemassa oleva elinkeinonharjoittaja tai näiden yhteenliittymä toteuttaa siitä riippuvaisten yritysten toimintaolosuhteita olennaisesti muuttavat uudistukset maltillisesti ja asiakkaan toiminnan sopeuttamisen kannalta riittävän pitkällä siirtymäajalla.

Laskettelukeskusalueiden maanvuokran kohtuullisuus ja tasapuolisuus

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokrauksen hinnoittelukäytäntöä arvioidessaan Kilpailuvirasto on ottanut huomioon, että laitokset ja niiden toimintaa ohjaava maa- ja metsätalousministeriö ovat pyrkineet rakentamaan laskettelukeskusyrityksiä mahdollisimman tasapuolisesti ja kohtuullisesti kohtelevan vuokranmääritysjärjestelmän. Tähän ministeriön 21.12.1987 ja 22.10.1990 antamiin ohjeisiin perustuvaan hinnoittelukäytäntöön on jo osin siirrytty ja siirtymistä jatketaan sitä mukaa, kun vuokrasopimukset tulevat uusittaviksi. Maanvuokrauksen kohtuullisuutta ja tasapuolisuutta arvioidessaan Kilpailuvirasto on kohdistanut päähuomionsa juuri kyseiseen hinnoittelukäytäntöön. Samalla Kilpailuvirasto kuitenkin toteaa, että myös 1.3.1984 – 21.12.1987 välisenä aikana tehtyihin vuokrasopimuksiin saattaa sisältyä samantyyppisiä ongelmia kuin tässä arvioituihin uusiinkin vuokrasopimuksiin.

Maanvuokran kohtuullisuus
Rinnemaan vuokraus

Toimenpidepyynnön tehneen Olostunturin mukaan Metsähallituksen sille alunperin ehdottama maanvuokra olisi ollut kohtuuttoman korkea. Erityisenä epäkohtana se on pitänyt vuokrasopimusehdotukseen sisällytettyä liikevaihtosidonnaisuutta. Tästä syystä Kilpailuvirasto on selvittänyt, onko maanvuokran sitominen Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen vuodesta 1988 alkaen tekemissä sopimuksissa noudatetulla tavalla osaksi liikevaihtoon johtanut vuokramiesten kannalta kohtuuttomaan vuokratasoon.

Arvioinnissaan Kilpailuvirasto on kiinnittänyt huomiota maan merkitykseen sillä harjoitettavan liiketoiminnan tuotannontekijänä ja lisäarvon yhtenä muodostajana ja todennut, että laskettelukeskustoiminta on maa-alueelle taloudellisesti tuottavampi käyttömuoto kuin sen käyttäminen esimerkiksi maa- ja metsätalouden harjoittamiseen. Näiden vaihtoehtoisten käyttötapojen eroa lisää se, että lasketteluun sopivien alueiden maa- ja metsätaloudellinen käyttöarvo on erityisen alhainen esimerkiksi tasamaastoon verrattuna. Koska rinnealuiden rajatuottavuus on laskettelutoiminnassa korkeampi kuin maa- ja metsätalouskäytössä, on luonnollista, että laskettelukeskustoimintaan soveliaiden rinnealueiden vuokrat voivat Pohjois-Suomessa olla maa- ja metsätalousmaiden ja muiden rakentamattomien kiinteistöjen vuokria korkeammat.

Kilpailuviraston selvitysten mukaan Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen laskettelukeskuksilta perimä rinnemaiden kokonaisvuokra on muodostunut käytännössä 2 – 3,5 prosentiksi näiden yritysten rinnetoiminnan liikevaihdosta. Kilpailuvirasto toteaa, että tällaista maanvuokraa ei voida pitää palveluelinkeinojen piirissä yleisesti maksettuja vuokria korkeampana eikä siten myöskään kilpailunrajoituslain kieltämän kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamisena.

Rakennusmaan vuokraus

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen tavoitteena on ollut määrittää rakennusoikeuden määrän perusteella maksettavan rakennusmaan vuokra sellaiseksi, että sen vuosituotto olisi 6 % valtion alueneuvottelukunnan vuonna 1989 määritelemästä maa-alueen kokonaisarvosta, jossa on otettu huomioon kunkin alueen liiketoiminnalliset erityispiirteet. Järjestelmän ansiosta vuokratun maa-alueen tuottokyky vaikuttaa vuokran suuruuteen eli rakennusmaan vuokra seuraa alueen liiketoiminnallista hyödynnettävyyttä vastaavalla tavalla kuin rinnemaan vuokrakin.

Kilpailuviraston selvitysten mukaan valtion alueneuvottelukunnan lausuntoon sisältyvät porrastetut yksikköarvot on määritelty aikaisempien vuosien maakauppojen perusteella ja ne vastaavat maan arvon pitkän aikavälin hintakehitystä. Kun Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen noudattamaa rakennusmaan vuokratasoa voidaan lisäksi pitää palveluelinkeinojen piirissä yleisesti maksettuihin vuokriin nähden kohtuullisena, laitokset eivät tältäkään osin ole syyllistyneet määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.

Maanvuokran tasapuolisuus
Rinnemaan vuokraus

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen rinnemaiden vuokrauksessa soveltama hinnoittelujärjestelmä koostuu kiinteästä vuokrattuun pinta-alaan ja muuttuvasta liikevaihtoon sidotusta vuokranosasta.

Kiinteä vuokranosa on sama kaikille yrityksille maa-alueen erityispiirteistä riippumatta, joten se ei ota huomioon, että laskettelukeskukset voivat esimerkiksi luonnonolosuhteiden takia joutua vuokraamaan erisuuruisia alueita liiketoimintaansa varten. Kilpailuviraston selvitysten mukaan liikevaihtoonsa nähden muita korkeampaa kiinteätä vuokranosaa joutuvat maksamaan erityisesti sellaiset yritykset, joiden on vuokrattava suuria alueita, joilla harjoitettu liiketoiminta ja siitä saatavat tuotot jäävät kuitenkin esimerkiksi huonompien liikenneyhteyksien tai muiden laskettelualueen houkuttelevuutta vähentävien seikkojen takia suhteellisen vaatimattomiksi. Kilpailuvirasto pitää näitä laskettelukeskusyrityksiä syrjivänä sitä, että kokonaisvuokra voi niiden kohdalla nousta kiinteän vuokranosan joustamattomuuden vuoksi lähelle viittä prosenttia liikevaihdosta kun se joillakin muilla, paremmilla paikoilla sijaitsevilla yrityksillä jää vain noin kahteen prosenttiin liikevaihdosta.

Liikevaihtoon sidotusta vuokranosasta kilpailuvirasto on vastalausekirjelmässään todennut, että se on laskettelukeskusyritysten keskinäisen kilpailuaseman kannalta hyvin tasapuolinen, sillä jokaisen laskettelualueen vuokra on 1,5 % sillä toimivan yrityksen rinnetoiminnan liikevaihdosta. Arviointiin on vaikuttanut se, että suunnilleen samanlainen vuokranmääritystapa on käytössä Ruotsissa.

Asiaa tarkemmin harkittuaan Kilpailuvirasto on kuitenkin havainnut, että myös liikevaihtosidonnainen vuokranmääritystapa on joustamaton ja saattaa perusteettomasti rangaista sellaisia laskettelukeskusyrityksiä, jotka oman tehokkuutensa ansiosta pääsevät muita yrityksiä korkeampaan liikevaihtoon. Liikevaihtosidonnaisen vuokranmääritystavan syrjivät vaikutukset ilmenevät käytännössä niin, että se aiheuttaa kohtuuttomia hinnaneroja keskenään samantyyppisissä olosuhteissa toimivien mutta tehokkuudeltaan erilaisten yritysten välillä.

Laskettelukeskusalueiden vuokratyöryhmän muistioon viitaten Kilpailuvirasto toteaa, että laskettelukeskustoimintaan käytettävän maa-alueen tuotannontekijälliseen hyödynnettävyyteen vaikuttavat monet tekijät, kuten esimerkiksi sen saavutettavuus, sillä vallitsevat korkeuserot ja sen ominaisuuksien mahdollistama rinne- ja hissikapasiteetti sekä sitä lähellä olevien palvelujen määrä. Tärkeimmät näistä tekijöistä tulisi ottaa huomioon maan käyttöarvoa ja sen perusteella perittävää maanvuokraa määriteltäessä vastaavalla tavalla kuin Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat menetelleet solmimissaan rakennusmaan vuokrasopimuksissa.

Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat menetelleet kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetun tasapuolisuusvaatimuksen vastaisesti soveltamalla eräitä laskettelukeskusyrityksiä syrjivää rinnemaan vuokran hinnoittelujärjestelmää.

Rakennusmaan vuokraus

Rakennusmaan osalta Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitoksen noudattama porrastettu hinnoittelujärjestelmä ottaa huomioon maan tuottokykyyn vaikuttavat vuokratun alueen erityispiirteet. Laskettelukeskusyritysten välisiä kohtuuttomia hinnaneroja estää myös se, että kooltaan yli 1.000 kerrosneliömetriä olevien matkailua palvelevien rakennusten kohdalla yritykset saavat vuokraansa alennusta.

Selvitystensä perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen soveltama rakennusmaan vuokranlaskentamenetelmä on kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa asetetun tasapuolisuusvelvoitteen mukainen.

Siirtymäaika uudistusten yhteydessä

Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat myöntäneet rakennusmaan vuokraan rakennusoikeuden merkittävän lisäämisen yhteydessä 3-5 vuoden siirtymäajan korkeampaan vuokratasoon siirryttäessä. Rinnemaan osalta vastaavaa siirtymäaikaa ei ole myönnetty, vaan vuokrankorotukset ovat tältä osin tulleet voimaan heti täysimääräisinä.

Kilpailuvirasto katsoo, että Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat menetelleet kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetun kohtuullisuusvaatimuksen vastaisesti, kun ne ovat rinnemaita koskevia vuokrasopimuksia uusiessaan edellyttäneet välitöntä siirtymistä uusiin, entisiä usein huomattavasti korkeampiin maanvuokriin eivätkä ole antaneet laskettelukeskusyrityksille mitään siirtymäaikaa uusiin toimintaolosuhteisiin sopeutumiselle.

Metsähallituksen menettely Olostunturin maanvuokrasopimuksia uusittaessa

Olostunturi on toimenpidepyynnössään epäillyt, että Metsähallituksen sille ehdottama maanvuokra olisi ollut kohtuuttoman korkea.

Kilpailuvirasto on selvittänyt Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen perimien maanvuokrien määräytymistä ja havainnut, että maanvuokrat on yleisesti ottaen asetettu kohtuulliselle tasolle. Selvittäessään erityyppisten laskettelukeskusten kohtelua Kilpailuvirasto on kuitenkin todennut, että rinnemaiden vuokrauksessa käytettävän kiinteän vuokraosuuden periminen samansuuruisena kaikilta laskettelukeskuksilta johtaa eräiden Olostunturin tapaisten laajoja mutta tuottokyvyltään muita heikompia rinnealueita vuokranneiden laskettelukeskusten syrjintään. Täten Metsähallituksen Olostunturille alunperin ehdottama uusi rinnemaan vuokra olisi merkinnyt kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisen syrjivän hinnoittelukäytännön soveltamista.

Kilpailuvirasto on myös havainnut, etteivät Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ole yleensä myötäneet rinnemaiden vuokraa korottaessaan laskettelukeskuksille riittävää siirtymäaikaa uusiin toimintaolosuhteisiin sopeutumiseksi. Tältäkin osin Metsähallituksen ehdottamaa menettelyä Olostunturin maanvuokrasopimusta uusittaessa olisi ollut pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisena.

Kilpailuviraston vastalausekirjelmän jälkeen Metsähallitus on muuttanut menettelytapojaan ja päässyt 10.5.1996 Olostunturin kanssa muihin laskettelukeskuryrityksiin verrattuna kohtuullisena pidettävään sopimukseen rinne- ja majoitustoimintaan käytettävien alueiden vuokrasopimusten uusimisesta ja jatkamisesta. Tämän seurauksena Olostunturia uhannut määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on poistunut.

Metsäntutkimuslaitoksen menettely Pallastunturin vuokrauksessa

Metsäntutkimuslaitoksen Pallastunturista perimä rinnealueen maanvuokra on viime vuosina ollut maa- ja metsätalousministeriön 1.3.1984 antaman yleisohjeen mukaisesti 5 % alueella harjoitettavan liiketoiminnan bruttotuotosta. Kilpailuvirasto pitää tällaista liikevaihtosidonnaista vuokranmääritystapaa elinkeinotoiminnan tehokkuutta estävänä ja alueella toimivaa laskettelukeskusyritystä syrjivänä, sillä se on nostanut Pallastunturin vuokran perusteettomasti muihin laskettelukeskusyrityksiin verrattuna huomattavasti korkeammaksi.

Kilpailuviraston vastalausekirjelmän jälkeen Metsäntutkimuslaitos on sopinut alueen yrittäjän kanssa rinnevuokran alentamisesta muiden laskettelukeskusten maksamien maanvuokrien tasolle. Tämän seurauksena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettävä syrjivä hinnoittelukäytäntö on lakannut.

Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen menettelyn kilpailuoikeudelliset seuraamukset

Arvioinnin lähtökohdat

Kilpailunrajoituslain 8 §:n 1 momentin mukaan elinkeinonharjoittajalle, joka rikkoo lain 4 – 7 §:n säännöksiä, määrätään seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu), jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin pidetä perusteettomana.

Lainkohdan perustelujen mukaan (HE 162/1991 vp., s. 12) seuraamusmaksua ei ilmeisen kohtuuttomien seurausten välttämiseksi olisi määrättävä silloin, kun menettelyä on pidettävä vähäisenä tai maksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana. Esimerkkinä vähäisestä menettelystä perusteluissa mainitaan alueellisesti tai ajallisesti rajoittunut toiminta sekä toiminta, jonka taloudelliset vaikutukset ovat vähäisiä.

Maanvuokrasopimusten muuttaminen ja muut perustelut seuraamusmaksuesityksestä luopumiselle

Metsähallitus ja Metsäntutkimuslaitos ovat ilmoittaneet Kilpailuvirastolle korjaavansa laskettelukeskuksille vuokraamiensa rinnemaiden hinnoittelukäytäntöä niin, että edellä ja Kilpailuviraston 22.4.1996 päivätyssä vastalausekirjelmässä todettu määräävän markkina-aseman väärinkäyttö poistuu. Tämän mukaisesti laitokset ovat vuoden 1996 aikana kohtuullistuttaneet ne Olostunturin ja Pallastunturin rinnealueiden maanvuokrasopimukset, joiden kohdalla aikaisemman hinnoittelukäytännön noudattaminen olisi ollut kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa kielletyn syrjivän ja siirtymäaikojen myöntämättä jättämisen osalta myös kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamista. Näiden toimenpiteiden ansiosta kilpailunrajoituksen taloudelliset vaikutukset ovat jääneet vähäisiksi.

Seuraamusmaksuesitystä harkitessaan Kilpailuvirasto on ottanut myös huomioon, että maa- ja metsätalousministeriö, jonka antamiin ohjeisiin laitosten noudattama hinnoittelukäytäntö on perustunut, on pyrkinyt rakentamaan laskettelukeskusyrityksiä mahdollisimman tasapuolisesti ja kohtuullisesti kohtelevan ja asiakasyritystenkin mielipiteitä vastaavan vuokranmääritysjärjestelmän.

Näillä perusteilla ja ottaen huomioon, ettei nyt todetun kaltaista vuokranantajan määräävää markkina-asemaa ja sen väärinkäyttöä ole kilpailuoikeudellisessa käytännössä aikaisemmin käsitelty, kilpailuvirasto katsoo kohtuulliseksi olla tekemättä esitystä seuraamusmaksun määräämisestä.

Ratkaisu

Kilpailuvirasto on selvittänyt Olostunturi Oy:n toimenpidepyynnön johdosta Metsähallituksen ja sen kanssa samoja maanvuokran laskentaperiaatteita noudattavan Metsäntutkimuslaitoksen asemaa ja hinnoittelukäytäntöä Pohjois-Suomen laskettelukeskusalueiden maanvuokrauksessa.

Kilpailuviraston selvitysten lähtökohtana on ollut, että molempien laitosten maanvuokraustoiminta on kilpailunrajoituslain 3 §.n 1 momentissa tarkoitettua elinkeinotoimintaa, koska siihen liittyy ansiotarkoitus ja toiminta on siinä määrin laajaa, ohjattua ja suunnitelmallista, että sitä voidaan pitää ammattimaisena.

Edelleen Kilpailuvirasto katsoo, että laskettelukeskusten tarvitsemien maa-alueiden kysyntä on johdettavissa laskettelijoiden ja heille tajottavien palvelujen kysynnästä. Lyhytjaksoisten laskettelukeskuspalvelujen kysyntä ja tarjonta tyydytetään alueellisesti ja pääasiassa Etelä-Suomessa, jossa valtaosa maamme väestöstä asuu, kun taas pitempijaksoisten, useamman päivän tai viikon mittaisten laskettelupalvelujen ja niihin oleellisesti liittyvien majoituksen, ruokailun ja muiden oheispalvelujen kysyntä ja tarjonta keskittyvät pääosin Pohjois-Suomeen, jossa sääolot ja luonnonolosuhteet tyydyttävät laskettelijoiden harrastus- ja virkistystarpeet niin hyvin, että suomalaisten ulkomaille suuntautuva laskettelumatkailu on jäänyt suhteellisen vähäiseksi.

Laskettelukeskuspalvelujen kysynnässä ja tarjonnassa olevien erojen perusteella myös laskettelukeskustoiminnassa tarvittavien alueiden hankintatarpeet ovat jakaantuneet siten, että Etelä- ja Pohjois-Suomen alueet muodostavat omat relevantit markkinansa. Näin ollen Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokraustoiminnassaan soveltamia menettelyjä arvioitaessa relevantit markkinat ovat Oulun ja Lapin läänien laskettelukeskusalueiden vuokrausmarkkinat, joihin sisältyy paitsi laskettelutoimintaa varten jo rakennettujen myös samaan tarkoitukseen soveliaiden rakentamattomien tunturien ja vaarojen vuokraaminen. Koska valtio on Pohjois-Suomen suurin maanomistaja, sen maaomaisuuden hoidosta huolehtivilla Metsähallituksella ja Metsäntutkimuslaitoksella on kilpailunrajoituslain 3 §.n 2 momentin mukainen yhteinen määräävä markkina-asema näillä relevanteilla markkinoilla.

Selvitystensä perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen maanvuokrien hinnoittelu on ollut sekä rinne- että rakennusmaan osalta yleisesti ottaen kohtuullista ja rakennusmaan vuokrauksen osalta myös tasapuolista.

Rinnemaan maanvuokran osalta Kilpailuvirasto katsoo, että vuokran perusteena olisi käytettävä laskettelualueen käyttöarvoa, jota määrättäessä tulisi ottaa huomioon kaikki keskeiset maa-alueen tuotannontekijälliseen hyödynnettävyyteen vaikuttavat tekijät, kuten esimerkiksi alueen saavutettavuus, sillä vallitsevat korkeuserot ja sen ominaisuuksien mahdollistama rinne- ja hissikapasiteetti sekä sitä lähellä olevien palvelujen määrä.

Tältä osin Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen noudattama hinnoittelukäytäntö ei ole ollut määräävässä markkina-asemassa oleville yrityksille asetetun tasapuolisuusvaatimuksen mukainen, vaan on kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa kielletyllä tavalla syrjinyt yhtäältä sellaisia laskettelukeskuksia, jotka joutuvat vuokraamaan rinnetoimintaansa varten laajoja maa-alueita, joilla harjoitettu liiketoiminta ja siitä saatavat tuotot jäävät kuitenkin esimerkiksi huonompien liikenneyhteyksien tai muiden laskettelualueen houkuttelevuutta vähentävien seikkojen takia suhteellisen vaatimattomiksi, ja toisaalta sellaisia laskettelukeskuksia, jotka oman tehokkuutensa ansiosta pääsevät muita samantyyppisissä olosuhteissa toimivia laskettelukeskuksia korkeampaan liikevaihtoon.

Tämän ohella Kilpailuvirasto pitää lasketteluyritysten kannalta kohtuuttomana ja kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan vastaisena myös sitä, että laskettelukeskuksille ei ole annettu rinnemaiden vuokria korotettaessa rakennusmaan vuokrankorotustilanteiden tavoin riittävää siirtymäaikaa uusiin olosuhteisiin sopeutumiseksi.

Metsähallitukselle ja Metsäntutkimuslaitokselle 22.4.1996 lähetetyn vastalausekirjelmän jälkeen laitokset ovat ilmoittaneet Kilpailuvirastolle korjaavansa laskettelukeskuksille vuokraamiensa rinnemaiden hinnoittelukäytäntöä niin, että edellä todettu määräävän markkina-aseman väärinkäyttö poistuu. Tämän mukaisesti laitokset ovat vuoden 1996 aikana kohtuullistuttaneet ne Olostunturin ja Pallastunturin rinnealueiden maanvuokrasopimukset, joiden kohdalla aikaisemman hinnoittelukäytännön noudattaminen olisi ollut kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa kielletyn syrjivän ja siirtymäaikojen myöntämättä jättämisen osalta myös kohtuuttoman hinnoittelukäytännön soveltamista. Näiden toimenpiteiden ansiosta kilpailunrajoituksen taloudelliset vaikutukset ovat jääneet vähäisiksi.

Edellä mainituilla perusteilla ja ottaen huomioon, että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuksenlaitoksen hinnoittelukäytäntöä ohjaava maa- ja metsätalousministeriö on pyrkinyt asiakasyritystenkin mielipiteitä vastaavaan tasapuoliseen hinnoittelukäytäntöön sekä sen, ettei nyt todetun kaltaista vuokranantajan määräävää markkina-asemaa ja sen väärinkäyttöä ole kilpailuoikeudellisessa käytännössä aikaisemmin käsitelty, kilpailuvirasto katsoo kohtuulliseksi olla tekemättä esitystä seuraamusmaksun määräämisestä.

Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.

Sovelletut säännökset

Laki kilpailunrajoituksista 3 §, 7 §:n 4)kohta ja 8 §.

Muutoksenhaku

Kilpailunrajoituslain (480/92) 21 §:n 3 momentin mukaan kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.

Jos kilpailuvirasto ei tee esitystä kilpailunrajoituksen käsittelemiseksi kilpailuneuvostossa, sen voi kilpailunrajoituslain 13 §:n mukaan tehdä elinkeinonharjoittaja, jota kilpailunrajoitus välittömästi koskee, tai elinkeinonharjoittajien tai kuluttajien etujen valvomiseksi toimiva yhteisö.