Asianosaiset
Taivalkosken Ula-Taksi Oy
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Kilpailuvirastoon saapui 14.6.1999 päivätty toimenpidepyyntö, jossa Kilpailuvirastoa pyydettiin tutkimaan Taivalkosken Ulataksi Oy:n (jäljempänä Ula-Taksi) jättämää yhteistarjousta Pudasjärven kunnan lukuvuoden 1999 – 2000 koululaiskuljetuksista järjestämässä tarjouskilpailussa. Asian selvittämiseksi Kilpailuvirasto lähetti Ula-Taksille ja Pudasjärven kunnalle 21.6.1999 päivätyt selvityspyynnöt. Ula-Taksi toimitti virastolle 26.7.1999 päivätyn selvityksensä. Pudasjärven kunnan 10.8.1999 päivätty selvitys saapui virastoon 13.8.1999. Lisäksi Pudasjärven kunta toimitti Kilpailuvirastolle pyynnöstä lisäselvityksiä 17.9.1999.
Taivalkosken Ula-Taksi Oy
Ula-Taksi on seitsemän autoilijan muodostama Taivalkoskella toimiva yhtiö, jolla ei ole omaa liikennelupaa. Yhtiöjärjestyksensä mukaan yhtiö solmii osakkaita sitovia kuljetussopimuksia ja muita sopimuksia sekä vastaa taksiaseman hoidosta. Lisäksi yhtiö voi myydä ja vuokrata taksiautojen mainostilaa sekä harjoittaa henkilötilausliikennettä ja kuljetuspalvelujen välitystoimintaa.
Pudasjärven kunnan järjestämä tarjouskilpailu
Pudasjärven kunta pyysi 9.4.1999 julkaistulla tarjouspyynnöllään tarjousta kouluverkkomuutoksesta johtuvien uusien reittien oppilaskuljetuksista ajalle 1.8.1999 – 31.7.2000. Tarjouspyyntö julkaistiin Kalevassa ja Iijokiseudussa sekä kunnan ilmoitustaululla. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjat lähetettiin viidelletoista yksittäiselle autoilijalle. Tarjoukset tuli jättää viimeistään 7.5.1999. Tarjouksia pyydettiin neljän eri alueen kuljetuksista. Tarjouspyyntöasiakirjojen liitteessä kaksi todetaan, että liikennöitsijä voi tehdä tarjouksen myös useammasta kohteesta, vaikka näiden kohteiden edellyttämä automäärä yhteenlaskettuna ylittäisikin liikennöitsijän luvassa vahvistetun määrän.
Määräaikaan mennessä saapui kaksitoista tarjousta, joista Ula-Taksin tarjousta lukuunottamatta kaikki muut olivat yksittäisten autoilijoiden jättämiä. Alueen yksi (Siuruan alue) ja kolme (Sarakylän alue) kuljetuksia hoitamaan valittiin kaksi autoilijaa ja alueen kaksi (Livon alue) kuljetuksia yksi autoilija. Alueen neljä eli Iinatin alueen kuljetuksia hoitamaan valittiin Teijo Särkelä ja Ula-Taksi. Ula-Taksi tarjoutui hoitamaan ainoastaan Iinattijärven alueen Loukusan suunnan oppilaiden kuljetukset Syötteen koululle. Tarjouksen mukaan liikenteestä olisivat vastanneet kaikki seitsemän osakasta ja kuljetuksia tarjouduttiin hoitamaan viidellä autolla. Pudasjärven kunnasta saadun tiedon mukaan kohteen hoitaminen edellyttää kahta autoa.
Atte Särkelä jätti koulutuslautakunnalle oikaisuvaatimuksen koulutuslautakunnan 1.6.1999 tekemästä päätöksestä, joka koski koululaiskuljetuksia Iinatin ja Syötteen alueella. Oikaisuvaatimuksen seurauksena koulutuslautakunta totesi tekemänsä päätöksen virheelliseksi sillä perusteella, että se oli hyväksynyt tarjouksen osakeyhtiöltä, jolla ei ollut liikennelupaa, vaan luvat olivat yksittäisillä henkilöillä. Tämän jälkeen koulutuslautakunta päätti kokouksessaan 18.8.1999 tehdä määräaikaisen sopimuksen syyskaudeksi 1999 Atte Särkelän kanssa.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohtana oleva kilpailunrajoituslainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 5 §:n mukaan elinkeinotoiminnassa ei saa soveltaa sopimusta tai yhteisymmärryksessä toisen kanssa muuta järjestelyä, jonka mukaan tavaran myymistä, ostamista tai palveluksen suorittamista koskevassa tarjouskilpailussa:
- jonkun on luovuttava tarjouksen tekemisestä;
- jonkun on annettava korkeampi tai alempi tarjous kuin toisen; tai
- tarjoushinta, ennakko tai luottoehto muutoin perustuu tarjoajien yhteistoimintaan sellaisessa tarjouskilpailussa.
Mitä 1 momentissa säädetään, ei koske sopimusta tai muuta järjestelyä, jonka mukaan tarjouksen antajat ovat liittyneet yhteen tehdäkseen yhteisen tarjouksen yhteisestä suorituksesta.
Kilpailuneuvosto toteaa 30.3.1998 antamassaan Turun kaupungin joukkoliikennepalvelujen julkista hankintaa koskevassa päätöksessä (dno: 1/359/98) tarjousyhteistyön osalta seuraavaa:
”Kilpailunrajoituslain 5 §:n 2 momentissa sallitulla tarjousyhteenliittymällä tarkoitetaan tilannetta, jossa yritykset sitoutuvat sellaiseen yhteiseen työsuoritukseen, jota ei ole mahdollisuutta toteuttaa yksin minkään mukana olevan elinkeinonharjoittajan toimin. Tällöin jokaisen yhteistarjouksessa mukana olevan elinkeinonharjoittajan on myös jollain lailla osallistuttava itse suorituksen täyttämiseen.”
Kilpailuneuvoston ja korkeimman hallinto-oikeuden päätökset sallitusta tarjousyhteistyöstä
Kilpailuneuvosto toteaa Kemijärven Taksikeskus Oy:tä (jäljempänä Kemijärven Taksikeskus) koskevassa päätöksessään1 5.5.1998, että sinänsä ei ole estettä sille, että taksiautoilijoiden yhteistoimintayhtiö antaa kokonaistarjouksen sellaisesta ajosuoritteesta tai palvelukokonaisuudesta, jonka hoitamiseen yksittäisen taksiautoilijan kapasiteetti ei riitä tai joka ei ole siten järkevästi hoidettavissa. Yhtiö voi antaa kokonaistarjouksen, kun sellaista pyydetään. Toisin sen sijaan on tilannetta arvioitava silloin, kun tarjouksia on pyydetty yksittäisistä reiteistä ja tilaajan tarkoituksena on aikaansaada kilpailua yksittäisten taksiautoilijoiden kesken. Edelleen päätöksessä todetaan, että kaupungin asiana on päättää, millaisella tarjouspyynnöllä se sopimukseen pyrkii ja mitä seikkoja se sopimuksessa painottaa. Hankintataktiikan valitseminen on tilaajan ei kilpailuviranomaisen asia. Tilaajan harkintavaltaa ja kysymykseen tulevia vaihtoehtoja rajoittavat kuitenkin julkisia hankintoja koskevan lain (1505/92) pakottavat säännökset, joiden soveltamista asiassa ei tutkittu.
Kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan lisäksi, että kaikkien hankintamenettelyn muotojen (avoin, rajoitettu ja neuvottelumenettely) yhteydessä tarjontapuolella olevien yritysten toimintaa arvioidaan yleensä kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 ja 2 momenttien kannalta.
Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään2 10.8.1999 pysyttänyt kilpailuneuvoston päätöksen.
Raahen Taksiasemaa koskevassa hankintamenettelyyn liittyvässä ratkaisussa3 5.5.1998 kilpailuneuvosto on todennut yhteistarjouksen sallituksi mm. sillä perusteella, että se mahdollistaa eri liikennemuotojen eli taksiliikenteen ja linja-autoliikenteen välisen kilpailun. Samassa päätöksessään kilpailuneuvosto totesi myös, että suurimmastakin kohteesta olisi voitu antaa tarjous kolmen auton voimin, joten seitsemän auton yhteistarjous ei yksinään tältä kannalta näyttäisi välttämättömältä. Yhteistarjous annettiin kuudesta eri kohteesta.
Taivalkosken Ula-Taksin menettelyn arviointi
Ula-Taksi on osakasautoilijoidensa muodostama elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä. Ula-Taksi jätti 5.5.1999 päivätyn yhteistarjouksen Pudasjärven kunnan lukuvuoden 1999 – 2000 koululaiskuljetuksista järjestämässä tarjouskilpailussa. Yhteistarjoukseen osallisina olivat kaikki seitsemän autoilijaa. Kunta pyysi tarjouksia ainoastaan yksittäisiltä taksiautoilijoilta ja oli jakanut kilpailukohteet alueisiin, joihin jokaiseen valittiin kuljetusten hoitajaksi yksi tai kaksi autoilijaa.
Perusteluissaan Ula-Taksi toteaa mm. että se ei tarjousta jättäessään tiennyt, kuinka monta autoa reitin ajamiseen tarvitaan. Kunnan koulutuslautakunnan 23.6.1999 pitämästä kokouksesta laaditussa pöytäkirjassa todetaan, että oppilasmäärät muodostuvat lakkaavien koulujen yhdistyessä uusiksi kouluyksiköiksi sen jälkeen, kun lopulliset oppilassiirrot ovat selvinneet syyslukukauden alkuun 1999 mennessä. Eri kohteista riippuen kaluston määrä vaihtelee. Kunnan vs. sivistystoimenjohtaja Heleena Talala totesi 20.9.1999 käydyssä puhelinkeskustelussa, että Taivalkosken kunnan Loukusan suunnan oppilaiden kuljetus Syötteen koululle edellyttää päivittäin kahta autoa. Lisäksi hän totesi, että vuosittaiset muutokset ovat hyvin pieniä ja että tarjoukset tehdään tarjouspyynnön hetkellä tiedossa olevien oppilasmäärien perusteella.
Tarjouspyynnössä sallittiin autoilijoiden tarjota kapasiteettiaan useampaan kohteeseen, vaikka automäärä ylittäisikin liikennöitsijän luvassa vahvistetun määrän. Kunta on kahden kohteen osalta yhdistänyt yksittäisten autoilijoiden jättämiä tarjouksia siten, että alueilla ajaa kaksi autoilijaa. Samalla tavalla kunta on toiminut nyt käsiteltävänä olevan kohteen osalta tehdessään määräaikaisen sopimuksen Atte Särkelän kanssa. Kunta on jakaessaan kuljetukset pienempiin kokonaisuuksiin pyrkinyt tarjouskilpailullaan saamaan aikaan kilpailua yksittäisten autoilijoiden välille.
Seitsemän autoilijan yhteistarjoukselle ei voida esittää perusteltua syytä kyseessä olevan kohteen hoitamiseksi. Kohteen hoitaminen edellyttää kunnan selvityksen mukaan kaksi autoa. Edellä mainitussa Raahen taksiasemaa koskevassa kilpailuneuvoston päätöksessä todetaan, että seitsemän autoilijan yhteistarjous ei ole välttämätön kolme autoa vaativaan suoritukseen. Siten Ula-Taksin voidaan katsoa syyllistyneen kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 momentin vastaisen tarjouksen antamiseen.
Tarjouskartellikiellon rikkomista arvioitaessa tulee ottaa huomioon se, että kunta ei päätynyt sopimukseen Ula-Taksin kanssa. Pudasjärven kunta teki 12.8.1999 sopimuksen syksyn kuljetusten hoitamisesta Atte Särkelän kanssa. Sitä ennen Ula-Taksi oli jo selvityksessään 26.7.1999 lupautunut luopumaan kuljetuksista, mikäli Kilpailuvirasto pitää toimintaa kilpailunrajoituslain vastaisena. Näillä perusteilla Kilpailuvirastolla ei ole aihetta tehdä esitystä kilpailuneuvostolle kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaisen seuraamismaksun määräämistä varten, sillä yhteistarjouksen vaikutukset taloudelliseen kilpailuun ovat olleet kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitetulla tavalla vähäisiä.
Asian ratkaisu ja poistaminen käsittelystä
Taivalkosken Ula-Taksi on syyllistynyt kilpailunrajoituslain 5 §:n 1 momentin mukaisen tarjouskartellikiellon rikkomiseen jättämällä Pudasjärven kunnan lukuvuoden 1999 – 2000 koululaiskuljetuksista järjestämässä tarjouskilpailussa yhteistarjouksen osakkaidensa puolesta. Pudasjärven kunta ei kuitenkaan päätynyt sopimukseen Ula-Taksin kanssa ja lisäksi Ula-Taksi on ollut valmis luopumaan ajoista, mikäli Kilpailuvirasto katsoo tarjouksen kilpailunrajoituslain vastaiseksi. Kilpailuvirasto katsoo, että menettelyllä on ollut ainoastaan kilpailunrajoituslain 12 §:ssä tarkoitettu vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun ja siten virastolla ei ole aihetta tehdä esitystä kilpailuneuvostolle kilpailunrajoituslain 8 §:n mukaisen seuraamismaksun määräämistä varten.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslain (480/92) 5 §, 8 § ja 12 §:n 1 momentti.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
Alaviitteet:
1 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1998, d:o 28/359/97.
2 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 10.8.1999 taltio 1954, d:o 1704/1/98 ja 1713/1/98.
3 Kilpailuneuvoston päätös 5.5.1999, d:o 10/359/98.